張肖肖，亓霞*，張炳才

（1.山東建筑大學(xué)管理工程學(xué)院，山東 濟(jì)南 250101；2.恒大地產(chǎn)集團(tuán) 廣東分公司，廣東 廣州 510620）

舊城改造中 PPP融資模式的分析

張肖肖1，亓霞1*，張炳才2

（1.山東建筑大學(xué)管理工程學(xué)院，山東 濟(jì)南 250101；2.恒大地產(chǎn)集團(tuán) 廣東分公司，廣東 廣州 510620）

在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，舊城改造問(wèn)題日益凸顯。目前舊城改造項(xiàng)目的實(shí)施主體大多數(shù)是政府指定的國(guó)有企業(yè)，民間資本參與舊城改造項(xiàng)目尚有難度，而PPP融資模式（Public-Private Partnership，PPP）的出現(xiàn)在在一定程度上加強(qiáng)了民間資本在舊城改造方面的參與力度。文章基于我國(guó)舊城改造面臨的問(wèn)題，提出了適合我國(guó)基本國(guó)情的舊城改造的 PPP融資模式，闡述了舊城改造中運(yùn)用 PPP模式的必要性與可行性，并且對(duì)舊城改造中 PPP融資模式的資金結(jié)構(gòu)、運(yùn)作流程進(jìn)行了分析，針對(duì)舊城改造現(xiàn)狀提出相關(guān)可行性建議，運(yùn)用PPP模式進(jìn)行多渠道融資。

民間資本；舊城改造；融資模式；PPP

0 引言

舊城改造是政府解決我國(guó)社會(huì)問(wèn)題以及推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵［1］。舊城改造涉及到的利益主體較多，受社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等相關(guān)因素的制約，尋找或建立兼顧社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及文化等綜合型的舊城改造模式是推進(jìn)我國(guó)城市現(xiàn)代化發(fā)展的突破口［2－3］。

“舊城改造，又名城市更新，無(wú)論是對(duì)其內(nèi)涵的詮釋?zhuān)€是對(duì)其實(shí)施機(jī)制的選擇，都體現(xiàn)出一種全新的路向”［4］。19世紀(jì)90年代以來(lái)，以公共部門(mén)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)以及社區(qū)居民為主的三方合作伙伴關(guān)系PPP （Public－Private Partnership）開(kāi)始在歐美國(guó)家得到興起并且取得相當(dāng)可觀的成果［5－6］。目前，PPP模式在我國(guó)已廣泛應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共衛(wèi)生等領(lǐng)域。PPP應(yīng)用于我國(guó)公共設(shè)施建設(shè)的相關(guān)研究也有一定的進(jìn)展。然而舊城改造領(lǐng)域運(yùn)用 PPP模式的成功案例不多，相關(guān)論述也不是很多。已有的研究主要集中在論述 PPP模式在西方國(guó)家城市更新發(fā)展歷程以及對(duì)我國(guó)舊城改造的啟示意義等方面，對(duì) PPP模式在我國(guó)舊城改造中應(yīng)用的必要性、可行性、動(dòng)力機(jī)制、資金結(jié)構(gòu)、運(yùn)作流程等方面卻少有提及?；谖覈?guó)舊城改造面臨的問(wèn)題，分析將PPP模式的架構(gòu)和相關(guān)操作流程，旨在提供一種更加注重民間資本參與的舊城改造新思路。

1 舊城改造中運(yùn)用 PPP融資模式的必要性與可行性

1.1 舊城改造中運(yùn)用 PPP融資模式的必要性

近年來(lái)隨著我國(guó)快速的城市化，城市漸漸出現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境變差、老城區(qū)日益陳舊、環(huán)境惡劣、居住擁擠、基礎(chǔ)設(shè)施配套不全等問(wèn)題，不僅嚴(yán)重影響了城市面貌和市民的生活質(zhì)量，而且已成為城市整體發(fā)展的瓶頸［7］。我國(guó)舊城改造存在的問(wèn)題有：

（1）舊城問(wèn)題嚴(yán)重

舊城交通混亂、居住擁擠、以單位為紐帶的傳統(tǒng)社區(qū)“排外性”強(qiáng)等現(xiàn)象較為常見(jiàn)，不適應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展需求。舊城改造已成為各級(jí)地方政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展、提升城市形象和改善民生等必須和急需解決的一項(xiàng)重大問(wèn)題［8］。

（2）舊城改造資金壓力大且融資困難

目前，舊城改造的資金來(lái)源主要是財(cái)政支持和基于地方融資平臺(tái)的債券以及銀行貸款，給地方政府帶來(lái)了巨大的債務(wù)壓力，大規(guī)模的舉債蘊(yùn)含了地方政府潛在的財(cái)政危機(jī)［9］。近年來(lái)，地方政府是舊城改造融資主體，地方財(cái)政不準(zhǔn)進(jìn)行擔(dān)保融資。從地方融資平臺(tái)獲得銀行貸款渠道關(guān)閉，政府舉債途徑行不通，單靠政府財(cái)政支撐舊城改造是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，資金巨大缺口的問(wèn)題會(huì)使正在建設(shè)和將要進(jìn)行的舊城改造擱淺 ［10］。

我國(guó)舊城改造的資金來(lái)源主要是財(cái)政支持和基于地方融資平臺(tái)的債券以及銀行貸款，這給地方政府帶來(lái)了巨大的債務(wù)壓力。2014年 9月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，要求各地方政府加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資［11］。積極面對(duì)環(huán)境政策的變化，探索地方政府融資創(chuàng)新模式，大力吸收民間資本參與，拓寬融資渠道，是目前我國(guó)舊城改造必須面對(duì)的問(wèn)題。

1.2 舊城改造中運(yùn)用 PPP融資模式的可行性

2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，意見(jiàn)指出國(guó)家鼓勵(lì)民間資本參與政策性住房建設(shè)，支持和引導(dǎo)民間資本投資建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房等政策性住房，參與棚戶(hù)區(qū)改造，享受相應(yīng)的政策性住房建設(shè)政策［12］。2014年，財(cái)政部推出《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，通知指出PPP模式的原則是政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作、平等協(xié)商、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、互利共贏，有效的降低了政府與民間資本的風(fēng)險(xiǎn)［13］。2014年 12月，發(fā)改委推出《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014版）》，規(guī)范了政府與民間資本簽訂的合同，很大程度上保證了民間資本的利益，使得民間資本更加有動(dòng)力的參與到社會(huì)各方面的設(shè)施建設(shè)中［14］。

在實(shí)踐上，重慶、廣州、北京、上海等地制定了鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與舊城改造的相關(guān)政策，并為民間資本參與舊城改造提供了一系列的政策支持，包括：簡(jiǎn)化民間投資審批程序、減免民間投資的部分稅費(fèi)、優(yōu)化民間投資的金融環(huán)境等，為民間資本參與舊城改造掃清了道路。此外，重慶、天津等地的部分舊城改造項(xiàng)目已成功利用信托基金等形式，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目融資，如重慶市永川區(qū)港橋舊城改造一期工程利用信托基金成功籌集到了38，700萬(wàn)元；天津市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資集團(tuán)有限公司（政府設(shè)立的公司）與中信集團(tuán)及中信信托有限公司聯(lián)合設(shè)立了“中信盛景天津區(qū)域發(fā)展基金”，用于籌集舊城改造項(xiàng)目資金及其他城市項(xiàng)目建設(shè)資金。個(gè)人投資資金、企業(yè)投資資金、社會(huì)保險(xiǎn)資金等民間資本正在逐漸參與到舊城改造中來(lái)。

與政府有限的投資能力相比，我國(guó)民間資本資金總量大、發(fā)展?jié)摿V。強(qiáng)大的資金實(shí)力和發(fā)展空

間為民間資本參與舊城改造提供了有力保障。

1.3 舊城改造中運(yùn)用 PPP融資模式的動(dòng)力機(jī)制

PPP參與舊城改造能能夠節(jié)約交易成本，使得參與者各方通過(guò)對(duì)資源的共享能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏或多贏的局面。政府可以充分利用民間資本在資金、技術(shù)和管理上的優(yōu)勢(shì)來(lái)提高公共物品提供的效率和質(zhì)量。民間資本則可以從政府得到參與盈利項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，利用政府的特許權(quán)或其承諾獲取更可觀的利潤(rùn)。這樣的互惠互利局面恰恰是民間資本參與舊城改造模式興起的動(dòng)力機(jī)制。文章從資金結(jié)構(gòu)和操作流程探討等方面來(lái)探討民間資本參與舊城改造PPP模式。

2 舊城改造中PPP融資模式的資本結(jié)構(gòu)分析

民間資本參與舊城改造PPP模式是基于政府主導(dǎo)、民間資本參與、公私合作的指導(dǎo)思想，政府部門(mén)與私人部門(mén)共同出資組建項(xiàng)目公司，其中政府部門(mén)擁有 PPP項(xiàng)目公司50%以上的股份，既可以保證政府部門(mén)擁有控股權(quán)，加強(qiáng)政府部門(mén)在項(xiàng)目中的主導(dǎo)作用；又可以減輕政府的資金壓力，提高資金的利用效率［15］。政府投資和民間資本是舊城改造最主要的資金來(lái)源［16］，其資本結(jié)構(gòu)如圖 1所示。

圖1 民間資本參與舊城改造 PPP模式資本結(jié)構(gòu)圖

2.1 政府投資的參與形式

政府投資主要包括實(shí)物投資和政策投資兩類(lèi)。

（1）實(shí)物投資 政府提供的實(shí)物投資包括財(cái)政撥付、土地出讓金劃撥、部分公益性項(xiàng)目建設(shè)等。此外，政府還可以為舊城改造項(xiàng)目提供部分基礎(chǔ)設(shè)施支持，包括水電管網(wǎng)、施工入場(chǎng)道路等，增強(qiáng)項(xiàng)目吸引力。

（2）政策投資 政府提供的政策支持實(shí)質(zhì)上減輕了民間資本的經(jīng)濟(jì)壓力和政府的財(cái)政壓力，因而，政府提供的政策也應(yīng)算作政府投資的內(nèi)容。政府可提供的政策主要包括稅費(fèi)優(yōu)惠，包括允許加速折舊、利息優(yōu)惠、投資優(yōu)惠以及其他費(fèi)用的抵稅；提供資助或二級(jí)貸款等；為拆遷安置出臺(tái)相應(yīng)政策；精簡(jiǎn)審批手續(xù)等。

在舊城改造 PPP項(xiàng)目的資本機(jī)構(gòu)中，政府投資應(yīng)占有項(xiàng)目公司股權(quán)總數(shù)的 51%，這樣既能夠保證政府在項(xiàng)目公司中的主導(dǎo)作用；同時(shí)，還能最大程度的吸引民間資本的參與，減輕政府財(cái)政壓力。

2.2 民間資本的參與形式

民間資本主要以股權(quán)和債權(quán)兩種形式參與舊城改造投資。

（1）以股權(quán)形式投資舊城改造的民間資本主要包括企業(yè)擁有的資金、設(shè)備、人力資源，集體擁有的土地、固定資產(chǎn)，個(gè)體投資者擁有的閑置資金等。民間投資者以此為資本，與舊城改造融資項(xiàng)目公司簽訂股權(quán)協(xié)議，按股權(quán)比例分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、分享效益。

（2）債權(quán)投資主要針對(duì)銀行及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，是指在項(xiàng)目擔(dān)保基礎(chǔ)上，項(xiàng)目公司與相關(guān)金融機(jī)構(gòu)間形成的一種債務(wù)關(guān)系。在項(xiàng)目建設(shè)期間，金融機(jī)構(gòu)向PPP項(xiàng)目公司提供貸款，并依據(jù)協(xié)商的貸款利率，獲得項(xiàng)目收益。為保證項(xiàng)目資金能夠回籠，金融機(jī)構(gòu)一般都會(huì)要求項(xiàng)目公司在指定銀行設(shè)立賬戶(hù)，并對(duì)該賬戶(hù)進(jìn)行監(jiān)管。

（3）項(xiàng)目公司資本運(yùn)營(yíng)。在舊城改造PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司是組織核心，也是資本運(yùn)營(yíng)主體。在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)階段，項(xiàng)目公司利用股本資金進(jìn)行舊城拆遷、安置、土地熟化；在土地二級(jí)開(kāi)發(fā)階段，利用民間資本和政府的投入進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，并由監(jiān)理單位對(duì)施工全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管；項(xiàng)目建設(shè)完成后，以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、出售或轉(zhuǎn)讓等方式收回項(xiàng)目投資，獲取投資收益。

3 舊城改造中PPP融資模式的運(yùn)作流程分析

民間資本參與的舊城改造PPP項(xiàng)目應(yīng)包括三個(gè)階段，即前期準(zhǔn)備階段、民間資本選擇階段和實(shí)施階段［17］，見(jiàn)表 1。

表1 民間資本參與舊城改造 PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程

3.1 前期準(zhǔn)備階段

前期準(zhǔn)備階段，主要是指項(xiàng)目立項(xiàng)，政府對(duì)民間資本參與舊城改造的可行性進(jìn)行研究的過(guò)程［18］。

（1）PPP項(xiàng)目立項(xiàng)一般包括兩種形式，一種是國(guó)家或規(guī)劃部門(mén)依據(jù)社會(huì)發(fā)展程度及公眾的需求，提出以PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的建議；另一種是民間投資者（主要是民間企業(yè)）通過(guò)對(duì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀的調(diào)研和分析，向政府主動(dòng)提出采用PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的建議。比如，上海新天地改造項(xiàng)目的立項(xiàng)工作就是由香港瑞安公司獨(dú)自提出?？紤]到舊城改造項(xiàng)目大多是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工等內(nèi)容都受到政府的嚴(yán)格控制。因此，舊城改造的立項(xiàng)工作還是應(yīng)由政府主導(dǎo)。

（2）在舊城改造 PPP項(xiàng)目的可行性研究階段，除了要對(duì)傳統(tǒng)的自然環(huán)境、施工條件等進(jìn)行分析外，還要重點(diǎn)對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目的營(yíng)利能力、各地塊的地價(jià)水平、拆遷安置的難易程度、地塊的捆綁方法、政府可提供的投入和支持、潛在的民間投資者、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況等內(nèi)容進(jìn)行研究，為地塊的劃分和捆綁提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。由于可行性研究涉及的內(nèi)容較多，對(duì)專(zhuān)業(yè)要求較高，因此舊城改造PPP項(xiàng)目的可行性研究可委托專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

3.2 選擇民間資本階段

選擇合適的民間資本是舊城改造 PPP項(xiàng)目運(yùn)作的關(guān)鍵一環(huán)［19］。政府通常通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的形式來(lái)選擇民間投資者，其中，主要包括以下幾個(gè)步驟：

（1）招投標(biāo)是政府選擇民間資本的重要舉措，在舊城改造 PPP項(xiàng)目中，國(guó)土資源部門(mén)按地塊相鄰、項(xiàng)目收益能力差異明顯、平均收益水平較高的原則，將舊城改造項(xiàng)目劃分為不同地塊，并通過(guò)綜合測(cè)算，計(jì)算各片區(qū)綜合成本和未來(lái)收益，將各地塊進(jìn)行肥瘦搭配，以捆綁包的形式公開(kāi)招標(biāo)。捆綁包內(nèi)不僅包括主要項(xiàng)目土地一級(jí)和二級(jí)開(kāi)發(fā)任務(wù)，還應(yīng)包括地塊范圍內(nèi)的公用配套、公共道路等項(xiàng)目建設(shè)。民間資本以競(jìng)標(biāo)的形式獲得標(biāo)的，并與舊城改造平臺(tái)公司共同組建舊城改造PPP項(xiàng)目公司。

（2）在民間資本投標(biāo)并中標(biāo)后，政府與民間資本進(jìn)行談判，談判的焦點(diǎn)包括：項(xiàng)目公司的組建方法，項(xiàng)目公司的股權(quán)分配、政府提供的投入和支持、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、捆綁包內(nèi)地塊的用途、政府和民間資本的責(zé)權(quán)利關(guān)系等。談判結(jié)束后，政府和民間投資者共同簽訂簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議草案。特許權(quán)協(xié)議草案簽訂后，民間資本開(kāi)始準(zhǔn)備與舊城改造平臺(tái)公司共同籌建項(xiàng)目公司，簽訂股權(quán)協(xié)議，最終注冊(cè)成立項(xiàng)目公司。

3.3 項(xiàng)目實(shí)施階段

項(xiàng)目實(shí)施階段是投入和產(chǎn)出相互轉(zhuǎn)化的重要環(huán)節(jié)。舊城改造 PPP項(xiàng)目實(shí)施主要包括土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、土地二級(jí)開(kāi)發(fā)兩個(gè)環(huán)節(jié)。

（1）在舊城改造 PPP模式中，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作主要由PPP項(xiàng)目公司完成。由于傳統(tǒng)上，舊城改造土地一級(jí)開(kāi)發(fā)由政府承擔(dān)，民間資本參與舊城改造土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的相關(guān)法律尚不完備，因此需要通過(guò)特許權(quán)協(xié)議，保證民間資本投資的合法性。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)所需的資金主要來(lái)源于民間資本投資和舊城改造平臺(tái)公司投。其中，舊城改造平臺(tái)公司的投資資金由國(guó)土資源部門(mén)預(yù)先撥付，待改造完成后，舊城改造平臺(tái)公司再歸還給國(guó)土資源部門(mén)。

（2）在土地二級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，項(xiàng)目公司在政府規(guī)劃的基礎(chǔ)上開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)，其中包括地塊范圍內(nèi)規(guī)劃的項(xiàng)目建設(shè)、公共配套建設(shè)、公共道路建設(shè)等。項(xiàng)目開(kāi)發(fā)完成后，項(xiàng)目公司以轉(zhuǎn)讓、出售、運(yùn)營(yíng)等方式收回投資并獲取投資回報(bào)。舊城改造平臺(tái)公司獲得的收益一部分留存，用于地塊間隙內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；一部分用于歸還國(guó)土資源部門(mén)撥付資金。

4 結(jié)語(yǔ)

目前我國(guó)所處的 PPP的新潮環(huán)境為舊城改造的融資創(chuàng)造了有利條件，而舊城再造項(xiàng)目屬于公益性建設(shè)，具備應(yīng)用 PPP模式的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境等基礎(chǔ)條件。舊城改造不是簡(jiǎn)單的中央和各地方政府的行為，更不僅僅是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)行為，它是政府主導(dǎo)，民間資本參與的，以廣大群眾居住環(huán)境得到改善為出發(fā)點(diǎn)的公益性行為，政府和民間資本共同開(kāi)發(fā)正是一種新的舊城改造理念。因此，我們倡導(dǎo)政府和社會(huì)資本合作模式 PPP參與舊城改造，積極促進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代化城市的發(fā)展。針對(duì)民間資本參與舊城改造的融資模式，文章僅在 PPP資金結(jié)構(gòu)、運(yùn)作流程等方面對(duì)PPP模式進(jìn)行了分析，沒(méi)有對(duì)具體案例的相關(guān)方面進(jìn)行研究，還可以擴(kuò)展到實(shí)證研究方面。

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Research on PPP financing model in the urban renewal

Zhang Xiaoxiao1，Qi Xia1*，Zhang Bingcai2
（1.School of Management，Shandong Jianzhu University，Jinan250101，China；2.Evergrande Real Estate Group Guangdong company，Guangdong，Guangzhou，510620）

During the construction of the new urbanization，the transformation of the old problems has become increasingly prominent.The implementation of the main urban redevelopment projects is mostly state-owned enterprises designated by the government，participation of private capital redevelopment project is still difficult，and the emergence of PPP financing model strengthens the participation of private capital in the urban renewal area.Based on the existing problem of Chinese urban renewal，this paper puts forward the urban renewal financing model（Public-private-partnership，the PPP）financing model that is suitable for Chinese basic national conditions，points out its necessity and feasibility，and analyzes the framework of PPP model from financial structure，operational procedures and other aspects.Finally，according to current situation of old city reconstruction，it puts forward corresponding feasible suggestions，using the PPP model to multi-channel financing.

private capital；urban renewal；financing mode；PPP

TU984

A

1673－7644（2016）05－0491－05

2016－07－16

山東省優(yōu)秀中青年科學(xué)家科研獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目（BS2011SF012）；山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳科技項(xiàng)目計(jì)劃（2011YK047）

張肖肖（1990－），女，在讀碩士，主要從事項(xiàng)目管理及項(xiàng)目投融資等方面的研究.E-mail：18765861480＠163.com

*：亓霞（1976－），女，副教授，博士，主要從事項(xiàng)目融資等方面的研究.E-mail：shqixia＠126.com