閔杰

2016年，國企改革將從何處落子？

近日，國資委、財(cái)政部和發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），或?qū)⒗_2016年國企“分類改革”的序幕。

這個(gè)《意見》再次確認(rèn)了2015年9月《關(guān)于深化國有企業(yè)改革指導(dǎo)意見》這個(gè)“改革總綱”中所提到的，將國有企業(yè)劃分為“商業(yè)類國有企業(yè)”與“公益類國有企業(yè)”，對(duì)兩大類在改革、發(fā)展、監(jiān)管、考核等多方面的“分類施策”進(jìn)行了細(xì)化。

對(duì)國企分類，共識(shí)大于分歧?！叭魏螄叶加猩虡I(yè)類和公益類企業(yè)，這是一個(gè)普遍規(guī)律，不是中國特色。”國企改革專家、中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì)副會(huì)長周放生告訴記者。

但具體怎么分類，分歧一直很多?！肮骖惼髽I(yè)一般是沒有什么爭議的，但其余都?xì)w為商業(yè)類，是一種很‘粗的分法?！北本煼洞髮W(xué)公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任高明華說。

兩難境地

從改革時(shí)序來看，國企的分類，被視為是新一輪國企改革的起點(diǎn)，多項(xiàng)重要的改革，比如“混改”、國企負(fù)責(zé)人薪酬改革、改革國資監(jiān)管體制等都與“分類”有密不可分的聯(lián)系。

分類的另一個(gè)迫切性在于，國企改革持續(xù)了30多年，但國企的定位始終是個(gè)嚴(yán)重的問題。

中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長黃群慧曾指出，國企在生產(chǎn)經(jīng)營中面臨“盈利性使命”與“公共政策性使命”的訴求沖突。一方面，要通過盈利性來保證自己的不斷發(fā)展壯大；另一方面，又要服務(wù)公共目標(biāo)，會(huì)犧牲盈利，這讓國企常常陷入兩難境地。

對(duì)國企分類的建議很早就有，也早就進(jìn)入了國資委的計(jì)劃之內(nèi)。早在2013年，高明華就主持完成了《國有企業(yè)分類改革和分類治理調(diào)研報(bào)告》。他發(fā)現(xiàn)，30多年的國有企業(yè)改革，基本上走的是“大一統(tǒng)”的市場化道路，即本著“賺錢”的原則來推進(jìn)國有企業(yè)改革。

高明華告訴記者，這種改革導(dǎo)致了兩個(gè)方面的后果：其一，一些應(yīng)該市場化或需要加快市場化的行業(yè)卻沒有市場化或市場化程度很低，如電信、鋼鐵、路橋建設(shè)等。

他以石油行業(yè)為例，2013年《財(cái)富》世界500強(qiáng)中，第4位是英國石油公司，其營業(yè)收入和利潤分別是3864.63億美元和257億美元；第5位是中國石化，其營業(yè)收入和利潤分別是3752.14億美元和94.53億美元。中石化的營業(yè)收入是英國石油的97.09%，相差無幾，但中石化的利潤卻僅僅是英國石油的36.78%，相差很大。

在他看來，原因無怪乎兩個(gè)：一是技術(shù)水平低，二是成本控制不力，包括可能的腐敗或國有資產(chǎn)流失，這都是缺乏競爭的必然結(jié)果。

另一個(gè)后果則是完全反向的，一些不應(yīng)該市場化的行業(yè)卻在極力推進(jìn)市場化，國有資本盲目退出，導(dǎo)致國民福利下降。如公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、鐵路運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域的盲目市場化，導(dǎo)致不少人看不起病、上不起學(xué)、乘不上車。

“這種改革所帶來的后果，不是國民福利的提高，而是下降?！备呙魅A認(rèn)為，“國企改革的目的不是籠統(tǒng)地強(qiáng)調(diào)國有資產(chǎn)規(guī)?；驀匈Y產(chǎn)增值的最大化，而是在于尊重國有企業(yè)的本質(zhì)和發(fā)展規(guī)律，實(shí)現(xiàn)國民福利的最大化?！?/p>

分類難題

一方面，分類要求純碎和徹底；另一方面，在實(shí)踐中，國企分類又頻頻遭遇難題。

“目前最難分類的，應(yīng)該是某些企業(yè)，既有公益類資產(chǎn)，又有商業(yè)類資產(chǎn)，這種是最難的?！敝芊派嬖V記者，尤其是一些地方企業(yè)，控股企業(yè)里既有地鐵、公交、供水等公益類資產(chǎn)，又大量進(jìn)入房地產(chǎn)等商業(yè)領(lǐng)域。

央企中也大量存在類似情況，以中國郵政為例，盡管快遞、金融等處于完全市場競爭行業(yè)的業(yè)務(wù)板塊，已占到中國郵政總收入的80%以上，但由于其信函、匯兌、機(jī)要通信等公共服務(wù)職能更為公眾所熟知，因此總被人認(rèn)為是靠拿國家補(bǔ)貼生存的“公益類企業(yè)”。

中國郵政集團(tuán)公司總經(jīng)理李國華曾為此解釋，“我們一發(fā)展快遞業(yè)務(wù)，就有人說我們是拿著國家補(bǔ)貼與民爭利，其實(shí)真沒有?，F(xiàn)在信函市場萎縮，發(fā)展快遞、電商等業(yè)務(wù)只是遵循市場規(guī)律辦事。”

而另一方面，為保障公共服務(wù)，普通郵政業(yè)務(wù)并不能因?yàn)槭袌鑫s而完全取消。李國華說，盡管一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的網(wǎng)點(diǎn)入不敷出、甚至連電費(fèi)都交不起，按市場規(guī)律就該關(guān)停，但不僅沒關(guān)，這些年還新開了8000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政局所。

而在人們觀念中已經(jīng)完全“市場化”的中糧集團(tuán)，雖然其主營的房地產(chǎn)、酒店、糧油制成品銷售都在商業(yè)性競爭領(lǐng)域，但它新近吸收的另一家中央企業(yè)華孚集團(tuán)則主要做儲(chǔ)備肉業(yè)務(wù)，又屬于公益保障性業(yè)務(wù)。

商業(yè)領(lǐng)域和公益領(lǐng)域的多元化交叉、重疊，在國企當(dāng)中極為普遍，這種“混業(yè)經(jīng)營”的現(xiàn)狀由來已久。建國之后的國有企業(yè)，出現(xiàn)了大量的“企業(yè)辦社會(huì)”現(xiàn)象，在企業(yè)內(nèi)部建立了學(xué)校、醫(yī)院。上世紀(jì)80年代后，為了解決富余人員問題，許多企業(yè)開始興辦“第三產(chǎn)業(yè)”。90年代后，許多國企通過股份制改造，獲得了大量融資，開始廣泛涉足更多領(lǐng)域，形成了很多跨行業(yè)的大型國有企業(yè)集團(tuán)。

曾有統(tǒng)計(jì)顯示，在國資委管轄的一百多家央企中，有接近2/3涉足了金融業(yè)。

有媒體認(rèn)為，根據(jù)《意見》，電網(wǎng)、油氣國企分類難以被簡單分類。周放生告訴《中國新聞周刊》，電網(wǎng)企業(yè)屬于自然壟斷類，目前也被歸為商業(yè)類。而“三桶油”這樣的石油石化企業(yè)，雖然也有保障供給的公益類性質(zhì)，但從主營業(yè)務(wù)看，在全世界都屬于商業(yè)類。

在他看來，公益類的界定標(biāo)準(zhǔn)比較清晰，具備幾個(gè)重要特征：行業(yè)不能隨意進(jìn)入，往往是政府特許經(jīng)營；不以營利為目的，價(jià)格實(shí)行政府指導(dǎo)或政府管制；以服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)。

中國企業(yè)研究院首席研究員李錦告訴記者，按照目前的《意見》內(nèi)容，在目前由國資委直管的106家央企中，被劃分為公益類的企業(yè)不會(huì)很多，“不會(huì)超過16家，大部分都會(huì)劃歸為商業(yè)類企業(yè)?！?/p>

2014年底，國資委形成的最終意見中，從之前初稿版本中的三類變成兩類，即商業(yè)類和公益類。沒有出現(xiàn)在最終版本中的特定功能類，并不是刪除了，而是和之前的商業(yè)競爭類一起統(tǒng)稱為商業(yè)類。

國資委有關(guān)負(fù)責(zé)人曾就分類的變化做出解釋，主要是考慮企業(yè)功能的多重性、復(fù)雜性，分類宜粗不宜細(xì)；同時(shí)考慮各地實(shí)際，允許各地結(jié)合實(shí)際，劃分并動(dòng)態(tài)調(diào)整本地國有企業(yè)功能類別。

而在高明華看來，他傾向于應(yīng)該分得更細(xì)一些，對(duì)于自然壟斷類國有企業(yè)和稀缺資源類國有企業(yè)，這兩種屬于“合理”壟斷的企業(yè)，應(yīng)該單獨(dú)設(shè)定分類和監(jiān)管考核。

他的理由是，自然壟斷類國有企業(yè)，如鐵路運(yùn)輸、管道天然氣、自來水等，國際通行的做法都是國有經(jīng)營，價(jià)格一般定在平均成本水平上，而民營則無法保證這種定價(jià)水平。這類國有企業(yè)經(jīng)營的基本原則是盈虧平衡，不賠不賺。而稀缺資源類國有企業(yè)，如石油、黃金等，為防止稀缺資源過度耗竭，保證資源利用的可持續(xù)，也必須由國有企業(yè)來經(jīng)營。

不過，一方面，為防止稀缺資源的消費(fèi)過度，其定價(jià)應(yīng)由市場決定；另一方面，為防止企業(yè)過度開發(fā)，必須對(duì)國內(nèi)稀缺資源開發(fā)征收高額資源稅。也就是說，這類企業(yè)可以賺錢，但賺的錢必須全部上繳國家財(cái)政，然后通過國家財(cái)政支出回饋公眾。

“甘蔗不能兩頭甜”

國企分類的根本意義，在于根據(jù)兩大類企業(yè)的不同定位，在改革、發(fā)展、監(jiān)管、考核方面進(jìn)行差異化的“分類施策”。

例如，此次《意見》提出，在改革方面，主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，原則上都要實(shí)行公司制股份制改革，積極引入其他資本實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化；而公益類國有企業(yè)可以采取國有獨(dú)資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵(lì)非國有企業(yè)參與經(jīng)營。

在考核方面，對(duì)主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，重點(diǎn)考核經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)、國有資產(chǎn)保值增值和市場競爭能力。對(duì)公益類國有企業(yè)，重點(diǎn)考核成本控制、產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平、營運(yùn)效率和保障能力，考核中要引入社會(huì)評(píng)價(jià)。

有人擔(dān)心，部分企業(yè)被劃歸純粹公益類企業(yè)后，會(huì)依靠國家補(bǔ)貼生存，喪失市場主體意識(shí)，重回“大鍋飯”時(shí)代。在周放生看來，避免這種問題，主要看政府如何監(jiān)管，“公益類并非壟斷概念，雖然并非以營利為目的，但可以采取特許經(jīng)營、政府購買等市場化的經(jīng)營方式，政府也要考核其成本控制、運(yùn)營效率。”

就公益類企業(yè)的運(yùn)營和監(jiān)管，有專家曾專門考察過日本東京的垃圾處理企業(yè)。東京共有21個(gè)垃圾處理場，所有的費(fèi)用由政府財(cái)政買單，不向居民收費(fèi)。企業(yè)是國有企業(yè)，但工作人員享受公務(wù)員待遇。這是典型的公益類企業(yè)，對(duì)企業(yè)的評(píng)價(jià)，不是政府說了算，而是向垃圾場所服務(wù)的所有居民定期發(fā)放調(diào)查問卷，根據(jù)問卷結(jié)果，政府得出對(duì)企業(yè)的評(píng)價(jià)。如果評(píng)價(jià)不合格，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層要被免職，要對(duì)企業(yè)進(jìn)行審計(jì)和審查。如果評(píng)價(jià)很高，企業(yè)可以得到表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

在周放生看來，如果企業(yè)定性為公益類企業(yè)，那商業(yè)類資產(chǎn)就應(yīng)該剝離出來，或者劃并，或者轉(zhuǎn)讓到其他商業(yè)類企業(yè)中去，“甘蔗不能兩頭甜，這是常識(shí)?！?/p>