摘要：在我國的行政司法實(shí)踐中，當(dāng)事人不服行政終局行為，只能向做出最終裁決的機(jī)關(guān)或其上級機(jī)關(guān)申訴，而不能向法院起訴。行政復(fù)議機(jī)關(guān)如果實(shí)體處理了本不應(yīng)該受理的行政終局行為，法院在審查此類案件時應(yīng)該如何處理，是新《行政訴訟法》出臺后面臨的新問題，本文將以此問題為中心展開調(diào)查與思考。

關(guān)鍵詞：行政終局行為；土地征用；受案范圍

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-864X（2016）02-0062-01

一、問題的緣起與簡要介紹

近年來，由土地征用、征收引起的行政訴訟越來越多，法院處理后很多當(dāng)事人因自己的訴請得不到滿足，紛紛走上了上訪的道路。無疑，只有處理好此類案件，才能減少當(dāng)事人的上訴、上訪，為和諧社會增添助力。

首先我們來看一起案例：延安市某加工廠（以下簡稱加工廠）是延安市寶塔區(qū)棗園鎮(zhèn)下砭溝村的一家工廠，陜西省政府做出的《關(guān)于延安市規(guī)劃區(qū)2008年度第九批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收和收回國有土地使用權(quán)的批復(fù)》（以下簡稱征地批復(fù)），此文件可以證明省政府對下砭溝村做出過征地批復(fù)。加工廠認(rèn)為該行政行為嚴(yán)重侵犯了自己的合法權(quán)益，遂向省政府提出行政復(fù)議申請，請求撤銷該具體行政行為。省政府作出了《行政復(fù)議決定書》維持了其做出的征地批復(fù)，加工廠不服，遂向法院提起訴訟。

諸如土地征用類案件在法院并不少見，它確屬一種行政終局行為，并且大多都沒有經(jīng)過復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)體處理，法院的處理結(jié)果大多都是“不屬于行政訴訟的受案范圍，裁定駁回原告的起訴”。而本案件與眾不同之處在于它經(jīng)過復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)體處理，并且確切維持了原行政行為，所以才成為一種新的案件類型，處理起來也需慎重對待，下面本文將從學(xué)理上進(jìn)行簡要分析。

二、行政終局行為的界定

行政終局行為是指法律明文規(guī)定由行政機(jī)關(guān)作出最終決定的具體行為，當(dāng)事人不服時不能向法院起訴，只能向作出最終裁決的機(jī)關(guān)或其上級機(jī)關(guān)申訴。根據(jù)新《行政訴訟法》第十三條第四項(xiàng)的規(guī)定，人民法院不受理法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為。

從我國現(xiàn)有的法律規(guī)定來看，行政終局行為可以具體分為兩類：1.選擇但終局型行政行為。即行政相對人不服行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為，享有選擇復(fù)議或訴訟的權(quán)利，但如果選擇復(fù)議，作出具體行政行為的上一級行政機(jī)關(guān)所作的復(fù)議決定為最終裁決；如果向人民法院提起行政訴訟，提起行政訴訟后就不能再申請行政復(fù)議。2.單一型行政終局行為。即行政相對人不服行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，只能申請行政復(fù)議，行政復(fù)議裁決為最終裁決，行政相對人不能提起行政訴訟。如《行政復(fù)議法》第三十條第二款規(guī)定“根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。”

三、對行政終局行為經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)處理后法院處理結(jié)果的分析

在前述案例中，陜西省人民政府作出的征地批復(fù)應(yīng)屬單一型行政終局行為，即《行政復(fù)議法》第三十條第二款規(guī)定的省級人民政府對征用土地的決定。這種征用土地的決定一經(jīng)作出就是終局裁決，不能再申請復(fù)議。如果行政相對人對該行為不服，提起復(fù)議，行政機(jī)關(guān)應(yīng)不予受理。而在該案例中，省政府不僅受理了行政相對人對此提出的復(fù)議，而且做出了《行政復(fù)議答復(fù)通知書》維持了其做出的征地批復(fù)，顯然屬于程序和適用法律錯誤。

該案訴諸到法院后，形成了多種意見，其中有四種意見比較集中，筆者簡要概述如下：第一種意見認(rèn)為，既然省政府的征地批復(fù)屬于行政終局行為，不屬于人民法院的受案范圍，就應(yīng)直接用裁定駁回當(dāng)事人的起訴；第二種意見認(rèn)為省政府的征地批復(fù)應(yīng)屬行政終局行為，復(fù)議機(jī)關(guān)本不應(yīng)該受理但受理了復(fù)議申請，并維持了其做出的征地批復(fù)，屬于適用法律錯誤，應(yīng)裁定駁回當(dāng)事人起訴，并撤銷省政府的復(fù)議決定；第三種意見認(rèn)為不能用裁定來撤銷省政府的復(fù)議決定，因?yàn)檫@顯然涉及到實(shí)體處理了，應(yīng)下一個判決駁回當(dāng)事人起訴，并撤銷省政府的復(fù)議決定；第四種意見認(rèn)為應(yīng)該用一個裁定來駁回當(dāng)事人起訴，再用一個判決來撤銷省政府復(fù)議決定。法院在裁判過程中究竟應(yīng)適用哪一種意見，一時難以決斷。

四、破局，路在何方？

從2015年新《行政訴訟法》第一條的規(guī)定可以看出，新行政訴訟法在立法目的中刪除了“維護(hù)”行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的表述，而是強(qiáng)調(diào)對行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的“監(jiān)督”，充分體現(xiàn)“控權(quán)”的基本思想，同時還突出了“解決行政爭議”的立法目的，這是修訂前的行政訴訟法所不具備的。

行政終局行為在我國是排除司法審查的，所以當(dāng)行政相對人對行政終局行為不服提起訴訟時，法院一般不予審查，直接根據(jù)《行政訴訟法》第十三條第四項(xiàng)和第四十九條第四項(xiàng)的規(guī)定，裁定駁回當(dāng)事人的起訴。這也是在上述四種意見中比較確定的觀點(diǎn)，無可非議。

根據(jù)新《行政訴訟法》第79條規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)與作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)為共同被告的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)對復(fù)議決定和原行政行為一并作出裁判。本文前述的案例中，復(fù)議機(jī)關(guān)作出《行政復(fù)議答復(fù)通知書》維持了原行政行為，顯然是實(shí)體處理了原行政行為，故法院在進(jìn)行裁判時也必須對其復(fù)議決定作出處理。但問題是用裁定還是用判決對本案進(jìn)行處理呢？筆者認(rèn)為，在前述案例中，當(dāng)事人起訴了一起行政終局行為，不屬于法院的受案范圍，這屬于程序問題，應(yīng)用裁定駁回當(dāng)事人的起訴；而復(fù)議機(jī)關(guān)處理了本不應(yīng)該受理的案件，屬于適用法律錯誤，法院如果要撤銷該復(fù)議決定，則涉及到實(shí)體處理，必須用判決來處理。筆者比較贊同第四種意見，應(yīng)用一個裁定來駁回當(dāng)事人起訴，再用一個判決來撤銷省政府復(fù)議決定。只有如此，才能彰顯法律程序的嚴(yán)謹(jǐn)。

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作者簡介：張小寶，男，（1990—），西北政法大學(xué)碩士研究生，研究方向：民事訴訟法學(xué)。