孟立聯(lián)

“官浮于事”誘發(fā)“中梗阻”

今年3月底，據(jù)媒體報道，湖南省郴州市蘇仙區(qū)檢察院17個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)通過合并、吸收為7個，精簡幅度達(dá)59%；部門正、副職由原來的22名減少為10名，精簡幅度達(dá)55%?！耙蝗藱C(jī)構(gòu)”和“兩人機(jī)構(gòu)”全面消失，一線辦案人員達(dá)50余人，占76%以上。公訴局改革試運行以來，案件月審結(jié)率提高40%，全年案件審結(jié)率達(dá)到90%。

這是2013年7月蘇仙區(qū)檢察院被湖南省檢察院列為基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革試點取得的成果。當(dāng)時，蘇仙區(qū)檢察院有干警60余人，但有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)17個，平均每個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)僅有3.5人，“一人機(jī)構(gòu)”、“兩人機(jī)構(gòu)”竟有5個之多。副科長以上職務(wù)的32人，占53%，辦案一線干警18人，僅占30%。各內(nèi)設(shè)科室職能交叉重疊的地方多達(dá)50多處，部門之間相互扯皮、推諉的現(xiàn)象時常發(fā)生。忙閑不均，林檢科的辦案量僅為偵查監(jiān)督科的6.5%，為公訴科的14.3%。

其實，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過多、過濫，是黨政機(jī)關(guān)普遍存在的現(xiàn)象。以國家某部委為例。該部委編制總數(shù)1029名，領(lǐng)導(dǎo)設(shè)1正4副（實為1正13副，超職數(shù)配備9人）；司局級機(jī)構(gòu)30個，司局級領(lǐng)導(dǎo)143名（不含非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)），平均每個司局司局級領(lǐng)導(dǎo)4.76個（如果包含非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，每個司局的司局級干部至少應(yīng)增加50%以上）；司局下設(shè)處（室）223個，扣除司局級以上領(lǐng)導(dǎo)干部157人，平均每個處室3.9人（含處長、副處長、調(diào)研員和副調(diào)研員等）；假設(shè)每個處只設(shè)處長1人，該部委工作人員為649人，領(lǐng)導(dǎo)干部與工作人員之比為1∶1.7。查閱機(jī)構(gòu)、職責(zé)、人員編制規(guī)定，不少部委、?。ㄊ?、區(qū)）、市（地、州）的情況大抵如此。

從中央部門到地方部門，領(lǐng)導(dǎo)干部與非領(lǐng)導(dǎo)干部之比不斷縮小，不僅造成“官浮于事”，且因領(lǐng)導(dǎo)干部均與一定的職責(zé)與權(quán)力相關(guān)聯(lián)，使得本來簡單的事務(wù)卻沉浸在程序之中。這就是“處長治國”的由來，也是中國改革與發(fā)展的“中梗阻”。

“大機(jī)構(gòu)制”可防行政審批反彈

對這種“中梗阻”，李克強(qiáng)總理在2015年4月的一次國務(wù)院常務(wù)會議上嚴(yán)厲批評，“部長們參加的國務(wù)院常務(wù)會已經(jīng)通過的一些政策，現(xiàn)在卻還卡在那兒，讓幾個處長來把關(guān)，這不在程序上完全顛倒了嗎？”

如果了解黨政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、辦文程序，“處長治國”、“司長治國”是不夸張的。原因很簡單，這些處長、司長既是政策的創(chuàng)意者、起草者、協(xié)調(diào)者，也是執(zhí)行者、評估者，部門內(nèi)司、處“會簽”后才能進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)層，領(lǐng)導(dǎo)層通過后才進(jìn)入外部程序（涉及到其他部門職責(zé)的，其他部門也要先走處長、司長程序）。所有程序全部走完，政策才能走出“中南?！?。如果某一環(huán)節(jié)出了問題或紕漏、瑕疵，政策就可能被延誤，甚至走樣、變形。

顯然，這種“中梗阻”的形成與制度設(shè)計有著密切關(guān)系，是政務(wù)官、事務(wù)官不分的后果體現(xiàn)。將部委負(fù)責(zé)人的部分領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任下放給司長、處長的制度安排，一方面是“官本位”意識，另一方面則緣于“全能政府”與計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的慣性思維和模式還沒有根本改變。因此，應(yīng)建立政務(wù)官與事務(wù)官分離的真正的公務(wù)員制度，實行事務(wù)官隊伍的職業(yè)化。政務(wù)官實行選任制，事務(wù)官實行常任制，二者采用不同的職務(wù)序列，事務(wù)官走職業(yè)等級路線，政務(wù)官則實行現(xiàn)行的職務(wù)序列。

消除“中梗阻”，既要求解決部門外部職能交叉、職責(zé)重疊等問題，也要求同時解決部門內(nèi)職能交叉、職責(zé)重疊等問題。如果說前者靠大部制解決，后者的解決則要依靠大機(jī)構(gòu)制。

一個鮮活案例是，2015年底開始的哈爾濱市政府綜合設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，目前17個部門和單位已經(jīng)完成。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實行“大處室”制，精簡比例達(dá)30%左右，減少內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu) 155個。改革前，哈爾濱市人社局的就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作由就業(yè)促進(jìn)處、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)處、社區(qū)工作處、失業(yè)保險處、農(nóng)民工工作處等5個處室分別負(fù)責(zé)，人才工作由人才流動開發(fā)處、專技處、外專處、對俄辦4個處室分別負(fù)責(zé)，改革后分別合并為就業(yè)創(chuàng)業(yè)處和人才工作處，在處室之間明晰了權(quán)責(zé)，避免了扯皮，提高了效率。

不僅如此，實行部門內(nèi)的大機(jī)構(gòu)制，將有利于鞏固政府職能轉(zhuǎn)變的成果，防治被取消了的行政審批“反彈”。多次機(jī)構(gòu)改革陷入精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的惡性循環(huán)，原因就在于只注意了編制總數(shù)的控制，沒有著力于質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、功能調(diào)整。本屆政府就任后，著力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加快行政審批制度改革，建設(shè)服務(wù)型政府。迄今已分9批取消下放國務(wù)院部門行政審批事項618項，占原有底數(shù)的40%，其中取消491項；國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)精簡70%，工商登記前置審批事項精簡85%。鞏固行政審批改革成果，既要依靠權(quán)力清單、責(zé)任清單制度的堅決實行，更依賴于政務(wù)官與事務(wù)官相分離的情況下，部門內(nèi)的大機(jī)構(gòu)制的強(qiáng)力推進(jìn)。“無事找事”、“無事生非”，如果不實行大機(jī)構(gòu)制，權(quán)力的自動擴(kuò)張就可能使被取消的行政審批以其他形式卷土重來。

實行部門內(nèi)的大機(jī)構(gòu)制，將有利于提高部門內(nèi)部效率、鞏固政府職能轉(zhuǎn)變的成果，防治被取消了的行政審批“反彈”。如果不實行大機(jī)構(gòu)制，權(quán)力的自動擴(kuò)張就可能使被取消的行政審批以其他形式卷土重來。