摘 要 近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速增長(zhǎng)，城市建設(shè)日新月異，超高層建筑、城市綜合體等新建筑形式的出現(xiàn)，監(jiān)督管理過程中出現(xiàn)的新問題新矛盾，給消防工作帶來了新的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)有的消防監(jiān)督執(zhí)法體制，也呈現(xiàn)出一些需要改善的問題。本文通過筆者的工作實(shí)踐，結(jié)合當(dāng)前消防工作的特點(diǎn)，對(duì)現(xiàn)行的監(jiān)督管理制度進(jìn)行了分析，并就消防監(jiān)督機(jī)制的改革和完善提出一些建議。

關(guān)鍵詞 消防 機(jī)制 改革

作者簡(jiǎn)介：雷逸，安慶市公安消防支隊(duì)防火監(jiān)督處工程師。

中圖分類號(hào)：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-208-02

《中華人民共和國(guó)消防法》自2008年修訂實(shí)施后，我國(guó)消防監(jiān)督管理的觀念、制度和手段都發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變。由原來的專職部門大包大攬轉(zhuǎn)變?yōu)椤?政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)督、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與”的社會(huì)化消防工作的管理格局，為消防監(jiān)督管理指明了工作方向。但是，隨著我國(guó)改革開放的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展完善，消防監(jiān)督管理對(duì)象的不斷增加，情況日趨繁雜，管理難度也隨之加大。現(xiàn)行的消防監(jiān)督工作體制，已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)工作任務(wù)的需要。

一、消防監(jiān)督工作機(jī)制中存在的問題

（一）政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任不夠明晰

當(dāng)前大部分地區(qū)的消防工作，由兼任政府副職的公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)分管，并不像廣義的安全生產(chǎn)工作一樣，由黨政一把手直接管理。加之分管領(lǐng)導(dǎo)所調(diào)動(dòng)的行政力量和公共資源有限，難以上升到“一把手”工程，力度和效果有所減弱。消防安全委員會(huì)作用弱化。消防安全委員會(huì)作為政府機(jī)關(guān)非常設(shè)機(jī)構(gòu)，其法律執(zhí)行力不夠、行政約束力不強(qiáng)，名義上集體負(fù)責(zé)而實(shí)際上是大家都不負(fù)責(zé)，成員單位之間缺乏緊密聯(lián)系。政府消防工作考核力度偏軟，對(duì)各地消防工作發(fā)揮不了多大的作用，特別是省級(jí)以下政府消防考核機(jī)制還不夠健全，對(duì)消防工作缺乏硬性考核指標(biāo)，考核結(jié)果運(yùn)用不到位，考核工作往往流于形式。

（二）行業(yè)監(jiān)管難以形成合力

立法“部門化”造成行業(yè)部門消防責(zé)任難以全面落實(shí)。《消防法》規(guī)定的部分行業(yè)部門責(zé)任不能在整體法律體系中得到體現(xiàn)和呼應(yīng)，關(guān)聯(lián)性、滲透力不夠，容易形成行業(yè)監(jiān)管“各自為陣、各管一攤”。因缺乏有效的評(píng)判依據(jù)和科學(xué)的考評(píng)方法，黨委政府包括行政監(jiān)察部門對(duì)各行業(yè)部門履責(zé)情況也難以公正、客觀、有效地評(píng)判，往往會(huì)讓責(zé)任主體心存僥幸，認(rèn)識(shí)程度不夠，忽視日常消防責(zé)任的落實(shí)。

（三）消防機(jī)構(gòu)履責(zé)被動(dòng)越位

公安消防機(jī)構(gòu)作為具體實(shí)施社會(huì)消防管理的專門機(jī)構(gòu)，在責(zé)任驅(qū)使下“有限權(quán)力、無限責(zé)任”，過多承擔(dān)了不屬于自己的責(zé)任。本應(yīng)由政府和職能部門負(fù)責(zé)的一些事務(wù)性工作，落到了消防機(jī)構(gòu)頭上，相關(guān)部門行業(yè)缺乏主動(dòng)性，導(dǎo)致一些工作流于形式，難以收到實(shí)效。在社會(huì)單位監(jiān)督管理方面，隨著火災(zāi)隱患排查形式的嚴(yán)峻，監(jiān)督抽查變?yōu)楸夭?，監(jiān)督員變成了安全員，本應(yīng)著重監(jiān)督社會(huì)單位遵守消防法律法規(guī)、履行自我管理責(zé)任情況，實(shí)際上卻變成代替單位檢查發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患，導(dǎo)致單位自主管理的意識(shí)淡化、能力弱化，形成“警力有限、責(zé)任無限”的無奈循環(huán)。在要求改善經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展投資環(huán)境的大背景下，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)多強(qiáng)調(diào)行政服務(wù)職能，而忽視了監(jiān)督查處職能。加之《消防法》對(duì)未依法履行職責(zé)的個(gè)人缺乏相應(yīng)獨(dú)立的處罰條款，處罰額度起點(diǎn)高、執(zhí)行難，有的時(shí)候不得不選擇“大事化小、小事化了”，起不到警示約束作用。

（四）社會(huì)單位主體責(zé)任缺失

部分社會(huì)單位負(fù)責(zé)人以經(jīng)濟(jì)效益為先，在“守法成本高、違法成本低”的利益驅(qū)動(dòng)下，不愿以確定的投入去預(yù)防不確定的不利后果，心存僥幸，想方設(shè)法降低消防工作標(biāo)準(zhǔn)，回避責(zé)任。很多社會(huì)單位在單位管理體系內(nèi)沒有明確消防安全專門管理人及其職責(zé)，更沒有消防崗位資質(zhì)的準(zhǔn)入門檻，單位消防安全工作平常沒人去管或者不會(huì)去管。單位自動(dòng)消防設(shè)施操作人員、控制室值班人員等專業(yè)崗位不明確，待遇低，流動(dòng)性大，專業(yè)技能不過關(guān)，難以發(fā)揮作用。建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位和消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等具有特殊消防職責(zé)的主體，同樣追求利益的最大化，忽視法定職責(zé)和執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，只求一時(shí)過關(guān)，不顧終身負(fù)責(zé)，造成先天性火災(zāi)隱患的滋生。

（五）消防現(xiàn)役體制存在弊端

由于消防工作的技術(shù)性、專業(yè)性要求較高，這就要求消防監(jiān)督人員需要較長(zhǎng)工作經(jīng)驗(yàn)的積累。而目前消防監(jiān)督執(zhí)法的主體是現(xiàn)役干部，現(xiàn)役體制造成消防監(jiān)督人員變動(dòng)頻繁，人員崗位的頻繁交流，干部面臨轉(zhuǎn)業(yè)離開部隊(duì)，造成了人才流失嚴(yán)重，工作經(jīng)驗(yàn)積累不足，專業(yè)技術(shù)人才梯隊(duì)難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。執(zhí)法監(jiān)督人員業(yè)務(wù)略有精通，對(duì)轄區(qū)情況剛剛熟悉，任職二、三年就被更換調(diào)整，新調(diào)任的執(zhí)法監(jiān)督人員又要重新來過，對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法工作帶來極大的不便。

同時(shí)，由于編制問題，消防監(jiān)督警力缺乏，目前一個(gè)公安消防大隊(duì)的消防監(jiān)督執(zhí)法人員，一般在3名左右，其中在正規(guī)公安或消防院校的畢業(yè)生可以說寥寥無幾。執(zhí)法人員的數(shù)量、知識(shí)結(jié)構(gòu)以及消防監(jiān)督的專業(yè)性、技術(shù)性相對(duì)不足，很難適應(yīng)新形勢(shì)下消防工作的需要。

二、消防監(jiān)督機(jī)制的改革與完善

（一）健全消防責(zé)任體系

一是堅(jiān)持黨政同責(zé)。要以法規(guī)形式確立黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)消防工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，明確政府主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)和其他行業(yè)分管領(lǐng)導(dǎo)的消防安全責(zé)任，量化責(zé)任指標(biāo)，切實(shí)兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。

二是明確一崗雙責(zé)。按“管行業(yè)就要管安全”的要求，對(duì)行業(yè)部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的消防工作職責(zé)進(jìn)行分類細(xì)化，除明確對(duì)本行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部消防安全全面負(fù)責(zé)的共同職責(zé)外，還應(yīng)根據(jù)行業(yè)部門的特點(diǎn)，確定宣傳教育、基礎(chǔ)建設(shè)、行政許可、聯(lián)合執(zhí)法等共同消防職責(zé)。

三是促進(jìn)依法監(jiān)管。進(jìn)一步理清公安消防機(jī)構(gòu)的工作職能，明確消防機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管職責(zé)定位，盡快從大包大攬的角色中解放出來，把本屬于政府、部門、單位的消防工作職責(zé)予以歸位，將工作重心轉(zhuǎn)移到依法監(jiān)督管理的主責(zé)上來。明確監(jiān)督執(zhí)法的責(zé)任邊界和免責(zé)情形，提高消防監(jiān)管質(zhì)量和效率，促進(jìn)監(jiān)督人員積極主動(dòng)履責(zé)。

四是落實(shí)主體責(zé)任。落實(shí)社會(huì)單位的消防安全管理主體責(zé)任，將單位和從業(yè)人員履行消防安全職責(zé)的信用信息、誠(chéng)信檔案與信貸、保險(xiǎn)、稅收、市場(chǎng)準(zhǔn)入、資質(zhì)審驗(yàn)、行政許可掛鉤，督促社會(huì)單位履行好消防職責(zé)。要探索建立職業(yè)消防管理人制度，積極培育消防專業(yè)技術(shù)人才，大力發(fā)展規(guī)范社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，為社會(huì)培養(yǎng)合格的消防安全管理人才和技術(shù)人員。

（二）建立消防職業(yè)化體制

改革公安消防機(jī)構(gòu)的編制形式，最大限度地保留消防監(jiān)督業(yè)務(wù)骨干，讓一批消防技術(shù)骨干長(zhǎng)期保留在自己的崗位上，確保消防監(jiān)督和執(zhí)法的穩(wěn)定性、連續(xù)性、公正性。實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制和執(zhí)法責(zé)任制，并配以完善的內(nèi)部和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，要建立人才激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，摒棄論資排輩的作法，不斷加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)干部在崗培訓(xùn)、進(jìn)修、深造。使得公安消防機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員有較充裕的時(shí)間和精力，用于消防業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)，提高消防監(jiān)督質(zhì)量和水平，更好地為社會(huì)提供消防監(jiān)督服務(wù)，塑造消防機(jī)構(gòu)的良好形象。

（三）完善消防監(jiān)督法律體系

現(xiàn)行的消防法律法規(guī)體系已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實(shí)消防安全的需求，需要對(duì)消防監(jiān)管體制進(jìn)行一定的修改、完善，及時(shí)清理掉一些不利于新時(shí)期消防工作的法規(guī)及規(guī)范性文件，而對(duì)一些與時(shí)俱進(jìn)、科學(xué)合理的應(yīng)該予以保留或給以完善。如推行消防安全評(píng)估制度，由中介機(jī)構(gòu)對(duì)單位的消防安全進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)結(jié)果的不同實(shí)施不同的監(jiān)管措施和信用評(píng)級(jí)。在監(jiān)督檢查過程中，不強(qiáng)調(diào)監(jiān)督檢查的次數(shù)，而是強(qiáng)調(diào)監(jiān)督檢查的質(zhì)量，整改火災(zāi)隱患的徹底程度，該原則也應(yīng)該作為一種新的制度內(nèi)容；火災(zāi)的統(tǒng)計(jì)工作也應(yīng)該借鑒其他國(guó)家的做法，由社會(huì)第三方進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，實(shí)現(xiàn)全方位的消防監(jiān)督。

（四）改進(jìn)內(nèi)部工作作風(fēng)

對(duì)于基層的公安消防機(jī)構(gòu)人員，應(yīng)該減輕其事務(wù)性工作內(nèi)容，盡可能讓基層消防監(jiān)督人員把工作重心集中到對(duì)社會(huì)單位檢查監(jiān)督上來。上級(jí)機(jī)關(guān)要給基層減負(fù)，以提高基層消防監(jiān)督水平，來樹立起消防監(jiān)督的技術(shù)權(quán)威。在績(jī)效考核上要改變過去那種以工作量為依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，將重心放在監(jiān)督檢查到位率和隱患整改率上面。工作的布置，應(yīng)當(dāng)減少中間環(huán)節(jié)，提高工作效率。

（五）提升派出所消防監(jiān)管能力

公安派出所消防監(jiān)督管理是三級(jí)消防管理體制的重要組成部分，在整體消防工作中舉足輕重。提升派出所消防監(jiān)督管理能力，對(duì)于進(jìn)一步健全消防防控體系、強(qiáng)化基層消防管理、遏制火災(zāi)多發(fā)將起到良好的推動(dòng)作用。應(yīng)當(dāng)從改善工作機(jī)制、提高執(zhí)法能力、創(chuàng)造社會(huì)環(huán)境等幾個(gè)方面同時(shí)著手，加強(qiáng)制度保障，強(qiáng)化培訓(xùn)指導(dǎo)，使派出所消防監(jiān)督管理工作更好的適應(yīng)新時(shí)期消防工作需求，真正為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定創(chuàng)造良好的消防安全環(huán)境。

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