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        “說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的實(shí)踐與思考

        2016-05-14 20:03:33鄭連軍汪文君
        法制與社會(huì) 2016年5期

        鄭連軍 汪文君

        摘 要 “說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法是我國(guó)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在作出具體的行政行為時(shí),除了有法律法規(guī)進(jìn)行特別規(guī)定說(shuō)明以外的,從一開(kāi)始就向行政相對(duì)人進(jìn)行理由說(shuō)明的一種新型的消防監(jiān)督執(zhí)法方式,它對(duì)于增強(qiáng)消防監(jiān)督權(quán)力自律,保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益及增進(jìn)人民的滿(mǎn)意度和心理舒適度具有積極作用。本文闡述了消防監(jiān)督“說(shuō)理式”執(zhí)法的基本理論與實(shí)踐成效,認(rèn)真梳理了執(zhí)法實(shí)踐中推行“說(shuō)理式”執(zhí)法所面臨的障礙,在此基礎(chǔ)上,對(duì)改進(jìn)和完善消防監(jiān)督“說(shuō)理式”執(zhí)法提出了對(duì)策性建議,以期對(duì)當(dāng)前全省消防部隊(duì)正在開(kāi)展的“創(chuàng)人民滿(mǎn)意消防隊(duì)伍”活動(dòng)有所裨益。

        關(guān)鍵詞 消防監(jiān)督 執(zhí)法 實(shí)踐成效

        作者簡(jiǎn)介:鄭連軍、汪文君,西寧市公安消防支隊(duì)。

        中圖分類(lèi)號(hào):D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2016)02-206-02

        創(chuàng)新執(zhí)法理念,轉(zhuǎn)變執(zhí)法模式一直是消防部隊(duì)竭力提升消防安全服務(wù)水平的重中之重?!断婪ā返谖迨鶙l規(guī)定:公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)及其工作人員應(yīng)當(dāng)按照法定的職權(quán)和程序進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收和消防安全檢查,做到公正、嚴(yán)格、文明、高效。但長(zhǎng)期以來(lái),一些消防監(jiān)督人員在消防執(zhí)法過(guò)程中,行政程序違法,行政處罰不向行政相對(duì)人充分說(shuō)明理由等現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生,而因此引致行政相對(duì)人產(chǎn)生誤解甚至抵觸情緒的事(案)例也不少見(jiàn)。如何有效確保消防執(zhí)監(jiān)督法行為的公開(kāi)化、透明化以及理性化,進(jìn)一步強(qiáng)化消防監(jiān)督權(quán)力的自我約束,同時(shí),不斷提升消防監(jiān)督行政相對(duì)人的接受能力,盡最大限度地減少消防監(jiān)督執(zhí)法行政相對(duì)人的抵抗行為和情緒, “說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法是一種非常理性和可行的方式。

        一、“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的基本理論

        (一)“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的本質(zhì)

        當(dāng)前,我國(guó)法律學(xué)界對(duì)“說(shuō)理式”的監(jiān)督執(zhí)法概念還沒(méi)有達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn),但它與行政行為規(guī)定的進(jìn)行理由說(shuō)明制度在很大程度上存在緊密的聯(lián)系?!靶姓袨橐?guī)定的進(jìn)行理由說(shuō)明要求:行政執(zhí)法主體在作出執(zhí)法時(shí),對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益如果產(chǎn)生有利或者不利的直接、間接影響時(shí),除非法律、法規(guī)有明確規(guī)定的之外,一定要向行政相對(duì)人進(jìn)行說(shuō)明,具體闡述作出行政行為的具體事實(shí)、依據(jù)和法律條款內(nèi)容,同時(shí),還要告知自由裁量的具體要求”?;诖?,“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)作出行政行為具體說(shuō)明理由制度的一種拓展和具體行為,具體就是指在消防監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中,消防監(jiān)督人員運(yùn)用通俗易懂的規(guī)范語(yǔ)言,耐心細(xì)致的有效方法,講解宣傳消防法律法規(guī),讓行政相對(duì)人自覺(jué)接受消防機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法。

        (二)“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的特點(diǎn)

        一是“說(shuō)理式”執(zhí)法是更強(qiáng)調(diào)規(guī)范的執(zhí)法。它要求公安消防機(jī)構(gòu)行政行為必須在法律框架內(nèi)進(jìn)行,同時(shí)必須向行政相對(duì)人完成說(shuō)理的任務(wù),后者實(shí)際在很大程度上強(qiáng)化和規(guī)范了行政行為,使其控制在一個(gè)合法、合理的范疇之內(nèi),從這點(diǎn)來(lái)看顯然是對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法行為提出了更加嚴(yán)格和具體的法律和制度要求。

        二是“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法是更能體現(xiàn)執(zhí)法平等的方式。一方面體現(xiàn)了執(zhí)法者與行政相對(duì)人地位的平等,通過(guò)“說(shuō)理”的過(guò)程,行政相對(duì)人參與行政行為從客體變成了與執(zhí)法者平等的主體;另一方面,要求在相同的情形下做出相同的處罰,而不存在因?yàn)樾姓鄬?duì)人身份的區(qū)別而進(jìn)行不同的對(duì)待,對(duì)部分人或事給予法律規(guī)定之外的照顧和待遇。

        三是“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法是更突顯服務(wù)的執(zhí)法。執(zhí)法者是以一種服務(wù)者的姿態(tài)和形象來(lái)執(zhí)法,執(zhí)法的態(tài)度要熱情,而不是"冷硬橫推拖"和門(mén)難進(jìn)、臉難看、話(huà)難聽(tīng)、事難辦,行政相對(duì)人的意愿得到充分的考慮和關(guān)心。

        (三)“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的說(shuō)理內(nèi)容

        一是“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的事實(shí)依據(jù)。即具體案件現(xiàn)實(shí)情況。行政處罰決定書(shū)進(jìn)行陳述的具體事實(shí),是指與具體案件的結(jié)果有著直接關(guān)聯(lián),且存在一定證據(jù)相關(guān)佐證的即成事實(shí)。在行政處罰決定文書(shū)中必須緊密?chē)@消防違法行為所構(gòu)成的具體要件進(jìn)行證據(jù)列舉。同時(shí),對(duì)列舉證據(jù)在法律層面上的合法、關(guān)聯(lián)、客觀情況進(jìn)行論證,在此基礎(chǔ)上,推導(dǎo)出具體行政案件的詳細(xì)違法情況,使行政行為事實(shí)更加有說(shuō)服力。同時(shí),案件的事實(shí)書(shū)寫(xiě)必須嚴(yán)格遵守調(diào)查結(jié)果、尊重具體事實(shí),忌諱主觀的武斷、判斷,不得夾雜具體辦案人員的喜好。

        二是“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的依據(jù)。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定之后,必須按照相應(yīng)的既定和規(guī)則,進(jìn)行來(lái)各種方式的規(guī)范。即法律的適用理由必須表述充分,分析的具體角度、具體內(nèi)容、具體結(jié)論等都一定要符合法律法規(guī),不可按照自我理解進(jìn)行解釋?zhuān)趯?duì)具體案情進(jìn)行分析時(shí),要非常準(zhǔn)確地適用相關(guān)法律、法規(guī)和法律解釋。主要包括《消防法》、《行政許可法》、《行政處罰法》等法律法規(guī)和公安部第39、61、119、120、121(號(hào)令)等部門(mén)規(guī)章以及《青海省消防條例》等地方性法規(guī)。

        三是自由裁量時(shí)所考慮的因素。消防監(jiān)督執(zhí)法在實(shí)踐過(guò)程中具有較大空間的自由裁量權(quán)。對(duì)于如何規(guī)制這種權(quán)力,從法理上講,行政執(zhí)法行為必須符合合理原則,消防行政執(zhí)法必須以人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn),執(zhí)法目的重在服務(wù),不是強(qiáng)制管理,因此必須注意自由裁量的基準(zhǔn)。在裁量中說(shuō)明所考慮的政策、新聞?shì)浾?、民意信訪等法外因素,讓行政相對(duì)人知道為什么會(huì)得到這樣一個(gè)具體的違法處理結(jié)果,這樣,才能很好的避免因個(gè)別案件的處理引起的糾紛或是猜測(cè)。

        二、“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法具體實(shí)踐成效、原因

        一是增強(qiáng)了行政相對(duì)人,對(duì)于行政行為的接受能力?!罢f(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法充分地體現(xiàn)了現(xiàn)代行政執(zhí)法“以理服人”的特征。通過(guò)說(shuō)明具體的執(zhí)法監(jiān)督理由,公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)能夠很大程度上對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行說(shuō)服,減少行政相對(duì)人對(duì)具體執(zhí)法行為的抵觸,自覺(jué)履行具體行政行為,從而進(jìn)一步提高消防監(jiān)督執(zhí)法的行政效能。

        二是增強(qiáng)了對(duì)行政相對(duì)人,對(duì)合法權(quán)益的有效保護(hù)?!罢f(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法通過(guò)全程的執(zhí)法說(shuō)理,進(jìn)而體現(xiàn)行政部門(mén)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益在執(zhí)法程序上的保護(hù),行政相對(duì)人能夠通過(guò)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法,對(duì)發(fā)生的具體行政行為其合法性、以及正當(dāng)性進(jìn)行主觀判斷。同時(shí),也能夠根據(jù)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法進(jìn)一步選擇是否提出申訴。這就從權(quán)利救濟(jì)的根本上為行政相對(duì)人提供合法、合理的保護(hù),減少了不必要的行政訴訟。

        三是增強(qiáng)了行政主體,對(duì)行政權(quán)力的自律。消防監(jiān)督“說(shuō)理式”執(zhí)法中說(shuō)明“執(zhí)法理由”的先決作用就是對(duì)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的自我監(jiān)督管理,說(shuō)明執(zhí)法理由,能夠使公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)事能夠充分考慮消防具體行政行為的具體事實(shí)、證據(jù)根據(jù)和法律法規(guī)要求,并且確保證據(jù)充分?!罢f(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法既能夠最大限度地滿(mǎn)足行政相對(duì)人對(duì)法律程序和法律本身正義的需求,明確行政行為的公正,自覺(jué)接受該行政處罰決定,行政執(zhí)法主體也能通過(guò)主動(dòng)說(shuō)理進(jìn)而展現(xiàn)了法律的公正、準(zhǔn)確,彰顯了嚴(yán)格執(zhí)法的最終目的。

        三、當(dāng)前消防監(jiān)督“說(shuō)理式”執(zhí)法面臨的主要問(wèn)題

        (一)思想認(rèn)識(shí)準(zhǔn)備不足

        主要有三種代表性的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí):

        一是“強(qiáng)制論”。有的干部認(rèn)為,消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)是強(qiáng)勢(shì)執(zhí)法行政部門(mén),是社會(huì)安全秩序的法定維護(hù)者、大量消防具體違法行為的糾治者,任務(wù)就是監(jiān)督、管理、檢查、罰款,具體方法就是運(yùn)用罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等強(qiáng)制手段履行其職責(zé)。

        二是“麻煩論”。有的干部認(rèn)為,當(dāng)前消防部門(mén)人少事多矛盾異常突出,日常監(jiān)督檢查任務(wù)異常繁重,無(wú)論是火災(zāi)等安全事故防控綜合治理體系建設(shè),還是夏季消防安全大檢查,任務(wù)指標(biāo)壓得喘不過(guò)氣來(lái),在這種環(huán)境下搞“說(shuō)理式”執(zhí)法,必然牽扯大量精力,哪有時(shí)間完成上級(jí)部署的任務(wù)指標(biāo)。況且提高執(zhí)法服務(wù)質(zhì)量本身是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程,真正使接受處罰的行政相對(duì)人心服口服,談何容易。

        三是“多事者論”。有的監(jiān)督人員認(rèn)為,提高消防行政執(zhí)法相對(duì)人和提升全社會(huì)的消防安全意識(shí),主要是宣傳部門(mén)的事情,防火部門(mén)搞“說(shuō)理式”執(zhí)法,有點(diǎn)多管閑事,墾了別人的山、種了別人的地。

        (二)業(yè)務(wù)知識(shí)能力欠缺

        在消防執(zhí)法過(guò)程中,執(zhí)法者必須對(duì)相對(duì)人違反了哪種法哪種條款、會(huì)發(fā)生怎樣的后果、到哪里進(jìn)行尋求保護(hù)或者申辯等進(jìn)行耐心的解釋?zhuān)@必然要求執(zhí)法者具備扎實(shí)的業(yè)務(wù)知識(shí),熟知各項(xiàng)法律法規(guī)。而從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,由于干部體制的影響,大多數(shù)新走上防火監(jiān)督崗位的同志在下隊(duì)以后都至少經(jīng)歷了兩年的基層中隊(duì)經(jīng)歷,再加上受專(zhuān)業(yè)的限制和業(yè)務(wù)培訓(xùn)的欠缺,很大程度上出現(xiàn)了新任消防監(jiān)督人員業(yè)務(wù)素質(zhì)難以滿(mǎn)足崗位需要的矛盾。以筆者現(xiàn)在所在的西寧支隊(duì)為例,全市消防部隊(duì)基層一線(xiàn)執(zhí)法人員中就有42%的消防監(jiān)督人員是近2年內(nèi)新任的,日常工作任務(wù)異常繁重,新任職人員基本都是邊干邊學(xué),為此很難系統(tǒng)地學(xué)習(xí)和掌握各項(xiàng)法律法規(guī)。

        (三)說(shuō)理執(zhí)法方式單一

        有的消防監(jiān)督人員態(tài)度生硬,方法簡(jiǎn)單,缺乏敢說(shuō)的勇氣,缺少會(huì)說(shuō)的技巧,不善于運(yùn)用語(yǔ)言的技巧來(lái)緩和嚴(yán)肅氣氛,平息怒氣,有甚者引發(fā)矛盾。有的消防監(jiān)督人員在批評(píng)教育整改消防隱患單位和個(gè)人時(shí)不能做到因人因事制宜,因情因景施策,既沒(méi)有讓對(duì)方感受到消防監(jiān)督人員的親和,也不能讓對(duì)方對(duì)消防監(jiān)督人員產(chǎn)生敬畏感,從而影響了執(zhí)法效果。

        四、完善“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的途徑

        (一)改變官念,樹(shù)立服務(wù)理念上下功夫

        傳統(tǒng)行政法以“監(jiān)督管理”為核心的“官管”理念已不適應(yīng)現(xiàn)代行政執(zhí)法工作的要求。強(qiáng)調(diào)法律面前人人平等,從而要求改變過(guò)去政府與人民之間的關(guān)系“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的可接受性,以及其“以理服人”的原則,更加適應(yīng)現(xiàn)代公共服務(wù)型政府的要求,行政機(jī)關(guān)改變“管理者”之“官管”理念,樹(shù)立服務(wù)理念,以充分的尊重和保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益為根本。

        (二)夯實(shí)基礎(chǔ),強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)上下功夫

        實(shí)踐證明,“說(shuō)理式”執(zhí)法對(duì)執(zhí)法者提出了更高的要求,它要求執(zhí)法者成為法的專(zhuān)家和理的行家,不僅學(xué)法、知法、懂法,做到心中有法、言必合法、行必守法,還要具備良好的心理應(yīng)變素質(zhì)和心理承受能力,在面對(duì)當(dāng)事人思想和語(yǔ)言的猜忌、懷疑甚至對(duì)抗時(shí)表現(xiàn)沉穩(wěn)。為此,要認(rèn)真組織開(kāi)展“說(shuō)理式”執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)班,對(duì)“說(shuō)理式”執(zhí)法的重要性、說(shuō)理的方式、各個(gè)環(huán)節(jié)要點(diǎn)、注意事項(xiàng)等進(jìn)行研究學(xué)習(xí)。一方面,要確保消防監(jiān)督人員對(duì)法律心存敬畏,讓法律成為執(zhí)法辦案、調(diào)解糾紛的唯一標(biāo)桿、準(zhǔn)繩。另一方面,要?jiǎng)?chuàng)新教育方式,通過(guò)開(kāi)展模擬執(zhí)法等新形式,站在理解他人、加強(qiáng)溝通角度,提高執(zhí)法人員素質(zhì),從而真正提升監(jiān)督執(zhí)法人員的“說(shuō)理”能力,為有效開(kāi)展“說(shuō)理式”執(zhí)法提供業(yè)務(wù)支撐。

        (三)注重效果,在創(chuàng)新說(shuō)理方式上下功夫

        社會(huì)形勢(shì)和違法行為的復(fù)雜性要求我們的消防監(jiān)督人員在執(zhí)法過(guò)程中,要堅(jiān)持把握好說(shuō)理執(zhí)法的策略和分寸,善于運(yùn)用群眾語(yǔ)言進(jìn)行說(shuō)理執(zhí)法,能綜合采取靈活多樣的方法進(jìn)行說(shuō)理。在專(zhuān)家論證會(huì)上擺事實(shí)、講道理,面向社會(huì)單位進(jìn)行公開(kāi)說(shuō)理。結(jié)合場(chǎng)所行業(yè)消防管理工作實(shí)際,該處理的要堅(jiān)持處理,該溫和的時(shí)候要溫和,該嚴(yán)厲的時(shí)候要嚴(yán)厲,恰當(dāng)運(yùn)用說(shuō)理執(zhí)法方法解決場(chǎng)所行業(yè)消防安全管理中存在的具體問(wèn)題。

        “說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法作為一種全新的監(jiān)督執(zhí)法方式,公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)所正在逐步認(rèn)可、接受,但如何全面推廣應(yīng)用,尚需法律法規(guī)進(jìn)行確認(rèn),并進(jìn)行實(shí)踐檢驗(yàn)和法理論證后全面開(kāi)展。

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