摘 要 已經(jīng)持續(xù)了10余年的省直管縣改革對河北省政府間關(guān)系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，使省縣關(guān)系日趨密切、市縣關(guān)系趨于緊張。省縣關(guān)系及市縣關(guān)系中的一些不和諧因素，在一定程度上削弱了省直管縣改革的效果。為推進(jìn)河北省直管縣改革順利進(jìn)行，本文認(rèn)為有必要重構(gòu)政府間關(guān)系，通過政府角色的重構(gòu)、政府間職能重新劃分和政府間互動(dòng)機(jī)制重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府間協(xié)同治理。

關(guān)鍵詞 省直管縣 政府 省縣關(guān)系 市縣關(guān)系

基金項(xiàng)目：河北省軟科學(xué)項(xiàng)目“城市空間結(jié)構(gòu)變遷視角下河北省行政區(qū)劃體制創(chuàng)新研究”（14456105D）。

作者簡介：楊文彬，燕山大學(xué)文法學(xué)院行政管理學(xué)系講師，燕山大學(xué)中國地方政府改革與發(fā)展研究中心研究人員，博士，研究方向：地方政府管理。

中圖分類號：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-169-02

從2005年算起，河北省探索省直管縣改革已經(jīng)有10多年時(shí)間了。省直管縣改革對河北省政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響，其中對政府間關(guān)系的影響是其中一個(gè)重要方面，而政府間關(guān)系的一些新變化又反過來影響了省直管縣改革效果。本文著重分析省直管縣改革對河北省政府間關(guān)系的影響，并設(shè)計(jì)了省直管縣背景下未來河北省政府間關(guān)系重構(gòu)的方案。

一、核心概念的界定

（一）省直管縣

省直管縣體制，或者稱“省管縣體制”，主要是作為區(qū)別于市管縣體制的一種體制。實(shí)行完全意義上的省直管縣體制，意味著取消地區(qū)級行政區(qū)，?。ㄗ灾螀^(qū)）政府在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面直接管理到市轄區(qū)之外的縣、縣級市、自治縣、旗、自治旗等縣級行政區(qū)（為方便起見，下文將市轄區(qū)之外的縣級行政區(qū)統(tǒng)稱“縣”，地級市簡稱“市”）。然而從總體上來看，中國目前主要還是實(shí)行市管縣體制。除北京等4個(gè)直轄市以及港澳臺地區(qū)外，實(shí)施完全意義省直管縣的省級行政區(qū)僅有海南省1個(gè)，其他?。ㄗ灾螀^(qū)）一般僅是在極少數(shù)試點(diǎn)縣實(shí)行完全意義的省直管縣，其他納入省直管縣改革的試點(diǎn)縣仍是“過渡性省直管縣”，即在經(jīng)濟(jì)、社會等部分領(lǐng)域?qū)嵭杏邢薜氖≈惫芸h改革。具體到河北省而言，2005年河北省啟動(dòng)省直管縣改革。目前河北省在辛集和定州兩個(gè)縣級市實(shí)現(xiàn)了完全意義的省直管縣，其他地方仍是過渡性省直管縣。

（二）政府間關(guān)系

簡言之，政府間關(guān)系（Intergovernmental Relations，IGR）是指不同層級、不同區(qū)域政府之間的關(guān)系。從“政府”的外延來看，本文主要使用“狹義政府”概念，主要研究行政機(jī)關(guān)。從政府間關(guān)系存在的維度來看，政府間關(guān)系包括政府間縱向關(guān)系、橫向關(guān)系和斜向關(guān)系（不同層級同時(shí)不存在直接隸屬關(guān)系的政府間關(guān)系）等方面。本文主要關(guān)注省縣關(guān)系和市縣關(guān)系兩個(gè)領(lǐng)域。

二、省直管縣改革對河北省政府間關(guān)系的影響

已經(jīng)進(jìn)行了10余年的省直管縣改革，對河北省政府間關(guān)系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，其中最突出的影響體現(xiàn)在對省縣關(guān)系和市縣關(guān)系的影響。而政府間關(guān)系的一些新變化，反過來又對省直管縣改革造成一定影響。

（一）省縣關(guān)系日趨密切

盡管省縣關(guān)系的歷史較為悠久，但在實(shí)行省直管縣改革之前，省縣關(guān)系是相對疏遠(yuǎn)的。以省管縣改革啟動(dòng)前的市管縣體制為例，地級市政府是縣政府的直接上級領(lǐng)導(dǎo)，省政府的決策一般通過市政府領(lǐng)導(dǎo)縣政府貫徹，省政府一般不與縣政府直接發(fā)生聯(lián)系。而省直管縣改革的啟動(dòng)，改變了原來省縣關(guān)系相對疏遠(yuǎn)的狀態(tài)，省縣關(guān)系日趨密切。在實(shí)行過渡性省直管縣的地區(qū)，一般實(shí)現(xiàn)了財(cái)政領(lǐng)域的省直管縣，基本實(shí)現(xiàn)了省政府與縣政府直接對接。在經(jīng)濟(jì)與社會管理的很多領(lǐng)域，也實(shí)現(xiàn)了省政府與縣政府直接對接。在實(shí)行完全意義省直管縣的地方，則實(shí)現(xiàn)了縣（縣級市）與地級市完全意義上的脫鉤，省政府在人事、財(cái)政、事權(quán)等領(lǐng)域?qū)h實(shí)施全面管轄。隨著省縣關(guān)系的密切，使得省政府能夠更加直接、準(zhǔn)確地了解基層情況，提高了決策的科學(xué)性。而縣政府能夠直接獲得省政府的財(cái)政、政策等方面的支持，為縣的發(fā)展提供了更多機(jī)會。然而，省縣關(guān)系密切后，卻明顯增大了省政府的管理幅度。對于管轄縣數(shù)量較多的省，此問題尤其突出。以河北省為例，河北省管轄地級市11個(gè)，而縣（縣級市、自治縣）的總數(shù)有130多個(gè)，數(shù)量僅次于四川省，居全國第二位。自河北省推行省直管縣改革以來，各類試點(diǎn)縣數(shù)量逐漸增加，目前已經(jīng)達(dá)到90多個(gè)，一些省政府職能部門感到管理幅度過大。以財(cái)政系統(tǒng)為例，盡管省財(cái)政廳適當(dāng)增加了機(jī)構(gòu)和人員編制（增加了一個(gè)市縣財(cái)政處，12個(gè)編制），但仍覺力不從心。

（二）市縣關(guān)系趨于緊張

如果說省直管縣改革對于省縣關(guān)系的影響是喜憂參半的話，對市縣關(guān)系的影響在短時(shí)間內(nèi)卻是不樂觀的，直接造成了市縣關(guān)系緊張。在原來市管縣體制下，由于利益驅(qū)動(dòng)、觀念誤區(qū)等原因，出現(xiàn)了“市卡縣”、“縣頂市”等問題，市縣關(guān)系出現(xiàn)了一定不和諧。由于河北省相當(dāng)數(shù)量的地級市經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，這種市縣矛盾尤其突出。但是，市政府憑借自身的領(lǐng)導(dǎo)地位，總體上能夠有效地控制和引導(dǎo)縣政府。當(dāng)省直管縣改革以后，市縣關(guān)系更加微妙。在過渡性省直管縣狀態(tài)下，相當(dāng)數(shù)量的地級市官員認(rèn)為省直管縣改革給地級市利益造成一定損失，因而對實(shí)施省直管縣改革態(tài)度不積極，甚至或明或暗地抵制。具體體現(xiàn)在：第一，通過人事、事權(quán)等方面的領(lǐng)導(dǎo)地位牽制試點(diǎn)縣政府。第二，減少區(qū)域性公共物品和服務(wù)提供。面對試點(diǎn)縣與所屬地級市漸行漸遠(yuǎn)的狀態(tài)，地級市提供向試點(diǎn)縣提供區(qū)域性公共物品和服務(wù)的積極性有所下降，減少了區(qū)域性公共物品和服務(wù)的供給。第三，加強(qiáng)對非試點(diǎn)縣和市轄區(qū)的控制。地級市的另一項(xiàng)策略是加強(qiáng)對非試點(diǎn)縣和市轄區(qū)的控制，保證自身的發(fā)展空間。此項(xiàng)策略的另一種體現(xiàn)是將臨近中心城區(qū)的、實(shí)力較強(qiáng)的縣（縣級市）改為市轄區(qū)，以此增強(qiáng)自身實(shí)力。近幾年來，河北省的石家莊、唐山、保定、秦皇島、張家口等市先后實(shí)現(xiàn)市區(qū)擴(kuò)容，而其他幾個(gè)地級市也在謀劃此類想法。由于整體上隸屬關(guān)系未變，面對地級市政府的這些策略，試點(diǎn)縣并無有效應(yīng)對措施，從而削弱了省直管縣改革的效果。而在完全意義省直管縣狀態(tài)下，地級市與省直轄縣（縣級市）的矛盾更加明顯。一些試點(diǎn)縣（縣級市）實(shí)行完全意義省直管縣后，盡管行政級別仍低于地級市，但在人事、財(cái)政、事權(quán)等方面均直轄于省政府，與原來所屬地級市實(shí)現(xiàn)了脫鉤。簡單來講，地級市與此類縣（縣級市）地位和權(quán)限是幾乎平等的。面對此類縣（縣級市），地級市政府一方面有與之開展合作的動(dòng)力，另一方面也有與之競爭的動(dòng)力。而從目前的情況來看，競爭的動(dòng)力大于合作的動(dòng)力。由于多數(shù)完全意義省直管縣實(shí)力有限，往往在與地級市的競爭中處于不利地位。這種市縣無序競爭的狀態(tài)，也削弱了省直管縣改革的效果。

三、省直管縣改革背景下河北省政府間關(guān)系的重構(gòu)

面對省直管縣改革中出現(xiàn)的問題，我們應(yīng)正確認(rèn)識，認(rèn)真設(shè)計(jì)對策。若要推進(jìn)省直管縣改革順利進(jìn)行，政府間關(guān)系的重構(gòu)是一項(xiàng)必要的配套改革。

（一）總體目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)政府間協(xié)同治理

河北省政府間關(guān)系重構(gòu)的總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府間協(xié)同治理。所為治理，可以理解為在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。所謂政府間協(xié)同治理，就是要突破單純關(guān)注政府間關(guān)系某個(gè)組成部分（縱向關(guān)系、橫向關(guān)系、斜向關(guān)系等）的思維，摒棄“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”式的單一改革思路，謀求政府間關(guān)系的整體改善。未來的政府間協(xié)同治理，將超越現(xiàn)有縱向間關(guān)系主要呈現(xiàn)等級控制、橫向間關(guān)系主要呈現(xiàn)合作乏力與無序競爭的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)各級、各地域政府積極合作，進(jìn)行有效協(xié)商和對話。在協(xié)同治理模式下，上級政府對下級政府的領(lǐng)導(dǎo)并不會改變，但上下級政府間將增加協(xié)商與對話機(jī)制，上級政府的決策將是在充分聽取下級政府意見、尊重下級政府的合理要求的基礎(chǔ)上作出的。上級政府不僅是對下級政府實(shí)現(xiàn)直線式的領(lǐng)導(dǎo)，還將協(xié)調(diào)下級政府間橫向關(guān)系和不同層級、不同地域政府間斜向關(guān)系，引導(dǎo)政府間合作和有序競爭。

（二）具體路徑

在省直管縣背景下實(shí)現(xiàn)河北省政府間協(xié)同治理，需要從以下幾方面著手：

1.政府角色的重鉤：由于省直管縣改革的深入，要求省政府對自身角色重新定位。省政府不應(yīng)只是管下級政府的政府，而是應(yīng)充分考慮民眾需要、提供省內(nèi)公共物品和服務(wù)的政府。省政府不僅要行使對下級政府的管理和指導(dǎo)，還要擔(dān)負(fù)起協(xié)調(diào)下級政府間橫向關(guān)系和斜向關(guān)系的職能，引導(dǎo)各級、各地域政府有效合作、有序競爭。對于多數(shù)地級市政府而言，將來對縣（縣級市）的管轄將進(jìn)一步減少。為了發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，地級市政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，積極參與和推動(dòng)省直管改革。盡管地級市對縣的管轄將減少乃至消失，但地級市政府仍然要擔(dān)負(fù)起帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展、提供區(qū)域性公共物品和服務(wù)的重任。當(dāng)?shù)丶壥信c縣（縣級市）不再存在行政隸屬關(guān)系的情況下，地級市政府仍可通過簽訂政府間合作協(xié)議、政府購買服務(wù)等方式提供區(qū)域性公共物品和服務(wù)。對于縣（縣級市）政府而言，應(yīng)抓住省直管縣改革這一大好時(shí)機(jī)，努力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，提供好基本公共物品和服務(wù)，提高人民生活水平。同時(shí)，應(yīng)通過各種機(jī)制與省政府和地級市政府協(xié)商對話，積極參與政府間合作，努力實(shí)現(xiàn)政府間有序競爭。

2.政府間職能重新劃分：很多學(xué)者關(guān)注過中國政府的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象。有學(xué)者甚至認(rèn)為，“職責(zé)同構(gòu)”是阻礙省直管縣改革進(jìn)程的最重要因素之一。省直管縣改革不應(yīng)只是行政隸屬關(guān)系的改革，應(yīng)在理論推導(dǎo)和國際比較基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)各級政府“應(yīng)該”承擔(dān)的職能，然后根據(jù)各級政府職能劃分，設(shè)計(jì)與其相匹配的財(cái)力劃分方案，實(shí)現(xiàn)省內(nèi)政府間職能合理劃分。

3.政府間互動(dòng)機(jī)制重構(gòu)：當(dāng)前各級、各地域政府間的互動(dòng)，有很大的“人格化”色彩。即政府間互動(dòng)主要是通過政府主要領(lǐng)導(dǎo)人或部門負(fù)責(zé)人的協(xié)商、談判等來實(shí)現(xiàn)。這種互動(dòng)模式規(guī)范性較低，不確定性較大。未來的政府間互動(dòng)應(yīng)更多地通過制度化的互動(dòng)機(jī)制來完成。對于存在行政隸屬關(guān)系的政府間縱向互動(dòng)，應(yīng)更多地引入人民代表大會這一平臺，將涉及政府間利益、權(quán)力、職能劃分等方面問題以人大會議這一平臺進(jìn)行討論，將正式?jīng)Q策通過人大決議的方式作出，力求提高決策的民主化和科學(xué)化。對于不存在行政隸屬關(guān)系的政府間橫向和斜向互動(dòng)，可以通過政府間協(xié)調(diào)會議等方式進(jìn)行。在這個(gè)過程中省政府要擔(dān)負(fù)起協(xié)調(diào)政府間關(guān)系、引導(dǎo)政府間有效合作與有序競爭、化解政府間爭端的重任。

總之，通過構(gòu)建政府間協(xié)同治理模式，實(shí)現(xiàn)政府間關(guān)系重構(gòu)，能夠有效解決河北省直管縣改革中暴露出的一些問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，努力將河北省打造成京津冀協(xié)同發(fā)展中的“第三極”。

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