岳林

摘 要：全面推進(jìn)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為重點(diǎn)的社會(huì)保障制度，能夠進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。適應(yīng)各地農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，堅(jiān)持發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是中國(guó)改革開(kāi)放條件下解決養(yǎng)老保障問(wèn)題的新創(chuàng)造。本文從平度市社會(huì)保障制度的實(shí)際操作模式出發(fā)，采取實(shí)際調(diào)研、橫向地市比較、參考文獻(xiàn)等方法對(duì)被征地社會(huì)保障的可行性模式進(jìn)行進(jìn)一步探討。希望能為失地農(nóng)民的老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)提供理論支持。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民；社會(huì)保障制度；養(yǎng)老保險(xiǎn)

一、平度市被征地農(nóng)民社保制度建設(shè)總體情況

（一）2011年以前被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策

平度市政府于2005年、2008年相繼出臺(tái)了《平度市被征地農(nóng)民社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法（試行）》（平政發(fā)[2005]71號(hào)）、《平度市人民政府關(guān)于進(jìn)一步做好被征地農(nóng)民社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》（平政發(fā)[2008] 1號(hào)）。

1、保障方式和保障對(duì)象：被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織，人均農(nóng)業(yè)用地低于0.3畝的村居全部納入被征地村居，其中年滿18周歲及以上人員，全部納入被征地農(nóng)民社會(huì)保障的參保對(duì)象，在校學(xué)生和已享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的人除外。

2、待遇領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)及增長(zhǎng)機(jī)制：2013年我市被征地農(nóng)民養(yǎng)老金總水平月人均為145.87元，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金為40元。我市按照養(yǎng)老金隨物價(jià)水平和消費(fèi)水平的提高，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)統(tǒng)籌基金承受能力適當(dāng)調(diào)整。養(yǎng)老金的調(diào)整，由市人力資源社會(huì)保障行政部門(mén)測(cè)算后，提出調(diào)整方案，報(bào)市政府同意，經(jīng)青島市政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。

3、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金來(lái)源：以全市上年度農(nóng)民人均純收入為當(dāng)年繳費(fèi)基數(shù)，由個(gè)人、村集體和市、鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）財(cái)政按繳費(fèi)基數(shù)6%、6%、2%、2%的比例分別負(fù)擔(dān)。

4、按照規(guī)定即征即保、先保后征，被征地農(nóng)民社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)以村集體經(jīng)濟(jì)組織為單位，統(tǒng)一按年集中一次性繳費(fèi)，每年的4月至10月為繳費(fèi)期。各鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)轄區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)年參保人員的鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）財(cái)政補(bǔ)助部分匯總后，報(bào)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）政府審批，由鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）經(jīng)辦機(jī)構(gòu)組織征繳，并及時(shí)上解市經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。市經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)全市當(dāng)年參保人員的市財(cái)政補(bǔ)助部分進(jìn)行匯總，報(bào)市政府批準(zhǔn)后，由市財(cái)政一次性劃撥到被征地農(nóng)民社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金專戶。

（二）2011年以后被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策

2011年1月1日起，新產(chǎn)生的被征地農(nóng)民，按《山東省土地征收管理辦法》（山東省人民政府令第226號(hào)）規(guī)定納入保障范圍，據(jù)此規(guī)定，我市已落實(shí)財(cái)政補(bǔ)貼資金2.33億元，涉及被征地農(nóng)民1萬(wàn)余名。

二、平度市被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度存在問(wèn)題

1、我市目前被征地農(nóng)民養(yǎng)老金水平與上級(jí)政策規(guī)定相比明顯偏低?！肚鄭u市人民政府關(guān)于推進(jìn)各市被征地農(nóng)民社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)》（青政字〔2005〕119號(hào)）規(guī)定：被征地農(nóng)民達(dá)到退休年齡領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的水平要高于民政局規(guī)定的低保待遇，具體的待遇標(biāo)準(zhǔn)各區(qū)市根據(jù)經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)一步確定。《青島市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好被征地農(nóng)民社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》（青政辦發(fā)〔2007〕30號(hào)）規(guī)定：“被征地農(nóng)民社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不得低于農(nóng)村最低生活保障水平?！蔽沂鞋F(xiàn)行農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月350元，2013年我市被征地農(nóng)民社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)平均待遇標(biāo)準(zhǔn)為每人每月145.87元。2、我市被征地農(nóng)民社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保群眾對(duì)提高養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)要求比較迫切。我市自2010年10月1日基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整為40元，一直未做調(diào)整，維持在較低水平，在一定程度上影響了群眾參保積極性，參保群眾提高待遇標(biāo)準(zhǔn)的要求迫切。3、我市目前被征地農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平與周邊市相比明顯偏低。膠南、膠州、萊西、即墨基礎(chǔ)養(yǎng)老金分別為月人均300元、65.4元、79.5元，55元，四市基礎(chǔ)養(yǎng)老金均比我市標(biāo)準(zhǔn)高。4、2011年之后征地社會(huì)保障總體待遇水平偏低根據(jù)山東省政府規(guī)定，2011年1月1日起，新產(chǎn)生的被征地農(nóng)民，按《山東省土地征收管理辦法》（山東省人民政府令第226號(hào)）規(guī)定納入保障范圍，征地保障的社會(huì)保障資金根據(jù)地價(jià)為1-5萬(wàn)元每畝納入社會(huì)保障資金，但在執(zhí)行過(guò)程中按照1萬(wàn)元每畝地納入社會(huì)保障資金。其中80%歸于個(gè)人賬戶，20%納入政府統(tǒng)籌基金。按照待遇計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，征收個(gè)人一畝地，從征收土地中拿出1萬(wàn)元作為社會(huì)保障資金，個(gè)人滿60周歲，需要核發(fā)待遇，按照現(xiàn)行的計(jì)發(fā)月數(shù)139個(gè)月進(jìn)行計(jì)算，每月領(lǐng)取57元，每年690元。而我市農(nóng)村的低保是月350元，年4200元。失地農(nóng)民的社會(huì)保障待遇要低于低保水平。

三、被征地社會(huì)保障的對(duì)策建議

被征地農(nóng)民從根本上失去了土地這一生產(chǎn)資料，從而根本上失去了主要的生活收入來(lái)源。作為以土地為生的失地農(nóng)民再也無(wú)法分享到土地的增值收益。因此國(guó)家作為被征地農(nóng)民的后盾，不僅要科學(xué)的設(shè)計(jì)被征地農(nóng)民的安置框架，確保被征地社會(huì)保障的合理性，還要注重被征地的補(bǔ)償形式及土地的年增加的增值收益。因?yàn)楝F(xiàn)今的土地的價(jià)值被嚴(yán)重的低估，征地農(nóng)民的利益受到嚴(yán)重的損害。征地補(bǔ)償是社會(huì)保障的基礎(chǔ)和前提條件，因此，政府應(yīng)該提前介入，確保土地在充分的信息對(duì)稱的基礎(chǔ)上，讓農(nóng)民得到合理的對(duì)價(jià)。因此，首先要解決征地補(bǔ)償?shù)墓?、公正、合理性，確保農(nóng)民利益不受損害；其次合理的設(shè)計(jì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障框架，強(qiáng)化國(guó)家的主導(dǎo)責(zé)任，包括經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦內(nèi)容、經(jīng)辦形式和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的科學(xué)設(shè)計(jì)，將失地農(nóng)民群體全部納入社會(huì)養(yǎng)老保障范圍。再次實(shí)行強(qiáng)制儲(chǔ)蓄與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的保障體系，分階段分步驟的實(shí)施被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度。先采取強(qiáng)制儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將所有被征地農(nóng)民納入到社會(huì)保障的框架范圍內(nèi)，然后引導(dǎo)被征地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，相互并不沖突，主旨在于提高被征地農(nóng)民的社會(huì)保障水平。

（一）科學(xué)合理的設(shè)計(jì)“補(bǔ)償”和“保障”

實(shí)踐中，開(kāi)發(fā)商、被征地農(nóng)民及部分政府工作人員認(rèn)為對(duì)被征地農(nóng)民已經(jīng)通過(guò)補(bǔ)償?shù)男问竭M(jìn)行了相應(yīng)的補(bǔ)償，就沒(méi)必要再建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度。尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的征地，土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)相當(dāng)?shù)母?，部分學(xué)者也認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)再建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度。尤其是被征地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的繳納是從土地補(bǔ)償費(fèi)中進(jìn)行了列支，像平度市根據(jù)綜合地價(jià)，部分按照一萬(wàn)元一畝，部分是按照一萬(wàn)五一畝提取被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)，因此很容易混淆“補(bǔ)償”與“保障”。征地補(bǔ)償在于在征地雙方信息對(duì)稱的情況下，盡可能的通過(guò)市場(chǎng)來(lái)衡量土地的價(jià)格，使農(nóng)民得到合理的對(duì)價(jià)。但目前的情況是，土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)民只是進(jìn)行了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，并未得到失去土地后真正的對(duì)價(jià)，使得失地農(nóng)民所獲得的實(shí)際補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于應(yīng)得水平。因此發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，改變現(xiàn)有的土地征用補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)混合發(fā)放的現(xiàn)狀。對(duì)于社會(huì)保障可以在征地補(bǔ)償前由開(kāi)發(fā)商按照綜合地價(jià)直接提取被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用，對(duì)于未提取社會(huì)保障金的不允許進(jìn)行征地。

（二）充分發(fā)揮被征地農(nóng)民的社會(huì)保障作用

被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度宗旨在于被征地農(nóng)民失去生產(chǎn)生活資料、年老疾病等無(wú)法由個(gè)人足以承擔(dān)的生活壓力下，政府或其他組織提供社會(huì)保障產(chǎn)品，保障被征地農(nóng)民的生活水平?，F(xiàn)在實(shí)施的被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度，并無(wú)任何風(fēng)險(xiǎn)，屬于社會(huì)福利，根據(jù)現(xiàn)有的山東省規(guī)定，對(duì)于被征地社會(huì)保障資金全部劃入個(gè)人賬戶，盡管規(guī)定百分之二十劃入統(tǒng)籌賬戶，百分之八十劃入個(gè)人賬戶，但同時(shí)規(guī)定在被征地農(nóng)民去世或領(lǐng)取城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇后，所有的社會(huì)保障資金余額全部劃入繼承人或被征地農(nóng)民的個(gè)人賬戶，因此并不存在任何風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)福利并無(wú)不好，但同時(shí)也帶來(lái)了被征地農(nóng)民社會(huì)保障水平的偏低，2016年，平度市被征地農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇為59元每月，而民政局低保高達(dá)420元每月。因此并未能發(fā)揮出被征地農(nóng)民的社會(huì)保障作用。

（三）將商業(yè)保險(xiǎn)引入社會(huì)保障制度。

社會(huì)保障產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品或半公共產(chǎn)品，目前社會(huì)上并無(wú)其他爭(zhēng)議，政府應(yīng)充分發(fā)揮其本身的高效、穩(wěn)定和保障作用，包括被征地農(nóng)民制度的設(shè)計(jì)、經(jīng)辦人員的配備、經(jīng)辦能力的建設(shè)等都起到其他組織無(wú)法替代的作用。但是因?yàn)檎?cái)政的補(bǔ)貼力度低，被征地農(nóng)民的待遇不高，保障范圍單一主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)，因此采取第三方運(yùn)作的方式即采取政府購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)的形式，讓保險(xiǎn)公司參與運(yùn)作養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等，盡管保險(xiǎn)公司屬于企業(yè)，主要以營(yíng)利為目的，但是通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，政府作為被征地農(nóng)民的基礎(chǔ)后盾，增強(qiáng)商業(yè)保險(xiǎn)的可信度，商業(yè)保險(xiǎn)可以通過(guò)政府的支持，發(fā)揮商業(yè)的營(yíng)利作用，將部分社會(huì)保障產(chǎn)品通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，確保社會(huì)保障產(chǎn)品不僅能夠營(yíng)利，還可以保值增值，同時(shí)可以確保被征地農(nóng)民個(gè)人利益的最大化。