王娟麗

摘要： 社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制將社會治理的“關(guān)口前移”，預(yù)防社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)槲C(jī)事件，這是維穩(wěn)工作的重大創(chuàng)新。當(dāng)前，西藏初步形成了由社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估主體、評估范圍與內(nèi)容、評估程序等內(nèi)容構(gòu)成的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估運(yùn)行框架，這對于西藏穩(wěn)評實(shí)踐具有重要的指導(dǎo)意義。論文運(yùn)用實(shí)例證明了此運(yùn)行框架的可行性，但是由于穩(wěn)評這項(xiàng)工作還處于探索階段，因而此運(yùn)行框架還存在不少問題，需要在實(shí)踐過程中不斷加強(qiáng)完善。

Abstract： The social stability risk assessment system takes the "stage-gate antedisplacement" of social governance to prevent social stability risk evolute to the crisis event. It is a major innovation for the stability maintenance work. At present， Tibet initially formes the operational evaluation framework of social stability risk formed by the main risk assessment body， assessment scope and content， assessment process. It has an important guiding significance to the stability evaluation practice in Tibet. This paper uses instance to prove the feasibility of this framework. But the stability evaluation is still in exploratory stage， so this operational framework hs many problems， and it needs to be strengthened and perfected in the practice process.

關(guān)鍵詞： 社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)；運(yùn)行框架；評估主體；評估內(nèi)容；評估程序

Key words： social stability risk；operational framework；main assessment body；assessment content；assessment process

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）06-0076-03

0 引言

建立社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制是維穩(wěn)思路的重大調(diào)整，是維穩(wěn)工作的重大創(chuàng)新[1]。我國經(jīng)過近年來的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估實(shí)踐探索，各地已形成了具有地域特色的穩(wěn)評模式或運(yùn)行框架，如四川遂寧最早提出的穩(wěn)評“五步工作法”[2]；江蘇淮安通過打造“兩專”（專業(yè)評估機(jī)構(gòu)與專家）隊(duì)伍與建立多維度的聯(lián)結(jié)機(jī)制，為穩(wěn)評工作提供人力資源與后臺支撐，創(chuàng)出穩(wěn)評工作“淮安模式”[3]；上海提出的引入咨詢公司等“第三方”社會力量，探索“多元主體評估”的“上海模式”[4]等等。西藏同全國各地一樣，為了預(yù)防社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)槲C(jī)事件，在實(shí)踐中將社會治理的“關(guān)口前移”，實(shí)行源頭治理，積極探索具有西藏特點(diǎn)的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作機(jī)制與運(yùn)行框架。當(dāng)前，西藏在《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估實(shí)施辦法》（2003年10月）相關(guān)文件中，提到了實(shí)施社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的八個(gè)方面，其主要內(nèi)容分別為：指導(dǎo)思想、評估范圍、評估主體、評估內(nèi)容、風(fēng)險(xiǎn)等級確定、評估程序、項(xiàng)目審批與工作要求，在以上內(nèi)容的基礎(chǔ)上結(jié)合西藏穩(wěn)評實(shí)踐，梳理形成了西藏重大項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制與運(yùn)行框架，其評估框架的核心內(nèi)容包括：穩(wěn)評主體、評估范圍與內(nèi)容、評估程序等。

1 社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估主體

“誰來評”這是西藏社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制中一個(gè)非常重要的問題，對此，西藏有明確的規(guī)定：建設(shè)項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估主體按照項(xiàng)目隸屬關(guān)系確定，自治區(qū)行業(yè)部門管理的項(xiàng)目，由行業(yè)部門擔(dān)任其社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估責(zé)任主體；地（市）管理的項(xiàng)目，由地（市）行署（政府）批定的部門或單位擔(dān)任其社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估責(zé)任主體。這一點(diǎn)與其它地方的“屬地管理”原則略有不同。

西藏各級維穩(wěn)辦在穩(wěn)評工作中主要負(fù)責(zé)對評估主體報(bào)送的自行評估意見進(jìn)行復(fù)核，依據(jù)自行評估意見判斷項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)等級，同時(shí)向上級部門提出是否實(shí)施項(xiàng)目的意見，并將復(fù)核結(jié)果上報(bào)西藏自治區(qū)發(fā)改委，其主要職責(zé)是為決策者提供參考。西藏自治區(qū)發(fā)改委的主要職責(zé)是依據(jù)各級維穩(wěn)部門對項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的復(fù)核意見，對重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目再做評估后進(jìn)行審批、核準(zhǔn)、備案或核報(bào)國家發(fā)改委審批、核準(zhǔn)、備案，是穩(wěn)評結(jié)果的最終應(yīng)用部門，是項(xiàng)目的最終決策者，對項(xiàng)目的穩(wěn)定狀況負(fù)有重要的安全責(zé)任。

總之，西藏社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估主體主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的自評環(huán)節(jié)，牽頭并同其它協(xié)同單位共同完成對項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)自評工作，對項(xiàng)目的自評環(huán)節(jié)負(fù)有主要責(zé)任。

2 社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估范圍與內(nèi)容

“評什么”是社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的重要內(nèi)容之一，這里主要包括社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的范圍與內(nèi)容。

2.1 社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估范圍

根據(jù)中央與西藏相關(guān)文件精神，西藏社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的范圍包括直接關(guān)系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易引發(fā)社會穩(wěn)定問題的重大項(xiàng)目與重大政策，這里以重大項(xiàng)目為例來看其具體領(lǐng)域與范圍：

①涉及拆遷、異地安置、土地征用的項(xiàng)目；

②礦產(chǎn)、水電、旅游等資源開發(fā)項(xiàng)目；

③交通、能源、住房等關(guān)系民生問題的建設(shè)項(xiàng)目；

④對人文環(huán)境產(chǎn)生影響的建設(shè)項(xiàng)目；

⑤有重大政治意義的紀(jì)念性、標(biāo)志性建筑物建設(shè)項(xiàng)目；

⑥可能造成生態(tài)環(huán)境破壞、引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害或有較大污染排放物等涉及環(huán)境保護(hù)問題的建設(shè)項(xiàng)目；

⑦上報(bào)國家發(fā)改委審批、核準(zhǔn)或備案的項(xiàng)目；

⑧西藏自治區(qū)各級人民政府要求開展社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的其他項(xiàng)目。

以上領(lǐng)域的重大項(xiàng)目，如果沒有經(jīng)過社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估環(huán)節(jié)不得作出決策、付諸實(shí)施，這也是近年來容易引發(fā)危機(jī)事件的重點(diǎn)領(lǐng)域。

2.2 社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估內(nèi)容

西藏相關(guān)文件規(guī)定，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估應(yīng)在項(xiàng)目可行性研究階段或項(xiàng)目申請報(bào)告階段開展并完成，項(xiàng)目業(yè)主單位配合可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目申請報(bào)告的編制機(jī)構(gòu)，圍繞項(xiàng)目合法性、合理性、可行性、安全性、可控性等開展社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，表1為評估五性的具體內(nèi)容。

3 社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估程序

“如何評”也是社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的重要內(nèi)容之一。項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的程序如下：

①編制項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告。在提交項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目申請報(bào)告時(shí)，明確要求含有社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，并且是作為獨(dú)立篇章，這項(xiàng)工作由項(xiàng)目業(yè)主單位負(fù)責(zé)，也可委托項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目申請報(bào)告的編制機(jī)構(gòu)，配合他們調(diào)查了解項(xiàng)目對當(dāng)?shù)厣鐣幕绊懙幕A(chǔ)上，按相關(guān)規(guī)定完成社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析編制工作，并對人文環(huán)境可能形成的影響及各類隱患提出預(yù)案及對策建議。

②初審項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告。由相關(guān)職能部門、專家和部分群眾代表在項(xiàng)目穩(wěn)評責(zé)任主體的組織下成立社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估小組，主要職責(zé)是：對可行性報(bào)告或社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告，在廣泛征求維穩(wěn)、信訪等部門及其它利益相關(guān)者的意見，充分聽取該項(xiàng)目所在地單位和相關(guān)利益群體代表利益訴求的基礎(chǔ)上，綜合衡量、分析和評估項(xiàng)目實(shí)施后可能引發(fā)的各種社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)和擬采取防范措施，最后出具自行評估意見。

③確定項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級。西藏相關(guān)文件規(guī)定：重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分為三個(gè)等級：高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)。如果項(xiàng)目的利益相關(guān)者中大部分公眾對項(xiàng)目有強(qiáng)烈意見，甚至存在引發(fā)大規(guī)模的群體性事件的可能性，這類風(fēng)險(xiǎn)就屬于高風(fēng)險(xiǎn)；當(dāng)多數(shù)公眾理解并支持項(xiàng)目，只有一小部分群眾反對的項(xiàng)目，通過有效的風(fēng)險(xiǎn)化解措施可降低或緩解的這類風(fēng)險(xiǎn)屬于低風(fēng)險(xiǎn)或中風(fēng)險(xiǎn)。

項(xiàng)目評估主體將自行評估意見報(bào)同級維穩(wěn)部門復(fù)核，并出具復(fù)核意見。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的最終等級包含在復(fù)核意見中，項(xiàng)目報(bào)送單位在初報(bào)時(shí)，須同時(shí)報(bào)送社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告審查意見，明確風(fēng)險(xiǎn)等級，以及風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施。

④項(xiàng)目審批。各級維穩(wěn)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)出具的項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估復(fù)核意見是自治區(qū)發(fā)改委審批、核準(zhǔn)、備案或核報(bào)國家發(fā)改委審批、核準(zhǔn)、備案項(xiàng)目的前置手續(xù)之一。

如果項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)等級確定為高風(fēng)險(xiǎn)或中風(fēng)險(xiǎn)，自治區(qū)發(fā)改委將不予審批或核準(zhǔn)或備案或核報(bào)國家發(fā)改委審批、核準(zhǔn)、備案，在項(xiàng)目單位進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整項(xiàng)目方案后重新評估并審核。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)等級確定為低風(fēng)險(xiǎn)的，西藏自治區(qū)改委予以審批或核準(zhǔn)或備案或核報(bào)國發(fā)改委審批、核準(zhǔn)、備案。

4 實(shí)例應(yīng)用

本文以西藏L市環(huán)城路市政工程項(xiàng)目為例，來說明此社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估運(yùn)行框架的可行性。為了緩解L市的交通壓力、提高運(yùn)輸效率，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的良好發(fā)展，由中交公路規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司等評估主體對L市環(huán)城路（北段）市政工程進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。

評估的主要內(nèi)容為：①項(xiàng)目決策能否落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀要求，是否符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體水平，是否符合大多數(shù)群眾的利益訴求。②項(xiàng)目的資金是否落實(shí)到位，本級財(cái)力能否承受。③項(xiàng)目是否存在因征地拆遷、補(bǔ)償安置等是引起群眾的強(qiáng)烈不滿，該項(xiàng)目是否與其他地區(qū)同類或類似項(xiàng)目的預(yù)防措施相似，能否同時(shí)兼顧公眾的現(xiàn)實(shí)利益和長遠(yuǎn)利益。④項(xiàng)目施工期間是否對周圍環(huán)境產(chǎn)生較大影響，是否造成周邊群眾生產(chǎn)、生活較大不便。⑤有可能引發(fā)不穩(wěn)定因素的其他方面。

評估的過程：①2013年4月初，根據(jù)國家相關(guān)文件規(guī)定，選擇中國市政工程華北設(shè)計(jì)研究總院委托中交公路規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司為項(xiàng)目評估主體。根據(jù)投資估算，本工程推薦方案造價(jià)約 142877.59 萬元，由于L市環(huán)城路（北段）市政工程資金全部來源于中央財(cái)政撥款，所以不存在由資金引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。②通過廣泛的調(diào)查研究，識別項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營過程中可能存在的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素：方案設(shè)計(jì)、征地拆遷、環(huán)境污染、交通阻隔、生產(chǎn)事故等。③2013年4月18日至4月23日，評估領(lǐng)導(dǎo)小組將組織相關(guān)人員多次深入項(xiàng)目現(xiàn)場調(diào)查走訪，統(tǒng)計(jì)核實(shí)拆遷、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)情況，開展問卷調(diào)查，摸排社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)源。公眾對項(xiàng)目建設(shè)的態(tài)度為：72.27%的公眾完全支持本項(xiàng)目的建設(shè)，27.28%的公眾持有條件下支持的態(tài)度，0.45%的被調(diào)查者持反對意見，對項(xiàng)目建設(shè)持保留意見的公眾主要擔(dān)心的環(huán)境污染問題。公眾對項(xiàng)目征地拆遷的態(tài)度：絕大多數(shù)的被調(diào)查公眾可以接受工程規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的依法拆遷，但仍有15位調(diào)查者持不能接受的態(tài)度，約占個(gè)人群眾總數(shù)的8.29%。

經(jīng)過對項(xiàng)目各風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行分析評估后發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)因素均處于低風(fēng)險(xiǎn)水平，即大多數(shù)與項(xiàng)目相關(guān)的公眾理解支持，但也有少部分人對工程項(xiàng)目有意見，不過可通過相關(guān)工作機(jī)制防范與化解社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，最終得出結(jié)論：公眾支持該項(xiàng)目的建設(shè)，該項(xiàng)目發(fā)生社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的概率較低，L市環(huán)城路（北段）市政工程的建設(shè)是可行的，因此建議實(shí)施該項(xiàng)目。

總之，西藏重大項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估運(yùn)行框架明確提出了穩(wěn)評的評估主體、明確界定了評估范圍與評估內(nèi)容、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等級如何判定、評估的具體程序，項(xiàng)目申批規(guī)定等，對西藏重大項(xiàng)目穩(wěn)評實(shí)踐具有著重要的指導(dǎo)意義，通過實(shí)例應(yīng)用證明了運(yùn)行框架的可行性。但是在穩(wěn)評實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)了不少問題：如評估主體是否具有獨(dú)立性、評估五性內(nèi)容與最終社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)判斷之間關(guān)系如何、評估流程是否走形式、如果發(fā)生危機(jī)如何具體進(jìn)行責(zé)任追究等等，這些問題將是未來學(xué)者與實(shí)踐者的研究重點(diǎn)，西藏社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制運(yùn)行框架還需要在實(shí)踐中不斷完善與創(chuàng)新。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉樹枝.加快建立重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制[J].政策瞭望，2011（5）：16-19.

[2]中央維穩(wěn)辦推廣遂寧社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估經(jīng)驗(yàn)[J].領(lǐng)導(dǎo)決策信息，2007，28：18.

[3]張玉磊，徐貴權(quán).重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度研究——“淮安模式”的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2010（3）：101-105.

[4]張玉磊.多元主體評估模式：重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的發(fā)展方向[J].上海大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2014（6）：124-132.