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在新常態(tài)下,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度穩(wěn)步增長(zhǎng),經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域逐步擴(kuò)大,由沿海開(kāi)放城市逐步延伸到中西部地區(qū),并在此基礎(chǔ)上將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作為重點(diǎn)扶持對(duì)象,讓老百姓真正富裕起來(lái),離習(xí)主席講的“中國(guó)夢(mèng)”更進(jìn)一步。本文論述了我國(guó)村級(jí)財(cái)務(wù)國(guó)家審計(jì)全覆蓋的基本情況,從中了解目前村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)全覆蓋的實(shí)施情況和重視程度,由此分析出其中的難點(diǎn)和問(wèn)題,根據(jù)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和部分試點(diǎn)的試行效果,給出相應(yīng)的解決辦法和實(shí)現(xiàn)途徑,使我國(guó)村級(jí)財(cái)務(wù)國(guó)家審計(jì)全覆蓋成為可能。
一、村級(jí)財(cái)務(wù)國(guó)家審計(jì)全覆蓋的基本情況
2014年7月27日,中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中組部、中編部、監(jiān)察部、人力資源社會(huì)保障部、審計(jì)署、國(guó)資委聯(lián)合印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》(簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》)。其中第五十六條規(guī)定,根據(jù)地方黨委、政府的要求,審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)村黨組織和社區(qū)居民委員會(huì)的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。2015年12月8日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《框架意見(jiàn)》)及相關(guān)配套文件,《框架意見(jiàn)》中的重點(diǎn)任務(wù)之一是實(shí)行審計(jì)全覆蓋。通過(guò)加強(qiáng)審計(jì)資源統(tǒng)籌整合和創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法,依法全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé),堅(jiān)持黨政同責(zé)、同責(zé)同審,對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋,并要求對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、部門(mén)、單位以及關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)至少審計(jì)一次。《框架意見(jiàn)》中的領(lǐng)導(dǎo)干部是指:地方各級(jí)黨委、政府、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān),中央和地方各級(jí)黨政工作部門(mén)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等單位的黨委(黨組、黨工委)和行政正職領(lǐng)導(dǎo)干部(包括主持工作一年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部),國(guó)有企業(yè)法定代表人,以及實(shí)際行使相應(yīng)職權(quán)的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員。對(duì)于村級(jí)官員并沒(méi)有包括在內(nèi),一是由于審計(jì)全覆蓋處于發(fā)展時(shí)期,應(yīng)逐漸過(guò)渡到所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域;二是由于基層審計(jì)人員缺乏,沒(méi)有最基本的工作基石,這使得我國(guó)審計(jì)全覆蓋推廣模式只能是由上到下、逐級(jí)開(kāi)展,最終實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋目標(biāo)。審計(jì)機(jī)關(guān)是指依照國(guó)家法律規(guī)定設(shè)立的、代表國(guó)家行使審計(jì)監(jiān)督職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)。根據(jù)我國(guó)憲法和《審計(jì)條例》的規(guī)定,國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)署,縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。由此可知,縣級(jí)和村級(jí)沒(méi)有設(shè)立專門(mén)的審計(jì)機(jī)關(guān),對(duì)于村級(jí)財(cái)務(wù)的審計(jì)必須由更高一級(jí)的審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)。而目前審計(jì)機(jī)關(guān)數(shù)量較少,基層審計(jì)人員也相對(duì)缺乏,難以實(shí)現(xiàn)村級(jí)財(cái)務(wù)國(guó)家審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)。
二、村級(jí)財(cái)務(wù)國(guó)家審計(jì)全覆蓋的難點(diǎn)
1.村級(jí)財(cái)務(wù)人員專業(yè)水平較低。我國(guó)目前村級(jí)財(cái)務(wù)人員的專業(yè)水平都比較低,并且對(duì)于新的法規(guī)條例的學(xué)習(xí)和適應(yīng)需要很長(zhǎng)的一段時(shí)間,部分村級(jí)財(cái)務(wù)人員要是沒(méi)有理解相關(guān)的法規(guī)條例,他們就不會(huì)去執(zhí)行,而依舊執(zhí)行原來(lái)的制度。這由以下兩個(gè)原因所致:一是由于他們的學(xué)歷低,大多數(shù)為??萍耙韵聦W(xué)歷,有的甚至沒(méi)有專業(yè)學(xué)習(xí)過(guò)財(cái)會(huì)知識(shí);二是由于他們的年齡大,村級(jí)財(cái)務(wù)人員很多是四十歲以上年齡,學(xué)習(xí)能力比較差,對(duì)于新的法規(guī)條例需要一定的時(shí)間去學(xué)習(xí),只有完全掌握和理解了新法規(guī)的內(nèi)容,才能在實(shí)踐中做好。由于以上兩點(diǎn)原因,使得村級(jí)財(cái)務(wù)不規(guī)范、不合規(guī),這是村級(jí)財(cái)務(wù)國(guó)家審計(jì)全覆蓋難以實(shí)行的根本原因。
2.村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)復(fù)合型人才匱乏。國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義,在2008年4月中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)的研討會(huì)上正式提出國(guó)家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”。審計(jì)免疫系統(tǒng)論利用仿生學(xué)原理,提出審計(jì)作為一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行安全的免疫系統(tǒng),也應(yīng)具有生物肌體中免疫系統(tǒng)的三種基本功能,即免疫防御、免疫自穩(wěn)、免疫監(jiān)視功能。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和應(yīng)用,新常態(tài)下的大數(shù)據(jù)時(shí)代已經(jīng)到來(lái)。這要求審計(jì)人員不僅具有免疫功能,還要求審計(jì)人員具備新型的審計(jì)能力。例如:掌握計(jì)算機(jī)的相關(guān)知識(shí),利用計(jì)算機(jī)進(jìn)行審計(jì);審計(jì)人員不僅要具備專業(yè)的財(cái)務(wù)水平,也要了解相關(guān)的法律政策、工程施工的內(nèi)容。目前村級(jí)審計(jì)人員大多數(shù)是非專業(yè)的,在做業(yè)務(wù)時(shí)明顯感到審計(jì)能力不足,對(duì)于新的審計(jì)方法的運(yùn)用不到位,這是村級(jí)財(cái)務(wù)國(guó)家審計(jì)全覆蓋難以實(shí)行的主要原因。
3.缺乏村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第十六條“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)各部門(mén)(含直屬單位)和下級(jí)政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算以及其他財(cái)政收支情況,進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?!庇伞秾徲?jì)法》可知,我國(guó)目前的村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督體系還不完善,主要是由上級(jí)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督,自身缺乏獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督組織。但考慮到我國(guó)現(xiàn)狀,各村的基本情況不同,百姓需求的側(cè)重點(diǎn)就不同,因此各村應(yīng)根據(jù)具體情況制定適合本村經(jīng)濟(jì)的審計(jì)制度,將側(cè)重點(diǎn)放在村民最直接最主要的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。正是由于我國(guó)村級(jí)財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督權(quán)力集中在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)手中,他們?cè)趯徲?jì)時(shí)很大程度上不能真正切中審計(jì)重點(diǎn)所在,這是村級(jí)財(cái)務(wù)國(guó)家審計(jì)全覆蓋難以實(shí)行的客觀原因。
4.人民群眾審計(jì)觀念意識(shí)薄弱。我國(guó)目前農(nóng)村人民群眾的文化水平不高,賺錢(qián)養(yǎng)家是他們最關(guān)心的問(wèn)題,大多數(shù)人認(rèn)為村里的財(cái)務(wù)與他們不相干,村長(zhǎng)管著就行?,F(xiàn)在國(guó)家對(duì)于農(nóng)村的扶持力度很大,例如:取消農(nóng)業(yè)稅,進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼;下?lián)茇?cái)政資金,用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);對(duì)于貧困人群,實(shí)行精準(zhǔn)扶貧政策等,而下?lián)艿呢?cái)政資金是否用于規(guī)定的項(xiàng)目,這不僅需要審計(jì)人員的監(jiān)督,村民的監(jiān)督也是必不可少的。在我看來(lái),村民的直接監(jiān)督比審計(jì)人員間接監(jiān)督更有效果,村民是否受益或受益的程度只有村民自己了解。由于村民的審計(jì)觀念意識(shí)薄弱,村級(jí)干部少了群眾的監(jiān)督,就給其侵吞財(cái)政資金提供了必要條件,這是村級(jí)財(cái)務(wù)國(guó)家審計(jì)全覆蓋難以實(shí)行的間接原因。
三、村級(jí)財(cái)務(wù)國(guó)家審計(jì)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)途徑
1.提高村級(jí)財(cái)務(wù)水平,培養(yǎng)特色審計(jì)人才。村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度中規(guī)定:村設(shè)會(huì)計(jì)一名,出納一名,村書(shū)記、主任不得兼任出納,會(huì)計(jì)、出納不得兼職。但實(shí)際情況是,大多數(shù)農(nóng)村會(huì)計(jì)和出納由一人擔(dān)任,沒(méi)有做到職責(zé)分離。因此,要想對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì),首先需要真實(shí)完整的財(cái)務(wù)資料,這就需要有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)的財(cái)會(huì)工作者擔(dān)任會(huì)計(jì)一職,這是實(shí)現(xiàn)村級(jí)財(cái)務(wù)國(guó)家審計(jì)全覆蓋的必要條件。另外,農(nóng)村財(cái)務(wù)管理與企業(yè)財(cái)務(wù)管理不大相同。農(nóng)村資金一般都為財(cái)政撥款用于民生項(xiàng)目,而企業(yè)主要是銷售商品賺取利潤(rùn),因此村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)應(yīng)為各個(gè)民生項(xiàng)目的投資、建設(shè)和完成使用情況,需要根據(jù)其特點(diǎn)培養(yǎng)特色審計(jì)人員?;鶎訉徲?jì)人員匱乏及審計(jì)人員工作效率也是問(wèn)題所在,適當(dāng)提高基層審計(jì)人員的基本工資,建立獎(jiǎng)勵(lì)基金制度,對(duì)努力工作、成績(jī)突出的審計(jì)人才給予獎(jiǎng)勵(lì),獎(jiǎng)金劃分為若干層次,與審計(jì)績(jī)效掛鉤,激勵(lì)審計(jì)人員努力工作,這樣即可以使基層審計(jì)人員隊(duì)伍壯大,也可以提高審計(jì)人員的工作效率,使農(nóng)村審計(jì)全覆蓋成為可能。
2.健全審計(jì)保障機(jī)制,增強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性水平。我國(guó)目前對(duì)于村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)的立法還不夠規(guī)范,農(nóng)村審計(jì)目前尚無(wú)全國(guó)性條例,僅有少數(shù)省市出臺(tái)了地方性農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)條例。以山東省蒙陰縣為例,該縣縣委辦公室、縣政府辦公室印發(fā)了《村級(jí)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施辦法(試行)》,《村級(jí)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)處理辦法》,并結(jié)合村兩委換屆工作印發(fā)了《蒙陰縣離任村級(jí)干部經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)交接辦法》,保證了村級(jí)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作有章可循,有法可依。在我國(guó)要想使村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)全覆蓋成為可能,就可以借鑒山東省的經(jīng)驗(yàn),對(duì)于村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)涉及的事項(xiàng)都進(jìn)行立法,首先從農(nóng)村醫(yī)保、低保和義務(wù)教育等與村民直接利益相關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行立法,再逐步擴(kuò)展到公共設(shè)施投資建設(shè)、垃圾回收和環(huán)境治理等間接利益相關(guān)的事項(xiàng)上,最終做好村級(jí)財(cái)務(wù)國(guó)家審計(jì)全覆蓋下的制度保障工作。另外,在審計(jì)工作得到法律保護(hù)的情況下,審計(jì)人員的獨(dú)立性就會(huì)顯得尤為重要。目前村級(jí)大多數(shù)地區(qū)沒(méi)有專門(mén)的審計(jì)人員,更不用說(shuō)會(huì)有專門(mén)的審計(jì)小組對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)。因此,各村可以組織設(shè)立專門(mén)的審計(jì)監(jiān)察室,對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行定期的監(jiān)督和檢查。為了提高審計(jì)監(jiān)察室人員的獨(dú)立性水平,其人員應(yīng)由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)直接指派,賦予其相應(yīng)的權(quán)利,不應(yīng)使其與村級(jí)干部有直接或間接關(guān)聯(lián)關(guān)系,這樣才會(huì)使審計(jì)結(jié)果更加具有公信力。
3.加強(qiáng)審計(jì)宣傳力度,實(shí)施村級(jí)財(cái)務(wù)透明。在大部分的農(nóng)村地區(qū),農(nóng)民的知識(shí)水平比較低,法律意識(shí)也比較薄弱,而村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)的內(nèi)容很多和村民的利益息息相關(guān),只有讓村民了解審計(jì)的具體內(nèi)容和工作,明白審計(jì)人員是為了村民謀福利,才能使審計(jì)人員更好的開(kāi)展審計(jì)活動(dòng),及時(shí)準(zhǔn)確的獲取與財(cái)務(wù)有關(guān)的第一手審計(jì)證據(jù)。村干部可以組織人員利用互聯(lián)網(wǎng)、宣傳單頁(yè)、村廣播、召開(kāi)宣傳會(huì)議等方式,讓村民有條件進(jìn)行學(xué)習(xí)和了解。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中,對(duì)村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度作出規(guī)定,村務(wù)公開(kāi)中的重點(diǎn)是財(cái)務(wù)公開(kāi)。村委會(huì)在村民便于觀看的地方設(shè)立固定的公開(kāi)欄,財(cái)務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容要清楚明白、通俗易懂。做好財(cái)務(wù)公開(kāi)工作,讓村民了解“家情”,摸清“家底”,以促使村委會(huì)正確、合理理財(cái),充分發(fā)揮村級(jí)現(xiàn)有資產(chǎn)、資源經(jīng)營(yíng)效益。
4.精心運(yùn)用審計(jì)成果,歸納審計(jì)頻發(fā)問(wèn)題。積極拓寬審計(jì)成果的轉(zhuǎn)化渠道,將審計(jì)中查出的相關(guān)問(wèn)題和具體整改建議向村里相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào),加強(qiáng)對(duì)具體整改人員執(zhí)行情況的后續(xù)監(jiān)督,不能使審計(jì)流于形式,要真正做到有錯(cuò)必改,違法必究。對(duì)于在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的重大違法違紀(jì)事件,及時(shí)移交紀(jì)檢監(jiān)察、司法部門(mén),依法依紀(jì)進(jìn)行處理,切實(shí)發(fā)揮審計(jì)在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的作用。對(duì)于村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)中經(jīng)常出現(xiàn)的審計(jì)問(wèn)題,要定期進(jìn)行歸納總結(jié),并制定出相應(yīng)的審計(jì)策略供經(jīng)驗(yàn)不足的審計(jì)人員學(xué)習(xí)和借鑒。各村的具體情況可能不太相同,各村干部可以定期舉行審計(jì)案例交流會(huì),每村派幾位審計(jì)人員參加交流會(huì),將各村的財(cái)務(wù)問(wèn)題和審計(jì)建議進(jìn)行交流,提出各自審計(jì)中的難點(diǎn)和疑點(diǎn),總結(jié)他人審計(jì)工作中的好經(jīng)驗(yàn),好做法,力爭(zhēng)做到取長(zhǎng)補(bǔ)短,為我所用。但要達(dá)到少出問(wèn)題或不出問(wèn)題的效果,最主要的是從村級(jí)財(cái)務(wù)的源頭出發(fā),對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督,必要時(shí)給予一定的指導(dǎo)和教育,這不僅有利于村級(jí)財(cái)務(wù)的記錄和管理,也會(huì)有效提高審計(jì)的效率和效果。
(作者單位:西安財(cái)經(jīng)學(xué)院)