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在新常態(tài)下,我國經(jīng)濟發(fā)展速度穩(wěn)步增長,經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域逐步擴大,由沿海開放城市逐步延伸到中西部地區(qū),并在此基礎上將農村經(jīng)濟的發(fā)展作為重點扶持對象,讓老百姓真正富裕起來,離習主席講的“中國夢”更進一步。本文論述了我國村級財務國家審計全覆蓋的基本情況,從中了解目前村級財務審計全覆蓋的實施情況和重視程度,由此分析出其中的難點和問題,根據(jù)過去的經(jīng)驗總結和部分試點的試行效果,給出相應的解決辦法和實現(xiàn)途徑,使我國村級財務國家審計全覆蓋成為可能。
一、村級財務國家審計全覆蓋的基本情況
2014年7月27日,中央紀委機關、中組部、中編部、監(jiān)察部、人力資源社會保障部、審計署、國資委聯(lián)合印發(fā)了《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》(簡稱《實施細則》)。其中第五十六條規(guī)定,根據(jù)地方黨委、政府的要求,審計機關可以對村黨組織和社區(qū)居民委員會的主要負責人進行經(jīng)濟責任審計。2015年12月8日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》(簡稱《框架意見》)及相關配套文件,《框架意見》中的重點任務之一是實行審計全覆蓋。通過加強審計資源統(tǒng)籌整合和創(chuàng)新審計技術方法,依法全面履行審計監(jiān)督職責,堅持黨政同責、同責同審,對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋,并要求對重點地區(qū)、部門、單位以及關鍵崗位的領導干部任期內至少審計一次?!犊蚣芤庖姟分械念I導干部是指:地方各級黨委、政府、審判機關、檢察機關,中央和地方各級黨政工作部門、事業(yè)單位、人民團體等單位的黨委(黨組、黨工委)和行政正職領導干部(包括主持工作一年以上的副職領導干部),國有企業(yè)法定代表人,以及實際行使相應職權的企業(yè)領導人員。對于村級官員并沒有包括在內,一是由于審計全覆蓋處于發(fā)展時期,應逐漸過渡到所有經(jīng)濟領域;二是由于基層審計人員缺乏,沒有最基本的工作基石,這使得我國審計全覆蓋推廣模式只能是由上到下、逐級開展,最終實現(xiàn)審計全覆蓋目標。審計機關是指依照國家法律規(guī)定設立的、代表國家行使審計監(jiān)督職權的國家機關。根據(jù)我國憲法和《審計條例》的規(guī)定,國務院設立審計署,縣級以上地方各級人民政府設立審計機關。由此可知,縣級和村級沒有設立專門的審計機關,對于村級財務的審計必須由更高一級的審計機關進行審計。而目前審計機關數(shù)量較少,基層審計人員也相對缺乏,難以實現(xiàn)村級財務國家審計全覆蓋的目標。
二、村級財務國家審計全覆蓋的難點
1.村級財務人員專業(yè)水平較低。我國目前村級財務人員的專業(yè)水平都比較低,并且對于新的法規(guī)條例的學習和適應需要很長的一段時間,部分村級財務人員要是沒有理解相關的法規(guī)條例,他們就不會去執(zhí)行,而依舊執(zhí)行原來的制度。這由以下兩個原因所致:一是由于他們的學歷低,大多數(shù)為專科及以下學歷,有的甚至沒有專業(yè)學習過財會知識;二是由于他們的年齡大,村級財務人員很多是四十歲以上年齡,學習能力比較差,對于新的法規(guī)條例需要一定的時間去學習,只有完全掌握和理解了新法規(guī)的內容,才能在實踐中做好。由于以上兩點原因,使得村級財務不規(guī)范、不合規(guī),這是村級財務國家審計全覆蓋難以實行的根本原因。
2.村級財務審計復合型人才匱乏。國家審計署審計長劉家義,在2008年4月中國內部審計協(xié)會的研討會上正式提出國家審計“免疫系統(tǒng)”。審計免疫系統(tǒng)論利用仿生學原理,提出審計作為一個國家經(jīng)濟運行安全的免疫系統(tǒng),也應具有生物肌體中免疫系統(tǒng)的三種基本功能,即免疫防御、免疫自穩(wěn)、免疫監(jiān)視功能。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和應用,新常態(tài)下的大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)到來。這要求審計人員不僅具有免疫功能,還要求審計人員具備新型的審計能力。例如:掌握計算機的相關知識,利用計算機進行審計;審計人員不僅要具備專業(yè)的財務水平,也要了解相關的法律政策、工程施工的內容。目前村級審計人員大多數(shù)是非專業(yè)的,在做業(yè)務時明顯感到審計能力不足,對于新的審計方法的運用不到位,這是村級財務國家審計全覆蓋難以實行的主要原因。
3.缺乏村級財務審計監(jiān)督機制?!吨腥A人民共和國審計法》第十六條“審計機關對本級各部門(含直屬單位)和下級政府預算的執(zhí)行情況和決算以及其他財政收支情況,進行審計監(jiān)督?!庇伞秾徲嫹ā房芍?,我國目前的村級財務審計監(jiān)督體系還不完善,主要是由上級部門進行監(jiān)督,自身缺乏獨立的審計監(jiān)督組織。但考慮到我國現(xiàn)狀,各村的基本情況不同,百姓需求的側重點就不同,因此各村應根據(jù)具體情況制定適合本村經(jīng)濟的審計制度,將側重點放在村民最直接最主要的經(jīng)濟領域。正是由于我國村級財務的審計監(jiān)督權力集中在上級領導手中,他們在審計時很大程度上不能真正切中審計重點所在,這是村級財務國家審計全覆蓋難以實行的客觀原因。
4.人民群眾審計觀念意識薄弱。我國目前農村人民群眾的文化水平不高,賺錢養(yǎng)家是他們最關心的問題,大多數(shù)人認為村里的財務與他們不相干,村長管著就行?,F(xiàn)在國家對于農村的扶持力度很大,例如:取消農業(yè)稅,進行農業(yè)補貼;下?lián)茇斦Y金,用于公共基礎設施建設;對于貧困人群,實行精準扶貧政策等,而下?lián)艿呢斦Y金是否用于規(guī)定的項目,這不僅需要審計人員的監(jiān)督,村民的監(jiān)督也是必不可少的。在我看來,村民的直接監(jiān)督比審計人員間接監(jiān)督更有效果,村民是否受益或受益的程度只有村民自己了解。由于村民的審計觀念意識薄弱,村級干部少了群眾的監(jiān)督,就給其侵吞財政資金提供了必要條件,這是村級財務國家審計全覆蓋難以實行的間接原因。
三、村級財務國家審計全覆蓋的實現(xiàn)途徑
1.提高村級財務水平,培養(yǎng)特色審計人才。村級財務管理制度中規(guī)定:村設會計一名,出納一名,村書記、主任不得兼任出納,會計、出納不得兼職。但實際情況是,大多數(shù)農村會計和出納由一人擔任,沒有做到職責分離。因此,要想對村級財務進行審計,首先需要真實完整的財務資料,這就需要有經(jīng)驗的專業(yè)的財會工作者擔任會計一職,這是實現(xiàn)村級財務國家審計全覆蓋的必要條件。另外,農村財務管理與企業(yè)財務管理不大相同。農村資金一般都為財政撥款用于民生項目,而企業(yè)主要是銷售商品賺取利潤,因此村級財務審計關注的重點應為各個民生項目的投資、建設和完成使用情況,需要根據(jù)其特點培養(yǎng)特色審計人員。基層審計人員匱乏及審計人員工作效率也是問題所在,適當提高基層審計人員的基本工資,建立獎勵基金制度,對努力工作、成績突出的審計人才給予獎勵,獎金劃分為若干層次,與審計績效掛鉤,激勵審計人員努力工作,這樣即可以使基層審計人員隊伍壯大,也可以提高審計人員的工作效率,使農村審計全覆蓋成為可能。
2.健全審計保障機制,增強審計獨立性水平。我國目前對于村級財務審計的立法還不夠規(guī)范,農村審計目前尚無全國性條例,僅有少數(shù)省市出臺了地方性農村合作經(jīng)濟責任審計條例。以山東省蒙陰縣為例,該縣縣委辦公室、縣政府辦公室印發(fā)了《村級干部經(jīng)濟責任審計實施辦法(試行)》,《村級干部經(jīng)濟責任審計處理辦法》,并結合村兩委換屆工作印發(fā)了《蒙陰縣離任村級干部經(jīng)濟事項交接辦法》,保證了村級干部經(jīng)濟責任審計工作有章可循,有法可依。在我國要想使村級財務審計全覆蓋成為可能,就可以借鑒山東省的經(jīng)驗,對于村級財務審計涉及的事項都進行立法,首先從農村醫(yī)保、低保和義務教育等與村民直接利益相關的事項進行立法,再逐步擴展到公共設施投資建設、垃圾回收和環(huán)境治理等間接利益相關的事項上,最終做好村級財務國家審計全覆蓋下的制度保障工作。另外,在審計工作得到法律保護的情況下,審計人員的獨立性就會顯得尤為重要。目前村級大多數(shù)地區(qū)沒有專門的審計人員,更不用說會有專門的審計小組對村級財務進行審計。因此,各村可以組織設立專門的審計監(jiān)察室,對村級財務進行定期的監(jiān)督和檢查。為了提高審計監(jiān)察室人員的獨立性水平,其人員應由上級領導部門直接指派,賦予其相應的權利,不應使其與村級干部有直接或間接關聯(lián)關系,這樣才會使審計結果更加具有公信力。
3.加強審計宣傳力度,實施村級財務透明。在大部分的農村地區(qū),農民的知識水平比較低,法律意識也比較薄弱,而村級財務審計的內容很多和村民的利益息息相關,只有讓村民了解審計的具體內容和工作,明白審計人員是為了村民謀福利,才能使審計人員更好的開展審計活動,及時準確的獲取與財務有關的第一手審計證據(jù)。村干部可以組織人員利用互聯(lián)網(wǎng)、宣傳單頁、村廣播、召開宣傳會議等方式,讓村民有條件進行學習和了解。《中華人民共和國村民委員會組織法》中,對村民委員會實行村務公開制度作出規(guī)定,村務公開中的重點是財務公開。村委會在村民便于觀看的地方設立固定的公開欄,財務公開的內容要清楚明白、通俗易懂。做好財務公開工作,讓村民了解“家情”,摸清“家底”,以促使村委會正確、合理理財,充分發(fā)揮村級現(xiàn)有資產、資源經(jīng)營效益。
4.精心運用審計成果,歸納審計頻發(fā)問題。積極拓寬審計成果的轉化渠道,將審計中查出的相關問題和具體整改建議向村里相關領導匯報,加強對具體整改人員執(zhí)行情況的后續(xù)監(jiān)督,不能使審計流于形式,要真正做到有錯必改,違法必究。對于在審計中發(fā)現(xiàn)的重大違法違紀事件,及時移交紀檢監(jiān)察、司法部門,依法依紀進行處理,切實發(fā)揮審計在黨風廉政建設方面的作用。對于村級財務審計中經(jīng)常出現(xiàn)的審計問題,要定期進行歸納總結,并制定出相應的審計策略供經(jīng)驗不足的審計人員學習和借鑒。各村的具體情況可能不太相同,各村干部可以定期舉行審計案例交流會,每村派幾位審計人員參加交流會,將各村的財務問題和審計建議進行交流,提出各自審計中的難點和疑點,總結他人審計工作中的好經(jīng)驗,好做法,力爭做到取長補短,為我所用。但要達到少出問題或不出問題的效果,最主要的是從村級財務的源頭出發(fā),對其進行監(jiān)督,必要時給予一定的指導和教育,這不僅有利于村級財務的記錄和管理,也會有效提高審計的效率和效果。
(作者單位:西安財經(jīng)學院)