沙力哈·康巴太

一、新疆游牧民定居的發(fā)展歷程

牧民定居是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的社會(huì)建設(shè)工程，它經(jīng)歷了一個(gè)從萌芽到發(fā)展的歷史過(guò)程。 新疆自治區(qū)大規(guī)模游牧民定居活動(dòng)是從 1986 年逐步開(kāi)展的。1986 年自治區(qū)黨委和人民政府召開(kāi)的“加快發(fā)展北疆牧區(qū)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議”，明確肯定了實(shí)現(xiàn)定居是正確的方向， 26 年來(lái)，新疆牧民定居工作有了很大發(fā)展?；仡櫄v程可以劃分為起步、發(fā)展、提高、跨越發(fā)展三個(gè)階段：

1.1995 年——2000 年為發(fā)展階段。 新疆畜牧廳 “九五”規(guī)劃中對(duì)牧民定居工作提出了具體的要求?！熬盼濉逼陂g，每年定居牧民 8000 戶，到 2000 年累計(jì)定居 12 萬(wàn)戶，占牧戶總數(shù)的 80%。在結(jié)合牧區(qū)實(shí)際的基礎(chǔ)上，制定了牧民定居標(biāo)準(zhǔn)，要求定居牧民做到“三通”、“四有”、“五配套”、“三化”、“兩不轉(zhuǎn)”。“三通”即定居點(diǎn)要通水、通路、通電?！八挠小?即定居牧民每戶至少擁有草料地北疆 50—100 畝，南疆 20—50 畝，牲畜冷季基本做到舍飼，時(shí)間不少于 120 天；每戶有磚木結(jié)構(gòu)的住房，人均建筑面積達(dá)到 15 平方米以上；每戶至少有永久性棚圈 150—250 平方米；定居點(diǎn)要有樹(shù)木。

2.2001 年——2007 年進(jìn)入提高階段。根據(jù)牧民定居質(zhì)量和效益低的問(wèn)題，自治區(qū)提出在“十五”期間要“繼續(xù)穩(wěn)步發(fā)展草原畜牧業(yè)，進(jìn)一步加快對(duì)傳統(tǒng)畜牧業(yè)的改造，加強(qiáng)草地生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，全面實(shí)現(xiàn)牧民定居，并在鞏固和完善牧民定居成果的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展家庭牧場(chǎng)，推進(jìn)傳統(tǒng)畜牧業(yè)向現(xiàn)代畜牧業(yè)的轉(zhuǎn)變”。在 2002 年 8 月召開(kāi)的第二次新疆畜牧業(yè)工作會(huì)議中對(duì)牧民定居又提出了更高的要求，要“進(jìn)一步加大飼草料基地建設(shè)和牧民定居工作力度，促進(jìn)畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變。草原牧區(qū)要繼續(xù)抓好牧民定居建設(shè)，全面提高定居水平，使定居戶基本達(dá)到“三通、四有、五配套”的標(biāo)準(zhǔn)，牧民和牲畜都能夠真正定居下來(lái)。

3.2008 年——至今進(jìn)入跨越發(fā)展階段。 2008 年 7 月，第三次新疆畜牧業(yè)工作會(huì)議提出：“全力推進(jìn)牧民定居建設(shè)。按照定得下、穩(wěn)得住、能致富的要求，遵循‘定居先定畜、定畜先定草、定草先定地、定地先定水的原則，堅(jiān)持‘三通、四有、五配套的標(biāo)準(zhǔn)。采取異地搬遷和農(nóng)區(qū)、城鎮(zhèn)、城郊插花安置等形式，把牧民定居工作與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)” 。自治區(qū)十七屆黨的擴(kuò)大會(huì)議把 2011 年定為“民生建設(shè)年”，而牧民定居工程又在各項(xiàng)民生工程的前列，這就決定了牧民定居工程要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

二、關(guān)于游牧民族定居的政策

1.游牧民族定居政策是黨的民族經(jīng)濟(jì)政策的一部分。少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策是黨和國(guó)家為指導(dǎo)和影響我國(guó)少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所規(guī)定并付諸實(shí)施的準(zhǔn)則和措施，是宏觀經(jīng)濟(jì)控制的手段，根本目標(biāo)是發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)，使各民族共同發(fā)展繁榮。 加快發(fā)展各民族的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)是馬克思主義一貫重視的民族理論政策原則，是我們黨和國(guó)家的一項(xiàng)重要的民族政策，也是實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮的根本途徑。

2.游牧民族定居政策的演變發(fā)展。游牧民定居政策是黨的民族經(jīng)濟(jì)政策的重要內(nèi)容之一，隨著黨對(duì)畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的認(rèn)識(shí)的加深， 游牧民定居政策的制定和實(shí)施在逐步發(fā)展。游牧民定居政策經(jīng)歷了一個(gè)逐步完善的歷史過(guò)程。 黨的十一屆三中全會(huì)以后，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)工作的中心。2010 年 3 月 5 日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議召開(kāi)，在溫家寶總理做的政府工作報(bào)告中，專門(mén)提到要加快游牧民定居工程，指出要認(rèn)真落實(shí)中央支持少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展的政策措施，優(yōu)先支持邊疆民族地區(qū)加快發(fā)展。加快完成邊境一線地區(qū)危舊房改造，實(shí)施游牧民定居工程。在新的時(shí)代背景下，為游牧民族定居開(kāi)創(chuàng)了嶄新的局面。

三、烏魯木齊縣牧民定居的概述

1.縣牧民定居的原因。 新疆烏魯木齊縣是一個(gè)以牧業(yè)為主的縣。歷史來(lái)看，自治縣與農(nóng)業(yè)相關(guān)的資源、人口具有以下主要特點(diǎn)：土地資源遼闊、土地利用類型豐富、氣候資源空間分異明顯，分別適合于發(fā)展草地畜牧業(yè)和種植業(yè)。由于人口數(shù)量較少，在一段時(shí)期內(nèi)，水、草地、耕地資源短缺的問(wèn)題被掩蓋、資源與人口之間的矛盾沒(méi)有突現(xiàn)。隨著時(shí)間的推移，牧區(qū)人口數(shù)量有了明顯的增加，草地資源的人口承載力日趨下降最終不堪重負(fù)。與自治區(qū)同步，數(shù)年前自治縣開(kāi)始實(shí)施游牧民定居工程。從此，烏魯木齊縣開(kāi)始了恢復(fù)草地資源人口承載力的探索和努力。并且在實(shí)施游牧民定居工程中，深刻認(rèn)識(shí)到游牧民定居問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，創(chuàng)造性地提出和實(shí)踐了“以轉(zhuǎn)變牧民身份”為標(biāo)志的游牧民定居新模式，取得了積極的效果。

2.縣牧民定居的內(nèi)容。 新中國(guó)成立后，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，定居化已成為新疆牧區(qū)的大勢(shì)所趨。新疆有計(jì)劃、大規(guī)模推行牧民定居是從 20 世紀(jì) 80 年代中期開(kāi)始的。通過(guò) 20 多年的實(shí)踐和探索，新疆形成了“大分散、小集中”、“大集中、小分散”、“沿交通干線”、“插花式”、“村落式”、“異地搬遷定居”和“進(jìn)城定居”等不同的定居模式。 按照自治區(qū)畜牧廳規(guī)定的定居點(diǎn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)：“三通、四有、五配套”?！叭ā奔赐ㄋ?、通路、通電?！八挠小奔从腥斯わ暡萘系亍⒆》?、棚圈、園林地?！拔迮涮住卑撩裰行亩ň狱c(diǎn)實(shí)現(xiàn)信息、技術(shù)服務(wù)、衛(wèi)生院、學(xué)校、文化室及商貿(mào)設(shè)施配套。目前全區(qū)已有 10.65 萬(wàn)戶、40.29 萬(wàn)牧民按照“三通、四有、五配套”的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了定居。

3.縣牧民定居的新形式。 （1）城鎮(zhèn)化定居。擴(kuò)建城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施，在城鎮(zhèn)建立規(guī)格較高的牧民定居點(diǎn)，與新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)一致。2010年初，開(kāi)工建設(shè)牧民定居樓房 600 套，牧民自愿選擇 70-120 平方米不等的戶型面積。到“十二五”末，凡是 1984 年以前在本縣落戶的牧民，每戶在城鎮(zhèn)都有樓房 1 套。 （2）現(xiàn)代化農(nóng)場(chǎng)開(kāi)發(fā)區(qū)定居。 2007 年，縣啟動(dòng)了北部牧民移民搬遷工程，計(jì)劃轉(zhuǎn)移北部牧區(qū)貧困牧民 1000 戶，到開(kāi)發(fā)區(qū)參與農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或現(xiàn)代養(yǎng)殖。目前開(kāi)發(fā)區(qū)已定居牧民 748 戶。政府為每戶牧民配套建設(shè)定居房 78 平方米（牧民自籌 1～1.5 萬(wàn)元），無(wú)償劃撥宅基地 5 畝，耕地 50 畝，由開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)統(tǒng)一對(duì)搬遷戶進(jìn)行管理，采取“公司+農(nóng)戶”的模式進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

四、牧民定居取得的階段成果

1. 向產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變。結(jié)合以礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)為基礎(chǔ)的新型工業(yè)化發(fā)展，抓住新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有利機(jī)遇，加大對(duì)定居城鎮(zhèn)牧民技能培訓(xùn)力度，有計(jì)劃、有組織地引導(dǎo)農(nóng)牧民掌握 1～2 門(mén)的實(shí)用技術(shù)，實(shí)現(xiàn)牧民進(jìn)城務(wù)工由“體力型”向“技能型”轉(zhuǎn)變，由“短期型”向“長(zhǎng)期型”轉(zhuǎn)變，由“零散式”向“規(guī)模型”轉(zhuǎn)變，同時(shí)引導(dǎo)其走進(jìn)工礦企業(yè)，成為“產(chǎn)業(yè)工人”，轉(zhuǎn)變身份，長(zhǎng)期穩(wěn)定地過(guò)上城鎮(zhèn)生活。

2.向新型農(nóng)民轉(zhuǎn)變。2007 年，自治縣按照“搬得出、定得住、能致富”的原則，將北部山區(qū)查干庫(kù)勒鄉(xiāng)、莫特格鄉(xiāng)貧困農(nóng)牧民 20 戶搬遷到察和特生態(tài)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)區(qū)，由開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)統(tǒng)一管理，至 2010 年末，察和特生態(tài)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)區(qū)已定居牧民 748 戶，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或現(xiàn)代養(yǎng)殖，正逐步實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)牧民向新型農(nóng)民的轉(zhuǎn)變目前，在縣政府主導(dǎo)下，定居牧民把自己 2.6 萬(wàn)畝土地流轉(zhuǎn)給香港弘港集團(tuán)旗下的自治縣雙色港農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)有限公司，到該公司務(wù)工的牧民按月最低工資 1200 元，月收入最高可達(dá) 3000 元以上，搬遷戶人均月工資達(dá)到1600 元。

3.向新型牧民轉(zhuǎn)變。2006 年完成牧民定居總投入 1264 萬(wàn)元，建設(shè)住房 402 戶，配套暖棚圈建設(shè)完成 408 座，完成配套飼草料地 15070 畝；2007 年牧民定居總投入 967.5 萬(wàn)元，完成牧民定居 401 戶，配套暖圈建設(shè) 229 座，配套飼草料地建設(shè) 15030 畝；2009年縣里爭(zhēng)取到國(guó)家補(bǔ)助投資游牧民定居項(xiàng)目991戶，總投資 4681.48 萬(wàn)元，實(shí)施 420 戶建設(shè)任務(wù)，配套暖圈建設(shè) 420 座，配套飼草料地建設(shè) 10200 畝。 [基金項(xiàng)目：本文受新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)新疆百豐天圓律師事務(wù)所產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合培養(yǎng)研究生基地規(guī)劃項(xiàng)目資助]

（作者單位：新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）