凌潔

摘要：從非正式規(guī)則的含義與農(nóng)村公共事務治理的現(xiàn)狀出發(fā)，分析了江西z村征地利益分配中非正式規(guī)則的表現(xiàn)、作用及其運作邏輯。鄉(xiāng)政府對非正式規(guī)則的默許、村民的個體理性思想、參與公共事務的意愿等為非正式規(guī)則的利用提供了可能性，z村利用非正式規(guī)則解決征地利益分配中的矛盾為農(nóng)村公共事務治理提供了經(jīng)驗。

關鍵詞：農(nóng)村；公共事務治理；正式規(guī)則；非正式規(guī)則；江西省

中國于20世紀80年代初確立了村民自治制度，村民成為農(nóng)村公共事務管理的重要主體和參與者，并且具有了基本的利益表達權。但在中國鄉(xiāng)村社會“一說是公家的，差不多就是說大家可以占一點便宜的意思，有權利而沒有義務了”，因此，農(nóng)村公共事務的治理仍不能擺脫集體行動的困境。中央政府于2000年提出了“一事一議”的制度，以解決農(nóng)村公共物品供給的籌資問題。然而，“一事一議”并不能完全使村民的利益表達得以實現(xiàn)，村民參與意識不強，社會監(jiān)督不利，上級政府的過度行政干預等，都使鄉(xiāng)村自治蒙上陰影。對江西z村征地及利益分配案例的研究發(fā)現(xiàn)，非正式規(guī)則的應用為農(nóng)村公共事務治理開辟了新的路徑。

1.非正式規(guī)則與農(nóng)村公共事務治理

1.1非正式規(guī)則

制度可以理解為一種行為規(guī)則，它旨在約束個人行為，協(xié)調人際關系，穩(wěn)定社會秩序，制度包括正式規(guī)則和非正式規(guī)則兩個部分。正式規(guī)則也稱正式制度，是那些以某種明確的形式被確定下來，并且由行為人所在的組織進行監(jiān)督和用強制力保證實施的行為規(guī)范，如各種成文的法律、法規(guī)、政策、規(guī)章、契約等。非正式規(guī)則也稱為非正式制度，它是和正式制度相對應的概念，指人們在長期交往中無意識形成的，具有持久的生命力，并構成代代相傳的文化的一部分。非正式規(guī)則主要包括日常慣例、傳統(tǒng)道德規(guī)范、文化習俗、價值觀念、習慣倫理等。相對于正式制度安排，非正式規(guī)則具有自發(fā)性、非強制性、時滯性與隱蔽性等特征。非正式規(guī)則是在人們長期的生活實踐中積累形成的，是人類生產(chǎn)與生活的產(chǎn)物，對人類的文化及社會實踐活動有著深刻的影響。

1.2基于非正式規(guī)則的農(nóng)村公共事務治理

中國農(nóng)村的公共事務治理主要涉及公共資源、公共服務和公共設施三種類型。部分學者認為中國農(nóng)村公共物品存在供給不足、供給結構不平衡等問題。申米玲[m運用理論和實證分析結合的方法發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)村公共物品供給還存在各級政府及村民組織之間權限界定不清、供給主體混亂、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政事權與財權矛盾等問題。在農(nóng)村，有效監(jiān)督的交易費用往往很高，盡管公共品效益共享，但是理性經(jīng)濟人容易形成搭便車行為，集體行動因此陷入困境。Ostrom基于實證分析認為，社會資本是幫助克服集體行動困境的核心基礎。張青等認為中國農(nóng)村社會資本按照發(fā)生的時間和內(nèi)容主要分為傳統(tǒng)社會資本和現(xiàn)代社會資本，其中農(nóng)村傳統(tǒng)社會資本是建立在家族、宗族等單位參與網(wǎng)絡基礎上的傳統(tǒng)網(wǎng)絡、觀念和習慣，而這些都屬于非正式規(guī)則的內(nèi)容。

基于日常生活習慣的非正式規(guī)則是一種潛在的制度規(guī)范，對人們的影響很深刻，它內(nèi)化在人類社會活動中，影響人們的價值判斷、道德信念及行為選擇，作為一種無形的約束力，評價并監(jiān)督人們的行為，改造人類實踐活動及正式規(guī)則。正式規(guī)則由于脫離社區(qū)居民的生活實踐，不能完全解決公共事務治理中的問題，非正式規(guī)則以它的形式來詮釋正式規(guī)則、化解公共事務中的矛盾與沖突。

2.Z村征地利益分配中非正式規(guī)則的作用及表現(xiàn)

2013年LG鄉(xiāng)政府決定征用LG居委會下轄的z村63 285 m2的山地與田地以建設綠色創(chuàng)業(yè)園與移民新區(qū)。鄉(xiāng)政府擬定的土地征用協(xié)議規(guī)定，耕地27 000元/667 m2，山地3 000元/667 m2，進行一次性補償：被征用田地的農(nóng)戶，按被征地面積的7%預留給征地農(nóng)戶建房，有山地被征用的，按2%的面積預留給征地用戶建房，如果預留地面積不足1戶建設面積的，可以向政府申請購買不足部分，并且只能建1戶，購買價格為600元/mz，如預留地面積超過1戶不足2戶的，其不足部分可向政府申請購買，購買價格為900元/m2。村民簽字后抽簽決定房基位置。然而，實踐中被征地面積確定、村民簽字、房基分配并沒有完全按照正式規(guī)則的程序來處理。z村征地事件的處理充分利用了非正式規(guī)則的作用。

2.1非正式規(guī)則在Z村征地中的表現(xiàn)

鄉(xiāng)政府作為國家在農(nóng)村社會的代表，依法征收農(nóng)民土地，并依照法定程序對被征地農(nóng)民進行補償。但擁有國家授予的法定權威并不能使鄉(xiāng)政府順利地征收土地，原因是部分村民不愿意田地被征用。z村大部分村民都不同意在征地建房，鄉(xiāng)政府工作人員清楚這一事實，即將村民集中起來并按照程序公開地簽字更加困難，因此采用“挨家挨戶”簽字的方案。到村民家里勸說簽字這一方法將“公事”轉變?yōu)榱恕八绞隆?，背后隱含的意義是“可以商量”，為村民表達不同意見創(chuàng)造了有利條件。于是就產(chǎn)生了村民和政府在“后臺”的協(xié)商、討價還價。有的村民起初不愿簽字，后來又簽了字，這也展現(xiàn)了另一種非正式規(guī)則，區(qū)別處理以達到目的。而受個體理性思想的驅使，村民們想得到更多的經(jīng)濟利益，但不是所有的人都敢于運用非正式規(guī)則，敢于討價還價。

房基返點面積多少在征地協(xié)議上有正式、明確的規(guī)定。但是征地方和被征地方還是就房屋返點面積及購買第二套房的價格進行商榷，可見征地雙方都默認這一事實，即房基的分配和買賣不一定要完全按照土地征收協(xié)議的規(guī)定來操作，只要結果不損害村里大多數(shù)人的利益、沒有村民公開的抗議、鄉(xiāng)政府和村民雙方都沒有意見，那么規(guī)則就可以具有靈活性。

2.2非正式規(guī)則在Z村征地中的作用

以上案例中的“后臺”協(xié)商、規(guī)則的靈活性等都屬于非正式規(guī)則。張靜曾提出二元整合秩序，二元整合由權利聲稱和利益分配兩個層次組成，前者的作用是合法化現(xiàn)有的社會身份結構及其原則：后者的作用是達成社會成員的實際同意。z村征地中的正式規(guī)則與非正式規(guī)則與權利聲稱和利益分配作用相似。正式規(guī)則是鄉(xiāng)政府擬定的征地補償協(xié)議及制度規(guī)定，堅持公平、公正的原則，代表國家與鄉(xiāng)政府的權威與意見，規(guī)定統(tǒng)一的償還標準及分配方案：非正式規(guī)則是村莊內(nèi)生的秩序規(guī)范，沒有成文的表述，但內(nèi)化在了村社成員的意識中，在村民同意原則（即沒有人出面公開表示反對與質疑）下，表現(xiàn)為“后臺”協(xié)商、討價還價等形式。正式規(guī)則憑借合法性身份，代表社會程序公正，提出總體原則性要求：非正式規(guī)則代表村民意愿，宣泄不同意態(tài)度，化解矛盾沖突，二者共同作用，互為補充，在非正式規(guī)則的協(xié)助下解決村莊里的公共事務。

3.Z村公共事務治理中非正式規(guī)則的運作機理

3.1鄉(xiāng)政府對非正式規(guī)則的認同

孫立平和郭于華對華北定購糧收購的研究發(fā)現(xiàn)，官員們在使用正式權力資源時相當慎重，即他們很少使用正式規(guī)則所規(guī)定的程序和懲罰手段：相反卻常常借助有關權力的正式規(guī)則中所并不包括的非正式因素，運用日常生活中的“道理”來說服或強制，極富“人情味”地使用這些權利。同樣，案例中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員面對部分村民的不合作，并沒有采用暴力或者行政命令的方式強迫村民簽字、強制安排房基的分配，而是在“后臺”和村民商討。在“前臺”，鄉(xiāng)政府秉持程序公正的原則，按照正式規(guī)則辦事：在“后臺”，村民與政府討價還價，利用非正式規(guī)則爭取更多的利益。這本身就表明了鄉(xiāng)政府對非正式規(guī)則的默許。

鄉(xiāng)政府一方面是國家意志的執(zhí)行者和政務的實施者，同時又大多為當?shù)厝?，與村里人有千絲萬縷的關系，受到當?shù)氐摹暗胤叫灾R”的熏陶。盡管現(xiàn)在不是普通的村民，但長期生活在鄉(xiāng)村促使其難以過分背離這種“地方性知識”，這使得他們深深嵌入在一種嚴密的社會關系網(wǎng)絡中，更懂得利用當?shù)氐囊?guī)則化解矛盾與沖突。鄉(xiāng)政府干部們對村莊里的非正式規(guī)則的熟悉，使非正式協(xié)商成為了可能。

3.2村民采用非正式規(guī)則的可能性

案例中村民對于經(jīng)濟利益的追求、參與公共事務的意愿、對基層政府的不信任及村莊公共精神的淡化說明了村民運用非正式規(guī)則的可能性。

1）個體理性思想。中國農(nóng)民仍具有傳統(tǒng)的小農(nóng)思想，以家庭為本位，追求個體理性，切合理性行動者趨向于采取最優(yōu)策略，以最小代價取得最大收益。非正式協(xié)商就是村民理性選擇的產(chǎn)物，協(xié)商成功則可以得到額外的利益，協(xié)商失敗也沒有實際的損失。市場經(jīng)濟條件下，村莊受到外來價值觀的影響，外出打工的人越來越多，這種情況下，一般村民也因為預期的改變，不再看重未來的長遠收益，而將現(xiàn)時的收益看得極重，從而出現(xiàn)行為的嚴重短期化，只要今天可以多得一點好處，就不再顧忌未來的長遠收益：只要個人可以得到好處，就不再顧忌整體利益是否受到損害。在這種思想的指導下，無權無勢的村民只能選擇討價還價等非正式規(guī)則來獲取更多的經(jīng)濟利益。

2）公共精神的淡化。處于社會轉型期的農(nóng)村社會，鄰里關系的疏遠、宗族權威的弱化、傳統(tǒng)文化習俗的流逝等標志著傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會公共精神的淡化。董磊明認為，村莊生活的長預期、強勢地位的脆弱性、村民命運的連帶性等都決定了‘弱者的武器的有效性，決定了互讓是村莊生活的基本倫理，它們能對小親族構成有效平衡。但在目前村民對村莊社會生活預期下降、村民獨立性越來越強、宗族凝聚力逐漸降低的情況下，互讓倫理雖然沒有完全解構，但對人們行為的約束力在下降，導致依勢逞強的現(xiàn)象越來越普遍。公共精神淡化下的z村，內(nèi)在的監(jiān)督力量也日益弱化，村民對非正式規(guī)則的利用就更加肆無忌憚。

3）公共事務的參與意愿。處于底層政治生態(tài)的農(nóng)民缺乏政治參與的機會，利益分配是政治生活的基本內(nèi)容，農(nóng)民權利的行使與自身利益的追求為其政治參與提供了切入點，農(nóng)村公共事務為他們提供了登上政治舞臺的機會。政府可以單方面決定的公共事務，村民完全沒有了參與的可能性，如村莊里貧困戶的認定等。但征地利益分配不能脫離村民的參與，這就給了村民意愿表達的可能性。村民無力參與征地協(xié)議的制定，只有在征地過程中應用非正式規(guī)則來表明態(tài)度。

4）對鄉(xiāng)政府的不信任。作為中國行政區(qū)域內(nèi)最基層的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村社會中扮演著重要的角色，它在維護農(nóng)村秩序穩(wěn)定、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、保障農(nóng)民權益等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。但現(xiàn)實和期望之間總有一定的差距，通過案例分析可以發(fā)現(xiàn)，z村村民對鄉(xiāng)政府的評價不高。對鄉(xiāng)政府動機的質疑、行為的不信任促使村民采用非正式規(guī)則來獲得更多的安全保障。

4.Z村公共事務治理的經(jīng)驗

z村征地及利益分配對于農(nóng)村公共事務處理提供了以下經(jīng)驗。

1）發(fā)揮政府的作用。提供公共服務是政府的基本職能，也是政府合法性的重要載體。隨著新農(nóng)村建設的推進，政府的管理行為要有新的定位。一是執(zhí)行主體職能，幫助解決村社不能自主完成的公共事務，保障農(nóng)村公共服務的資源供給。二是發(fā)揮服務中介的作用，將農(nóng)村與外界市場、社會連接起來，引入市場、第三方等可能的公共服務參與者，打造公共事務治理與公共物品供給的平臺。三是為農(nóng)民等其他組織參與公共事務治理與服務提供良好的制度環(huán)境。

2）鼓勵村民自主供給。農(nóng)民是比政府、市場、第三方更重要、更可靠的農(nóng)村公共事務參與主體，但農(nóng)民本身的弊端及制度缺失阻礙了他們在公共事務治理中的作用。因此要強化農(nóng)民公共事務參與的積極性、提高他們在公共事務決策中的地位。一是構建合理的利益表達機制，為農(nóng)民意愿的表達創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。二是創(chuàng)造科學的決策機制，公共事務決策要吸納農(nóng)民的智慧，使農(nóng)民合理意愿不僅能說出來，更能成為現(xiàn)實。三是提供有效的監(jiān)督機制，確保公共事務公正、有效的解決。

3）合理利用非正式規(guī)則。非正式規(guī)則是社區(qū)內(nèi)成員共享的價值觀念，并通過社區(qū)內(nèi)居民之間的日常社會交往活動得到傳播與強化，它對社區(qū)內(nèi)成員的熏陶、凝聚、監(jiān)督、規(guī)范、改造等作用可以解決公共事務治理中的供求結構不平衡、“搭便車”、制度供給等問題。發(fā)揮非正式規(guī)則在公共事務處理中的作用，一是尊重并合理利用非正式規(guī)則，非正式規(guī)則是人們千百年實踐經(jīng)驗的積累，要尊重并弘揚積極的文化傳統(tǒng)與觀念習俗。二是在社會和諧的觀念下，對傳統(tǒng)文化中的部分內(nèi)容進行改造和創(chuàng)新，以適應農(nóng)村現(xiàn)代化的要求。三是處理好與正式規(guī)則的關系，非正式規(guī)則的利用有一定的限度，要與正式規(guī)則保持一致和融合，使二者在溝通的基礎上形成良性互動和耦合。