陳曉

“積極發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，完善對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體的扶持政策，鼓勵(lì)農(nóng)戶依法自愿有償流轉(zhuǎn)承包地，開展土地股份合作、聯(lián)合或土地托管?！苯衲暾ぷ鲌?bào)告對(duì)扶持家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體采用了這樣的措辭。在此背后，則是逃不掉也繞不開的土地流轉(zhuǎn)制度。

土地流轉(zhuǎn)三部曲

如今，土地流轉(zhuǎn)正在成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推手，同時(shí)也是農(nóng)村改革的關(guān)鍵一環(huán)。

總體看來，我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展，經(jīng)歷了從禁止到限制、再到開放的“三部曲”，其中的幾個(gè)重要節(jié)點(diǎn)尤為關(guān)鍵。

1984年，原來的禁止政策開了口子，中央一號(hào)文件首次提出“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中”，但“自留地、承包地均不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)作宅基地和其他非農(nóng)業(yè)用地”。接下來，1988年的《土地管理法》和1993年的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定“國(guó)有土地和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。2003年，中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度開啟法制化新篇章，這一年施行的《土地承包法》專門規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”。

2008年，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。此后，2009年和2010年的中央一號(hào)文件均對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)高度重視。這些法律、政策，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)和推進(jìn)，提供了最有力的保障。

2013年，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！边@是農(nóng)村土地制度的又一次重大突破，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化再進(jìn)一步。

2014年，“三權(quán)分置”被提出，即“堅(jiān)持完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行‘三權(quán)分置?！奔?xì)看近幾年的中央一號(hào)文件，土地流轉(zhuǎn)作為其中的重要組成部分，正在加速推進(jìn)。

回顧土地流轉(zhuǎn)政策的演變歷程，全部禁止、部分限制和明確開放的3個(gè)階段，已然顯示出土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)取得的巨大成就。

業(yè)主跑了，農(nóng)民虧了

在土地流轉(zhuǎn)快速推進(jìn)的同時(shí)，問題也是層出不窮。隨著投向農(nóng)業(yè)的社會(huì)資金不斷增加，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例也越來越高，但土地流轉(zhuǎn)協(xié)議非正常性中止的情況常有發(fā)生，成為各地土地流轉(zhuǎn)無(wú)法回避的問題。由于土地流轉(zhuǎn)是一種市場(chǎng)行為，現(xiàn)行政策法律體系中缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)管和約束機(jī)制，土地流轉(zhuǎn)雙方違約的代價(jià)輕微，這就使得土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)居高不下。

成都是全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，承擔(dān)了11項(xiàng)改革試驗(yàn)任務(wù)，主要著力于農(nóng)村土地制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系、農(nóng)村金融制度等問題的改革探索。成都邛崍市自2005年金色大地公司出現(xiàn)首例大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)單方違約，直至2014年底川之味拖欠土地租金事件以來，共出現(xiàn)較大規(guī)模的拖欠租金事件9宗，涉及面積約1.7萬(wàn)畝，給廣大群眾造成了很大的損失。

邛崍地處成都平原西部，是個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大縣。全市農(nóng)村土地確權(quán)面積68萬(wàn)畝，去年流轉(zhuǎn)面積25.1萬(wàn)畝，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)比重達(dá)36.78%。在土地流轉(zhuǎn)快速推進(jìn)的同時(shí)，也存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)農(nóng)民來說，最大的風(fēng)險(xiǎn)莫過于業(yè)主“跑路”，租金“打水漂”。

“我們村都跑過三個(gè)業(yè)主了！”在冉義鎮(zhèn)九龍村，61歲的村民牟保清掰著指頭細(xì)數(shù)：“第一個(gè)是在2013年，雙流的一家公司來我們村搞鰻魚基地，結(jié)果經(jīng)營(yíng)不善走了，欠了一年多的租金。第二家公司流轉(zhuǎn)了我們村、共富村、石子村的3000多畝地，后來老板自己出了問題，每畝地欠了100多元租金。第三個(gè)業(yè)主流轉(zhuǎn)了幾個(gè)村的1000多畝土地，結(jié)果種了不到一年就又撂荒了?！?/p>

村里的種糧大戶黃光倫補(bǔ)充：“我原來在外面干工程，回來種地就是因?yàn)榕艿舻臉I(yè)主是我介紹來的，他丟下的爛攤子我不能不管。”

黃光倫是本村人，村民們不再信任外來的業(yè)主和工商資本，而愿意把土地流轉(zhuǎn)給他，每畝租金都比給外人的便宜100元。

據(jù)了解，2012年至2014年間，冉義鎮(zhèn)先后有4家公司的老板跑路，上千畝土地欠下了幾十萬(wàn)元租金?！斑@涉及2000多戶村民，雖然后來欠款被追了回來，但留在村民心里的影響卻難以消除?！辨?zhèn)長(zhǎng)張麗說。

不流轉(zhuǎn)行不行？牟保清搖起了頭。去年8月牟保清搬進(jìn)了鎮(zhèn)上新建的住宅小區(qū)，他和老伴帶孫子，兒子兒媳在成都打工，都勸他們把地流轉(zhuǎn)出去。

“村里的年輕人都出去打工了，只剩下老人和婦女種地，只要租金有保障，大家還是希望把地流轉(zhuǎn)出去。”黃光倫說。

冉義鎮(zhèn)農(nóng)民的集中居住率達(dá)到了85%。生活方式變了，生產(chǎn)方式也要改變。就拿九龍村來說，全村800多戶人家，只剩下八九十戶還居住在老村，這其中還有一半是常年在外打工的。

市場(chǎng)化破解土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)

2014年以來，邛崍?zhí)剿鳌巴恋仡A(yù)流轉(zhuǎn)+非融資性擔(dān)保”模式，就是村集體成立土地股份合作社，村民先把土地“預(yù)流轉(zhuǎn)”給合作社，再由合作社統(tǒng)一招標(biāo)、流轉(zhuǎn)。“這個(gè)非融資性擔(dān)保是由政府來做的，說到底還是由政府兜底?！壁鰨埵修r(nóng)林局局長(zhǎng)陳漢云說。

如何用市場(chǎng)化方式破解土地流轉(zhuǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)？在這一模式的基礎(chǔ)上，2015年邛崍市在冉義等鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)土地履約保證保險(xiǎn)。具體說，就是引入保險(xiǎn)公司開發(fā)土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)產(chǎn)品，保費(fèi)按土地流轉(zhuǎn)交易額的3%收取，財(cái)政“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”分?jǐn)?0%的保費(fèi)，另一半保費(fèi)農(nóng)戶出20%、業(yè)主承擔(dān)80%?！耙坏I(yè)主違約，農(nóng)民的損失都將由保險(xiǎn)公司賠付，再由保險(xiǎn)公司向承租業(yè)主追討?！标悵h云介紹。

2015年12月，中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司與邛崍友良種植合作社負(fù)責(zé)人簽訂保險(xiǎn)保單，這成為全國(guó)第一單土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)合同。目前，中國(guó)人保、錦泰保險(xiǎn)等多家保險(xiǎn)公司都開發(fā)了相關(guān)產(chǎn)品。

67歲的陳世清是冉義鎮(zhèn)共富村村民，8畝地都流轉(zhuǎn)給友良種植合作社?！拔覀冎唤?元的保費(fèi)，就可以保障每畝1000元的租金，安心多了?！标愂狼搴芨吲d。

友良種植合作社負(fù)責(zé)人汪友良也覺得有保障?！皩?duì)于合作社來說也是一件好事，以前總擔(dān)心，村民第二年不租了，現(xiàn)在有了保險(xiǎn)，我們也可以把眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)了。目前，規(guī)模種糧的風(fēng)險(xiǎn)之一在于由于經(jīng)營(yíng)者管理不善以及當(dāng)季氣候等原因，造成糧食大面積減產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)者損失慘重，農(nóng)民的租金無(wú)法兌現(xiàn)，導(dǎo)致流出方和流入方不信任?！蓖粲蚜剂鬓D(zhuǎn)了6000余畝土地，本人也成為全國(guó)土地流轉(zhuǎn)保證保險(xiǎn)第一單的投保人。以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證和10年的土地流轉(zhuǎn)合同，經(jīng)過交易鑒證，每畝可從銀行貸款1000元。他說，“去年稻飛虱嚴(yán)重，200多畝田受到嚴(yán)重影響，每畝只能收獲200多斤稻谷。當(dāng)時(shí)要是有土地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)就好了”。

黃光倫也說，原來和村民的土地流轉(zhuǎn)合同只簽了3年，參加了保險(xiǎn)后，他又重新簽了10年的合同。“以前有些配套基礎(chǔ)設(shè)施不敢建，現(xiàn)在可以放心做了，心里更踏實(shí)?！?/p>

成都市農(nóng)委副主任潘斌說，土地流轉(zhuǎn)保證保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)可控，填補(bǔ)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種在土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的空白。今年已擴(kuò)大到成都市，按照區(qū)縣不同，市級(jí)財(cái)政承擔(dān)保費(fèi)的50%或80%。

今年5月4日，彭軍以每畝每年450元獲得紙房溝村600畝耕地30年的經(jīng)營(yíng)權(quán)，成為今年邛崍通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)公開交易的第一單。給流轉(zhuǎn)土地“上保險(xiǎn)”，邛崍有新規(guī)——引入非融資性擔(dān)保，為全域范圍內(nèi)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶和項(xiàng)目業(yè)主的履約進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保?！耙环輷?dān)保函，讓農(nóng)民和業(yè)主吃下定心丸。”邛崍市統(tǒng)籌辦相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。