中國農(nóng)村財經(jīng)研究會課題組

摘要：黨的十八大提出了我國全面建成小康社會的宏偉目標，明確提出到2020年城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番，即城鄉(xiāng)居民收入倍增計劃。本文認為要如期全面建成小康社會，必須充分發(fā)揮財政的積極作用，加大農(nóng)村供給側(cè)改革力度，進一步破解“三農(nóng)”發(fā)展難題，填補農(nóng)民收入翻番的“短板”。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民收入倍增；財政政策

黨的十八大提出了我國全面建成小康社會的宏偉目標，明確提出到2020年城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番，即城鄉(xiāng)居民收入倍增計劃?！笆濉睍r期是全面建成小康社會的決勝階段，近期公布的“十三五”規(guī)劃正是緊緊圍繞實現(xiàn)這個奮斗目標來制定的。考慮到今后一個時期我國經(jīng)濟將保持中高速增長，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機會增加以及非農(nóng)就業(yè)工資水平提高，國家對“三農(nóng)”投入的力度將繼續(xù)加大等因素，我們有理由相信，農(nóng)民收入翻番的目標一定能夠?qū)崿F(xiàn)。但與此同時也應該看到，低收入農(nóng)戶、西部地區(qū)農(nóng)戶收入翻番問題是農(nóng)民收入增長的難點所在，農(nóng)民收入的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變等問題亟待解決。“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。”如期全面建成小康社會，必須充分發(fā)揮財政的積極作用，加大農(nóng)村供給側(cè)改革力度，進一步破解“三農(nóng)”發(fā)展難題，填補農(nóng)民收入翻番的“短板”，這是當前和今后一個時期財政政策應該重點謀劃的課題。

一、農(nóng)民收入倍增的重大意義與現(xiàn)實條件

（一）農(nóng)民收入倍增的基本內(nèi)涵

1.農(nóng)村居民純收入的構(gòu)成。

討論農(nóng)民收入倍增，首先要清楚農(nóng)民收入的基本內(nèi)涵。所謂農(nóng)村居民純收入，一般來說包含四部分內(nèi)容，即家庭經(jīng)營性收入、工資性收入、財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入。其中，家庭經(jīng)營性收入是指農(nóng)村住戶以家庭為生產(chǎn)經(jīng)營單位進行生產(chǎn)籌劃和管理而獲得的收入，主要通過出售農(nóng)產(chǎn)品等方式取得，受農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、銷售狀況、銷售價格等因素影響較大；工資性收入是指農(nóng)民受雇于單位與個人，依靠出賣自己的勞動而獲得的收入，主要受勞動時間和單位時間勞動報酬影響；財產(chǎn)性收入是指通過家庭擁有的動產(chǎn)（如銀行存款、有價證券）和不動產(chǎn)（如房屋、車輛、收藏品等）所獲得的收入，主要包括出讓財產(chǎn)使用權(quán)所獲得的利息、租金、專利收入以及財產(chǎn)營運所獲得的紅利收入、財產(chǎn)增值收益等，受農(nóng)民個人財產(chǎn)擁有狀況與財產(chǎn)市場化程度影響較大；轉(zhuǎn)移性收入是指農(nóng)民無需付出任何對應物而獲得的貨物、服務、資金或資產(chǎn)所有權(quán)等，一般情況下是指農(nóng)民在二次分配中的所有收入，主要受財政補貼、他人贈予等因素影響。

2.收入倍增的具體含義。

黨的十六大、十七大均對我國國民生產(chǎn)總值翻兩番提出了要求，如十六大提出“國內(nèi)生產(chǎn)總值到2020年力爭比2000年翻兩番”，十七大提出“實現(xiàn)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值到2020年比2000年翻兩番”。但首次將經(jīng)濟總量倍增與人均收入倍增的目標同時提出還是在黨的十八大報告中，其具體表述為：“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式取得重大進展，在發(fā)展平衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性明顯增強的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番?！边@就是收入倍增計劃的來源。簡要地說，收入倍增計劃就是要實現(xiàn)到2020年城鄉(xiāng)居民人均實際收入比2010年翻一番，且是剔除物價上漲因素的實際增長。更通俗地說，收入倍增就是要讓居民扣除交納的所得稅、個人交納的社會保險費等稅費后，能夠自由支配使用的收入翻番。

（二）農(nóng)民收入倍增的重大意義

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求。

黨的十六大報告率先提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思想，十六屆三中全會上又將其納入了“五個統(tǒng)籌”的發(fā)展理念。作為科學發(fā)展觀“五個統(tǒng)籌”中的首位，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是指改變“城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)”的二元思維方式，將城市和農(nóng)村的發(fā)展緊密結(jié)合起來，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，全面考慮，樹立工農(nóng)一體化的經(jīng)濟社會發(fā)展思路，以全面實現(xiàn)小康社會為總目標，以發(fā)展的眼光，統(tǒng)籌的思路，解決城市和農(nóng)村存在的問題。

要想統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就必須讓城市和農(nóng)村有機互動起來，實現(xiàn)農(nóng)村和城市之間農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)制成品、資金等的有機流動和人員之間的良性互動。而當前農(nóng)村主要供給農(nóng)產(chǎn)品、勞動力和資金流向城市、工業(yè)制成品消費不足的現(xiàn)狀十分突出，其根本原因在于農(nóng)村居民收入低下，農(nóng)村吸引力較弱。要想改變這種現(xiàn)狀，就必須著力提高農(nóng)村居民收入、努力實現(xiàn)農(nóng)村居民收入倍增。

2.全面建成小康社會的重大任務。

黨的十八大首次提出了到2020年全面建成小康社會的宏偉目標，為“十三五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展指明了方向、勾畫了藍圖。作為鄧小平在20世紀70年代末80年代初規(guī)劃中國經(jīng)濟社會發(fā)展藍圖時提出的戰(zhàn)略構(gòu)想，小康社會的衡量指標較多，主要包括人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、恩格爾系數(shù)、城鎮(zhèn)化率、居民家庭計算機普及率、大學入學率、每千人醫(yī)生數(shù)等，其中居民收入增長指標占據(jù)著基礎(chǔ)性乃至主導型的地位。

按照公安部門的戶籍登記統(tǒng)計，當前我國農(nóng)村人口數(shù)量占總?cè)丝跀?shù)量的65%左右，沒有農(nóng)民收入的快速增長，多數(shù)農(nóng)民就難以實現(xiàn)小康；沒有占人口大多數(shù)農(nóng)民的全面小康，我國建設全面小康社會的目標就難以實現(xiàn)。要實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標，就必須著力提高農(nóng)村居民收入、努力實現(xiàn)農(nóng)村居民收入倍增，讓全國各地的“老鄉(xiāng)”都能分享發(fā)展成果，共享小康之惠。

3.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的內(nèi)在要求。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的進一步深化與升華，主要是指實現(xiàn)從規(guī)模速度型粗放增長向質(zhì)量效率型集約增長的轉(zhuǎn)變。按照黨的十八大報告要求，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的主攻方向是推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，其中重要一點就是要改善需求結(jié)構(gòu)。

當前，世界經(jīng)濟正處在國際金融危機后的深度調(diào)整期，國際市場有效需求不足在短時期內(nèi)難以改變。要想改善我國的需求結(jié)構(gòu)，就必須在努力穩(wěn)定外需的同時著重擴大內(nèi)需，而當前我國居民收入不高，尤其是農(nóng)村居民收入較低、購買力缺乏，遠遠不能滿足其消費意愿，制約了內(nèi)需的擴大。因此，要想轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，就必須著力提高農(nóng)村居民收入、努力實現(xiàn)農(nóng)村居民收入倍增。

4.構(gòu)建和諧社會的必然選擇。

和諧社會是一種民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。進入21世紀后，黨的十六大和十六屆三中全會、四中全會，從全面建設小康社會、開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面的全局出發(fā)，明確提出構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略任務，并將其作為加強黨的執(zhí)政能力建設的重要內(nèi)容。

國家統(tǒng)計局公布的2014年全國居民收入基尼系數(shù)為0.469，城鄉(xiāng)居民收入為2.92∶1。不難發(fā)現(xiàn)我國當前收入差距較大、農(nóng)民收入低下，這直接影響了社會活力，且與公平正義不符，還是近年來某些社會事件爆發(fā)、對自然資源濫采濫伐的誘因。從長遠來看，農(nóng)民收入低下也對民主政治、誠信友愛社會的建設構(gòu)成了障礙。因此，為了構(gòu)建和諧社會，必須著力提高農(nóng)村居民收入、努力實現(xiàn)農(nóng)村居民收入倍增。

二、農(nóng)民收入的趨勢變化與增長難點所在

（一）農(nóng)村居民人均純收入增長的趨勢變化與特征分析。

2005年至今，我國農(nóng)民家庭人均年純收入的變化及各組成部分的數(shù)據(jù)如表1所示，從表中可以看出，2013年的農(nóng)村居民家庭人均年純收入達到了2005年農(nóng)村居民家庭人均年純收入的2.73倍，實現(xiàn)了年均13.38 %的增長。其中，工資性收入、家庭經(jīng)營性收入、財產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入分別達到了2005年的3.43倍、2.06倍、3.31倍、5.32倍，年均增速分別為16.66%、9.45%、16.14%、23.24%，且2013年工資性收入已經(jīng)超過了家庭經(jīng)營性收入，成為農(nóng)村居民家庭人均年純收入的第一大來源。

具體來看，財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入的增速較快，兩者占農(nóng)村居民家庭人均年純收入的比例也在逐步上升，財產(chǎn)性收入占農(nóng)村居民家庭人均年純收入的比例由2005年的2.72%上升至2013年的3.29%，轉(zhuǎn)移性收入占農(nóng)村居民家庭人均年純收入的比例由2005年的4.53%上升至2013年的8.82%。雖然工資性收入、家庭經(jīng)營性收入兩項之和占農(nóng)村居民家庭人均年純收入的比例有所下降，但截至2013年該比例仍然高達87.89%，其中，工資性收入占農(nóng)村居民家庭人均年純收入的比例由2005年的36.08%上升至2013年的45.25%，家庭經(jīng)營性收入占農(nóng)村居民家庭人均年純收入的比例由2003年的56.67%下降至2013年的42.64%（見表1）。

（二）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響城鎮(zhèn)化進程，導致城鄉(xiāng)收入差距仍然較大

1958年1月召開的全國人大常委會第九十一次會議討論通過《中華人民共和國戶口登記條例》，標志著我國以嚴格限制農(nóng)村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的形成，也是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成的開端。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城市和鄉(xiāng)村事實上被分成了兩種不同的社會，公共資源如教育和公共設施的投入主要向城市集中，而農(nóng)村地區(qū)相對缺乏，城鄉(xiāng)差距越拉越大。雖然國家已推行戶籍制度改革，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的制約有所減弱，農(nóng)民也可以通過務工等形式進城，但企業(yè)在用工制度上對農(nóng)民工仍存歧視，同時農(nóng)民工就業(yè)及工資收入增長仍然存在諸多障礙，導致農(nóng)民工的就業(yè)狀況依然不能和城市居民相比。此外，我國被納入城鎮(zhèn)常住人口范疇的農(nóng)民工及其家屬在教育、就業(yè)、保障性住房、醫(yī)療衛(wèi)生等方面與原城鎮(zhèn)戶口居民相差甚遠。農(nóng)民工基本不能公平享受城市居民的社會保障等待遇，導致農(nóng)民不能進城、不敢進城、無力進城，城鎮(zhèn)化進展有限。雖然2014年按照常住人口統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到54.77%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率不足40%，一旦城市就業(yè)崗位萎縮，大量農(nóng)民工將被迫返鄉(xiāng)。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴重阻礙了城鎮(zhèn)化進程，城鄉(xiāng)收入差距仍然較大。雖然與2010年相比，城鄉(xiāng)居民收入比已經(jīng)從3.23∶1降到了2014年的2.92∶1，但城鄉(xiāng)之間居民收入差距越拉越大，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入與農(nóng)村居民家庭人均純收入的差值已經(jīng)從13190.4元上漲至18952.0元，且有繼續(xù)擴大的態(tài)勢（見表2）。

（三）農(nóng)民收入增長面臨兩個層面的難點

2010年，我國農(nóng)村居民家庭人均年純收入為5919.01元，如果目標得以實現(xiàn)，到2020年這一收入將達到11838.02元?？紤]到2014年該收入已經(jīng)達到9，892.00元，且保持每年1000元左右的增速，實現(xiàn)目標的難度不大（見表3）。然而農(nóng)民收入倍增要求到2020年，無論是低收入群體或是高收入群體、沿海發(fā)達地區(qū)或是西部偏遠山區(qū)，農(nóng)民人均年收入均實現(xiàn)翻一番，此目標的實現(xiàn)面臨兩個層面的難點：一是到2020年，低收入農(nóng)戶實現(xiàn)自身收入水平翻一番容易，但達到全國農(nóng)民平均水平翻一番的目標難；二是到2020年，較高收入農(nóng)戶達到全國農(nóng)民平均水平翻一番的目標容易，但實現(xiàn)自身收入水平翻一番的目標有一定難度（見表3）。

第一，到2020年，低收入農(nóng)戶自身收入水平翻一番容易，但達到全國農(nóng)民收入平均水平翻一番的目標難。根據(jù)國家統(tǒng)計局對近年來農(nóng)民收入水平五等份分組的資料，2010年20%的低收入戶農(nóng)民人均純收入為1870元。對這一收入組別的農(nóng)戶而言，實現(xiàn)收入翻一番，總收入只需要增加1870元，年均增加不到200元即可實現(xiàn)目標，實現(xiàn)較為容易。但該類農(nóng)戶的收入水平要實現(xiàn)全國農(nóng)民平均純收入水平翻一番的目標難度很大。若要在2020年達到全國農(nóng)民人均純收入翻一番的水平，即實現(xiàn)年收入11838元，不考慮價格變化因素，年人均收入1870元的低收入農(nóng)戶，2014—2020年間年均需要增長24.29%，超過4.17%的平均水平20.12個百分點。年均收入3621元的中低收入農(nóng)戶，年均需要增長11.53%，超過平均水平7.36個百分點。年均收入5222元的中等收入農(nóng)戶，年均需要增長5.87%，超過平均水平1.70個百分點。

第二，到2020年，較高收入農(nóng)戶達到全國平均水平翻番目標易，實現(xiàn)自身收入水平翻番目標有一定難度。2013年，20%的中等偏上戶人均純收入為11371元，離年收入11838元的目標已經(jīng)不遠；20%的高收入戶人均純收入為21273元，已經(jīng)超過了11838元的目標。簡言之，較高收入農(nóng)戶實現(xiàn)全國農(nóng)民收入翻一番的任務和壓力較輕。同時我們也要看到，當前世界經(jīng)濟正處在國際金融危機后的深度調(diào)整期，國際市場有效需求不足逐漸成為制約全球經(jīng)濟增長的最大因素，且我國經(jīng)濟處于增速換擋、結(jié)構(gòu)調(diào)整和前期政策消化三期疊加的階段，面臨不斷增多的制約因素。我們認為，受資源總量、就業(yè)總量、經(jīng)濟發(fā)展速度的制約，高收入農(nóng)戶實現(xiàn)自身人均收入倍增有一定難度， 同時2010—2013年間高收入戶人均純收入增長放緩的事實也佐證了我們的觀點。

（四）財產(chǎn)性收入和工資性收入增長受到制度瓶頸制約

農(nóng)民的工資性收入主要依靠農(nóng)民出賣自己的勞動獲得，受勞動時間和單位時間勞動報酬影響較大；而財產(chǎn)性收入主要是農(nóng)民通過出讓財產(chǎn)使用權(quán)，獲得的利息、租金、專利收入以及財產(chǎn)營運所獲得的紅利收入、財產(chǎn)增值收益等，受農(nóng)民個人財產(chǎn)擁有狀況與財產(chǎn)市場化程度影響較大。當前我國農(nóng)民財產(chǎn)性收入和工資性收入增長均受到了制度瓶頸制約，短期內(nèi)上漲空間有限。

具體而言，農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增長一方面受農(nóng)民個人財產(chǎn)所限，銀行存款、有價證券和房屋、車輛、收藏品有限，另一方面受個人財產(chǎn)市場化程度不高所限，難以變成貨幣資產(chǎn)。當前，農(nóng)民擁有的最多、最大的財產(chǎn)是土地和房屋。但農(nóng)民集體所有的土地、農(nóng)民的宅基地和房屋的商品屬性沒有得到應有的體現(xiàn)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地只能由國家征用，征地補償只能按農(nóng)用地來計算，補償?shù)臉藴剩▋r格）由政府單方面決定，農(nóng)民不能討價還價。至于農(nóng)民的房屋財產(chǎn)，制度規(guī)定城鎮(zhèn)居民不能購買農(nóng)民的房屋，農(nóng)民的房屋只能在農(nóng)村內(nèi)部買賣，同時強調(diào)農(nóng)民實行一戶一宅，事實上堵住了農(nóng)民通過財產(chǎn)交換增加收入的路子。

就工資性收入而言，受全球宏觀經(jīng)濟形勢和我國所處階段的制約，短期內(nèi)難以實現(xiàn)快速增長。當前全球經(jīng)濟正處在國際金融危機后的深度調(diào)整期，國際市場有效需求不足逐漸成為制約全球經(jīng)濟增長的最大因素，在國際大環(huán)境下我國出口形勢難言樂觀，依靠外貿(mào)拉動經(jīng)濟增長的年代已一去不返。同時，我國部分第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，PPP推行不及預期，民間投資乏力，政府投資受財政收入放緩制約，投資難以對經(jīng)濟增長形成強有力支撐。另外受居民收入水平較低的影響，內(nèi)需也難以有效擴大。最后，我國大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新尚在征途，新的經(jīng)濟增長動力尚未形成。在這些因素的共同作用下，長期經(jīng)濟增速將轉(zhuǎn)為中高速增長，能否提供足夠的就業(yè)崗位尚未可知。即使能夠提供足夠的就業(yè)崗位，單位時間的農(nóng)民工工資也難以有效提高，在物價不斷高企的當下，農(nóng)民工資性收入增長乏力。

三、財政政策支持農(nóng)民增收的現(xiàn)狀與問題

（一）近年來財政支持政策的演變。

自1978年改革開放以來，我國財政支持農(nóng)民增收的政策可以分為三個階段。第一階段從 1978到2001年，政府通過建立以聯(lián)產(chǎn)承包為主要內(nèi)容的生產(chǎn)責任制，極大地解放了農(nóng)村社會生產(chǎn)力，同時以法律形式確立了農(nóng)產(chǎn)品最低保護價收購的政策，由財政資金予以保障。在這一階段財政支持政策并沒有突破傳統(tǒng)的“取與予”格局。第二階段從2002年至今，中央確立了重中之重、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、“四化同步”等“三農(nóng)”工作的戰(zhàn)略思想，制定了“多予少取放活”、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”等重大政策。在這一階段，財政支持政策主要是通過改革農(nóng)村稅費制度，減免、取消農(nóng)業(yè)稅費，實行農(nóng)業(yè)補貼等實施。其中，2006年1月1日起《農(nóng)業(yè)稅條例》 的廢止直接標志著我國兩千多年來這一“皇糧國稅”制度的終結(jié)。

當前我國財政支持農(nóng)民增收已經(jīng)進入第三階段，主要是要通過推進農(nóng)村土地制度改革，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化制度，以此提高農(nóng)民收入。財政支持政策也正謀求改變以往以直補資金為主的支持方式，向支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化、推動農(nóng)村深化改革、促進農(nóng)村教育衛(wèi)生文化等社會事業(yè)發(fā)展、支持農(nóng)村扶貧開發(fā)、推進新型城鎮(zhèn)化等多方面協(xié)同共進的方式轉(zhuǎn)變，同時直補資金等的分配方式也在不斷調(diào)整。

本世紀以來，我國先后建立了對農(nóng)民的種糧直補、農(nóng)資綜合直補、良種補貼和農(nóng)機具購置補貼，以及農(nóng)業(yè)保險保費補貼、林業(yè)補貼、畜禽良種補貼等制度，對于促進糧食生產(chǎn)和農(nóng)民增收、推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。但自實施以來，在多數(shù)地方，農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼等三項補貼政策（以下簡稱農(nóng)業(yè)“三項補貼”）已經(jīng)演變成為農(nóng)民的收入補貼，一些農(nóng)民即使不種糧或者不種地，也能得到補貼。而真正從事糧食生產(chǎn)的種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體，卻很難得到除自己承包耕地之外的補貼支持。農(nóng)業(yè)“三項補貼”政策對調(diào)動種糧積極性、促進糧食生產(chǎn)和農(nóng)民增收的作用大大降低。基于此，2015年5月31日，財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補貼政策的指導意見》（財農(nóng)[2015]31號），決定在全國范圍內(nèi)調(diào)整20%的農(nóng)資綜合補貼資金用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營，并選擇安徽、山東、湖南、四川和浙江等5個省，由省里選擇一部分縣市開展農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革試點，同時明確提出在2016年，將在總結(jié)試點經(jīng)驗、進一步完善政策措施的基礎(chǔ)上在全國范圍推開農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革。

（二）財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不合理，支持農(nóng)民增收的效應欠佳。

當前，我國財政支農(nóng)支出大致可以分為以下幾類：一是支持糧食穩(wěn)定生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設。主要包括大力支持農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設施建設，如小型農(nóng)田水利設施建設、中小河流治理、病險水庫除險加固、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理等；支持農(nóng)業(yè)科技進步；支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如地方優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展、“菜籃子”生產(chǎn)等；支持農(nóng)業(yè)防災減災能力建設，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災、動物疫病防治、特大防汛抗旱、山洪災害防治等。二是推動農(nóng)村深化改革。如推進農(nóng)村綜合改革，將改革的重點轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務教育、縣鄉(xiāng)財政管理體制、集體林權(quán)經(jīng)營制度等領(lǐng)域，以及支持農(nóng)村金融、涉農(nóng)稅收、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)口部門管理體制等相關(guān)改革。三是對農(nóng)業(yè)農(nóng)民實行直接補貼。包括對農(nóng)民的種糧直補、農(nóng)資整合直補、良種補貼和農(nóng)機具購置補貼，還有農(nóng)業(yè)保險保費補貼、林業(yè)補貼、畜禽良種補貼等。四是促進農(nóng)村教育衛(wèi)生文化等社會事業(yè)發(fā)展。如農(nóng)村義務教育“兩免一補”、教師特崗計劃、薄弱學校改造計劃、學生營養(yǎng)改善計劃、中小學校舍安全工程等；新農(nóng)合制度、基本藥物制度、最低生活保障制度、新農(nóng)保制度等；廣播電視“村村通”、農(nóng)村電影放映、農(nóng)家書屋等。五是支持農(nóng)村扶貧開發(fā)。

雖然財政支農(nóng)方式眾多，但當前財政以直接補貼為主，結(jié)構(gòu)并不合理，農(nóng)民增收缺乏機制性、根本性支持。我們以2014年全國公共財政支出中，農(nóng)林水事務類中的農(nóng)業(yè)支出及各項支出為例予以說明（數(shù)據(jù)來源：wind）。

2014年農(nóng)業(yè)支出達到5816.57億元，但農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與技術(shù)補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險補貼分別達到1019.21億元、531.02億元、244.73億元，三者占農(nóng)業(yè)支出的比例達到了30.86%。同時，事業(yè)運行和行政運行兩項達到了820.59億元，占農(nóng)業(yè)支出的比例達到了14.11%。而能夠更好提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、促進農(nóng)民增收的技術(shù)推廣與培訓、農(nóng)村道路建設、災害救助、統(tǒng)計監(jiān)測與信息服務等項的支出較少，占比較低，農(nóng)村基礎(chǔ)設施仍然薄弱，不能給予農(nóng)民增收機制性、根本性的支持。

（三）扶貧政策缺乏有力抓手，尚未真正產(chǎn)生“造血”機制。

20世紀80年代以來，黨中央在全國范圍內(nèi)啟動了有計劃、有組織的大規(guī)模開發(fā)式扶貧，同時為了便于統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各部門扶貧開發(fā)工作，于1986年5月16日成立了國務院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組。經(jīng)過多年努力，我國扶貧開發(fā)事業(yè)取得了豐碩成果。1978—2010年，按照中國扶貧標準，我國累計減少了2.5億貧困人口，如果參考國際扶貧標準，則減少了6.6億貧困人口。2011—2013年年底，中國在2300元新扶貧標準下又減少了近4000萬貧困人口。

雖然扶貧工作成果顯著，但當前扶貧政策主要以自上而下的財政投入為主，缺乏有力抓手，尚未真正產(chǎn)生“造血”機制。存在的問題主要有：一是部分干部和工作人員把扶貧當作上級指示，將扶貧工作理解為給物給錢，過分倚重于解決群眾溫飽等短期問題和速效產(chǎn)業(yè)，缺乏長期有效的發(fā)展戰(zhàn)略和扶貧開發(fā)規(guī)劃等。二是過于重視和依賴對貧困地區(qū)的外部經(jīng)濟注入，而忽視了對人口精神、思想觀念、人力資本等方面的扶持。三是帶有明顯的計劃經(jīng)濟烙印，缺乏必要的市場經(jīng)濟觀念和方法，低效率、尋租現(xiàn)象明顯。某些地方不顧自身實際上扶貧項目，造成了大量的人力、物力、財力浪費。四是過分強調(diào)和依賴政府的作用，社會扶貧參與度不夠。同時全社會廣泛參與扶貧的平臺尚未建立，支持、引導、監(jiān)管等政策也不夠健全。

四、財政支持農(nóng)民收入倍增的總體思路與主要原則

（一）總體思路。

1.構(gòu)建城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系，形成農(nóng)民收入正常增長的體制機制

一個正常的農(nóng)民收入增長機制應該是在財政提供公共物品、解決市場失靈、營造公平競爭機制、兜底困難農(nóng)民生活的基礎(chǔ)上，農(nóng)民能夠通過自身努力不斷實現(xiàn)收入增長的機制。在此過程中，政府和農(nóng)民之間應該有明確的定位，而目前我國政府職能在該領(lǐng)域的定位較為模糊，缺位、越位現(xiàn)象并存，其中較為突出的就是設置了很多障礙，使得城鄉(xiāng)要素之間交換關(guān)系失衡。生產(chǎn)要素平等交換是市場經(jīng)濟的重要法則，也是構(gòu)建公平的收入分配體系的基本出發(fā)點。而長期以來，我國城鄉(xiāng)要素之間交換不平等，這直接制約著農(nóng)民收入增長的空間，使得廣大農(nóng)民單純依靠努力勞作已經(jīng)很難實現(xiàn)收入增長。其中突出的表現(xiàn)有：（1）產(chǎn)品交換不對等。新中國成立以來，在農(nóng)產(chǎn)品的交換過程中，農(nóng)民一直處在不利的位置，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期的工農(nóng)產(chǎn)品不等價交換，農(nóng)民為國家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化作出了數(shù)千億元的貢獻。上個世紀80年代，王耕金先生曾經(jīng)計算，僅工農(nóng)產(chǎn)品的不等價交換，農(nóng)民就為工業(yè)和城市貢獻8700多億元。（2）勞動交換不對等。受城鄉(xiāng)教育資源配置不公平影響，農(nóng)民不能同等接受教育，農(nóng)村的人力資源沒有得到有效開發(fā)，這直接導致農(nóng)民在勞動的交換中仍然處于不利位置。另外，農(nóng)民在就業(yè)過程中，工種受限、同工不同酬、不能與城鎮(zhèn)勞動者同樣參加社會保障、不能根據(jù)自己的意愿遷入城鎮(zhèn)等制度障礙，都直接制約著農(nóng)民工資性收入的增長。（3）財產(chǎn)交換不對等。當前，農(nóng)民擁有的最多、最大的財產(chǎn)是土地和房屋。但農(nóng)民集體所有的土地、農(nóng)民的宅基地和房屋的商品屬性沒有得到應有的體現(xiàn)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地只能由國家征用，征地補償只能按農(nóng)用地來計算，補償?shù)臉藴剩▋r格）由政府單方面決定，農(nóng)民不能討價還價。至于農(nóng)民的房屋財產(chǎn)，制度規(guī)定城鎮(zhèn)居民不能購買農(nóng)民的房屋，農(nóng)民的房屋只能在農(nóng)村內(nèi)部買賣，同時強調(diào)農(nóng)民實行一戶一宅，事實上堵住了農(nóng)民通過財產(chǎn)交換增加收入的路子。（4）金融服務不對等。在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村信用合作社在農(nóng)村金融服務中占據(jù)著主導的地位。雖然農(nóng)村信用合作社的主要任務是籌集農(nóng)村閑散資金，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供金融服務，但近年來很多農(nóng)信社紛紛謀求轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)做農(nóng)商行，將農(nóng)民的存款放貸到城市地區(qū)。另外，部分商業(yè)銀行在農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設點吸納存款的同時，對農(nóng)民貸款惜貸、限貸，大量資金從農(nóng)村流向了城市。在這樣的情況下，農(nóng)村金融生態(tài)十分嚴峻，大多數(shù)的農(nóng)民、農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)民合作組織、農(nóng)村企業(yè)要想從金融機構(gòu)借貸十分困難，即使借貸成功也得承受較高的利率。農(nóng)村地區(qū)金融服務體系的缺乏一方面拉大了城鄉(xiāng)之間的差距，另一方面遏制了農(nóng)民的創(chuàng)富熱情，致使部分農(nóng)民通過自身努力實現(xiàn)收入增長的愿望被抹殺。

從全球范圍來看，美日歐等國家與地區(qū)對農(nóng)民收入增長的支持均是建立在合理、公平的城鄉(xiāng)要素交換的基礎(chǔ)上的。因此，要想構(gòu)建農(nóng)民收入正常增長的體制機制，必須改變城鄉(xiāng)之間要素交換不合理的局面，使城鄉(xiāng)產(chǎn)品交換、勞動交換、財產(chǎn)交換、金融服務等領(lǐng)域趨于一致。否則，一味寄希望通過財政補貼等形式實現(xiàn)農(nóng)民收入增長只能是癡人說夢、南轅北轍。

2.明確財政在農(nóng)民增收中的應有作用

財政支持農(nóng)民增收有其必要性，因此要明確財政在農(nóng)民增收中的應有作用，財政要通過提供農(nóng)村公共產(chǎn)品來改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活和外部環(huán)境條件，助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和增加農(nóng)民利益，從而直接或間接地增加農(nóng)民收入。簡言之，要按公共財政體制的要求增加“三農(nóng)”支出，發(fā)揮其導向作用、乘數(shù)效應、“發(fā)動器”作用，促進農(nóng)民收入增長。

——導向作用。（1）為農(nóng)民增收創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。與社會資金追逐商業(yè)利益不同，公共財政資金是國家通過稅收形式無償分配的集中性資金，它可以對那些社會效益好、經(jīng)濟效益差的農(nóng)業(yè)公共性投資項目，尤其是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所需的公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品予以支持，有效改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件、市場交易的外部條件，明顯提高農(nóng)民的科技文化素質(zhì)，為農(nóng)民增收創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)。（2）促進農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。公共財政一方面可以通過稅收優(yōu)惠、財政支出等政策支持提供較多就業(yè)崗位的第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸納較多的農(nóng)村剩余勞動力；另一方面要加大財政資金支持新型城鎮(zhèn)化的力度，積極穩(wěn)妥地推進新型城鎮(zhèn)化，促進農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。（3）調(diào)整財政分配關(guān)系，實現(xiàn)農(nóng)民增收。財政農(nóng)業(yè)支出是國民收入宏觀分配中對農(nóng)業(yè)的凈流入，增加公共財政中的農(nóng)業(yè)支出就意味著直接增加了國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入。因此，公共財政能夠調(diào)節(jié)不同利益群體的分配關(guān)系，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者與消費者、農(nóng)民與城市居民之間的利益關(guān)系，縮小或者防止擴大差距，保障農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長。

——乘數(shù)效應。財政投入屬于一種基礎(chǔ)性投入，很大程度上能夠決定和吸引其它經(jīng)營性投入的多少和效益。乘數(shù)效應作用一方面是指財政投入過程中吸引金融資金和民間資金投入；另一方面是指財政投入的項目直接或間接地增加農(nóng)民收入，并通過農(nóng)民消費刺激需求，從而獲得良好的經(jīng)濟效益和社會效益。徐詳臨教授在《三農(nóng)問題論劍》中舉例說：比如，政府有500億元財政支出，運用這筆資金作為向農(nóng)村投資的貸款貼息，以年利5%計算，可帶動1萬億元資金投向農(nóng)村，對農(nóng)村改變落后面貌起到的作用是不言而喻的。假設其中的40%轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的勞務收入，就會有1億的農(nóng)村勞動力一年增加4000元的貨幣收入。不僅農(nóng)村和農(nóng)民從這1萬億元的農(nóng)村投資中獲益，隨著農(nóng)民消費流動城里人從中所獲利益比農(nóng)村人還要大，所產(chǎn)生的投資乘數(shù)效應至少要達到3萬億元，政府也會在社會財富的增長中，獲得比500億元貼息多得多的財政收入。雖然這只是一個假設模型，但財政收入的乘數(shù)效應是存在的。

——“發(fā)動器”作用。我國農(nóng)業(yè)自發(fā)投資能力較弱，一是因為農(nóng)業(yè)本身是一個相對弱勢產(chǎn)業(yè)，自我積累能力較差；二是因為國家過去長期采用犧牲農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的發(fā)展模式，農(nóng)業(yè)積累少；三是因為我國農(nóng)業(yè)是一個回報率較低，風險卻相對較高的產(chǎn)業(yè)，對民間資本缺乏吸引力。農(nóng)業(yè)自發(fā)投資能力弱造成了農(nóng)業(yè)投資乏力，反過來又促成了農(nóng)業(yè)落后的局面，形成了惡性循環(huán)，阻礙了農(nóng)業(yè)走上可持續(xù)發(fā)展道路。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展需要外部力量的介入，財政投入是一個重要的外部作用因素。實踐證明財政對農(nóng)業(yè)投資的效果十分明顯，以農(nóng)業(yè)基本建設投資為例，農(nóng)業(yè)部信息中心1998年的計算表明，農(nóng)業(yè)基本建設投資與農(nóng)業(yè)增加值和糧食產(chǎn)量的增加密切相關(guān)，1980—1997年間，每增加1億元農(nóng)業(yè)基建投資，可增加農(nóng)業(yè)增加值38億元，增加糧食產(chǎn)量39萬噸。

3.轉(zhuǎn)變財政支持方式

——從“黃箱”到“綠箱”。上世紀90年代，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，為了扶持糧食生產(chǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)，國內(nèi)出臺了一系列扶持政策，包括價格支持措施（糧棉保護收購價格）、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補貼、臨時收儲政策等。然而，全球持續(xù)10多年的國際農(nóng)產(chǎn)品價格上漲周期已經(jīng)結(jié)束，主要糧食品種的國際國內(nèi)價格倒掛加劇。與此同時，國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本不斷抬高。在這種雙重擠壓的狀況下，單純依靠敞開收購、提高托市收購價格來保護農(nóng)民種糧積極性的空間越來越小、效應越來越弱。適應國際趨勢，有必要轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)補貼機制，從“黃箱”向“綠箱”轉(zhuǎn)型。2015年中央1號文件也指出，應該保持農(nóng)業(yè)補貼政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，逐步擴大“綠箱”支持政策實施規(guī)模和范圍，調(diào)整改進“黃箱”支持政策，充分發(fā)揮政策惠農(nóng)增收效應。（1）探索實施新型“綠箱”政策措施，建立以種糧收入為保險標的物，通過農(nóng)業(yè)保險方式保障農(nóng)民種糧基本收益、促進糧食生產(chǎn)發(fā)展的“目標收益保險補貼支持制度”。（2）加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施建設。進一步加大農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治等力度，建設旱澇保收高標準農(nóng)田，全面提升耕地質(zhì)量和土地產(chǎn)出水平。加快完善主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，繼續(xù)加大對產(chǎn)糧大縣的獎勵力度，調(diào)動主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)積極性。（3）促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、應用與推廣。重點支持優(yōu)質(zhì)良種培育、新型肥料農(nóng)藥、生產(chǎn)作業(yè)機械化等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動農(nóng)業(yè)加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，走依靠科技進步、提高單產(chǎn)的內(nèi)涵式發(fā)展道路。加快糧食生產(chǎn)全程機械化進程，推進農(nóng)機深松整地作業(yè)，進一步發(fā)揮農(nóng)機在科技興農(nóng)中的載體作用。（4）加強農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設。鼓勵農(nóng)村金融機構(gòu)、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、合作經(jīng)濟組織、專業(yè)技術(shù)協(xié)會、專業(yè)服務公司、農(nóng)民經(jīng)紀人等，為農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后提供綜合服務，如生產(chǎn)信貸、農(nóng)資供應、農(nóng)機作業(yè)、農(nóng)技指導、市場信息、農(nóng)產(chǎn)品銷售等。五要健全農(nóng)業(yè)資源保護和生態(tài)修復機制。加大力度支持退耕還林、退牧還草，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源開發(fā)、利用與保護的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，建立促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的體制機制與政策體系。

——從加大補貼到機制創(chuàng)新。新世紀以來，我國不斷加大對農(nóng)業(yè)的政策支持力度，采取糧食最低收購價、臨時收儲等價格支持政策，糧食直補、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼與農(nóng)機具購置補貼等直接補貼方式，以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施建設、農(nóng)業(yè)科研與推廣等農(nóng)業(yè)綜合支持補貼措施，形成綜合補貼和專項補貼相結(jié)合的農(nóng)業(yè)補貼支持政策體系，對保護農(nóng)民種糧積極性、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，確保國家糧食安全、保障經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，發(fā)揮重要支撐作用。但是，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷上升、農(nóng)業(yè)比較效益持續(xù)下降、資源環(huán)境壓力日益趨緊的新形勢下，一些補貼政策已經(jīng)難以適應農(nóng)業(yè)發(fā)展的新挑戰(zhàn)新要求。如臨時收儲等價格支持政策，市場扭曲效應日益明顯；一些直接補貼措施，沒有與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)掛鉤，缺乏“誰種補誰”、“多種多補”的導向機制等。順應時代需要，必須按照2015年中央一號文件精神，創(chuàng)新補貼方式，改革農(nóng)業(yè)支持政策機制，建立健全既符合我國基本國情農(nóng)情、又適應國際規(guī)則的國家農(nóng)業(yè)支持保護體系。（1）堅持市場定價原則，完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制。在保護農(nóng)民利益的前提下，穩(wěn)妥推動最低收購價、臨時收儲等政策逐步向農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度轉(zhuǎn)變，減少價格支持政策對市場的扭曲影響，切實發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，建立形成農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的消費導向、市場引領(lǐng)機制。在總結(jié)大豆、棉花目標價格補貼試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，適時啟動重要農(nóng)產(chǎn)品目標價格補貼改革。探索建立符合我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營特征的套期保值、價格保險等市場風險管理工具，有效管控農(nóng)產(chǎn)品市場波動風險。（2）改革完善現(xiàn)有補貼措施，建立政策補貼與重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)掛鉤機制，促進提高政策效能與補貼效率。要根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系變化的新形勢，完善現(xiàn)行補貼措施，建立“誰種補誰”以及“多種多補、不種不補”機制，使政府補貼與農(nóng)產(chǎn)品種植面積或產(chǎn)量掛鉤，促進農(nóng)民多種糧、種好糧。（3）創(chuàng)新補貼方式，探索實施新型補貼措施。要以增強政策的針對性和有效性為導向，以補貼重點產(chǎn)品、重要地區(qū)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)為核心，以突出解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設中的重點矛盾和關(guān)鍵問題為方向，創(chuàng)新補貼方式、探索實施新型直接補貼措施。主要包括：實施政策性農(nóng)業(yè)災害強制性保險，鼓勵農(nóng)戶全面參保，由政府對保費給予補貼，切實建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然風險管控體系；對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施建設和固定資產(chǎn)投資的信貸予以支持，給予投資補助和利息補貼；對資源節(jié)約、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式給予補貼支持。

——實現(xiàn)扶貧從“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變。 當前，我國扶貧開發(fā)工作依然面臨十分艱巨而繁重的任務，進入了啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期。要消除貧困、實現(xiàn)困難農(nóng)民收入增長，必須改變傳統(tǒng)的扶貧模式，通過創(chuàng)新讓廣大困難家庭早日擺脫貧困。應該認識到，新時期的扶貧已經(jīng)不等同于傳統(tǒng)意義上的“解決溫飽，脫貧摘帽”，必須跳出扶貧看扶貧，把扶貧開發(fā)作為農(nóng)民增收整體戰(zhàn)略的重要組成部分、重要突破口！在扶貧過程中要不再局限于送油送米，送衣送被的傳統(tǒng)“輸血”扶貧模式，要著重提高貧困地區(qū)的“自我造血”能力，讓更多的貧困戶由“蹲身拾柿子”到“跳起摘桃子”，從而實現(xiàn)跳出扶貧抓扶貧，走出一條新型扶貧攻堅道路。（1）切實落實政府領(lǐng)導責任。把中央統(tǒng)籌、省負總責、市（地）縣抓落實的管理體制，片為重點、工作到村、扶貧到戶的工作機制等真正落到實處。切實做到目標任務明確、完成時限明確、幫扶措施明確。特別是要嚴格落實黨政一把手負總責的扶貧工作責任制，履行好扶貧第一責任人的職責，通過“硬”指標，形成“硬”約束，確保扶貧規(guī)劃順利實施。（2）切實做到精準扶貧。要摸清底數(shù)明“靶向”、對癥下藥除“窮根”。切實做到“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”，徹底解決大水漫灌、走馬觀花、大而化之等問題，實現(xiàn)貧困人口精準脫貧。（3）切實強化社會合力。扶貧開發(fā)靠政府單獨工作很難完成，必須調(diào)動一切因素，著力構(gòu)建專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量有機結(jié)合和互為支撐的大扶貧格局。通過理順管理體制，科學劃分各級各部門事權(quán)，明確部門職責分工，整合各類扶貧資源，提高資金使用效率。特別是要吸引社會資金參與扶貧開發(fā)，真正形成全社會扶貧“大合唱”的局面。

（二）應當遵循的原則

現(xiàn)行財政支農(nóng)政策在支持范圍、支持對象、支持力度上均難以適應現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的變化，不能滿足社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政支農(nóng)政策運作的要求，應進行有針對性的調(diào)整。財政支農(nóng)政策現(xiàn)實優(yōu)化應遵循以下基本原則。

1.公共性支出原則。作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系的兩只手，政府和市場均有其不可替代的作用和優(yōu)勢。實踐證明，在經(jīng)濟運行和資源配置中，“看不見的手”最具活力和效率；而在經(jīng)濟管理和調(diào)控方面，政府最為有效，兩者均有各自發(fā)揮作用的領(lǐng)域。隨著公共財政支出框架的建立，財政支農(nóng)政策也應堅持公共支出的原則，本著糾正“越位”、彌補“缺位”的合理定位思路，財政支農(nóng)范圍要嚴格界定在非競爭領(lǐng)域，財政資金要退出農(nóng)業(yè)的經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域，使財政支持的重點切實轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、公益性和服務性領(lǐng)域上來。

2.市場導向原則。在財經(jīng)支農(nóng)政策選擇和實施過程中，要遵循市場經(jīng)濟的客觀要求，合理有效地安排財政資金的投向和規(guī)模，從而促進各種資源的優(yōu)化配置，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的能力。在土地市場上，雖然土地歸國家或集體所有，但是在現(xiàn)行土地承包政策下，積極發(fā)展使用權(quán)轉(zhuǎn)移市場大有可為。一方面，可以通過這種方式，把土地集中到少數(shù)種田能手手中，改變目前土地面積狹小所帶來的規(guī)模不經(jīng)濟問題；另一方面，可以避免土地撂荒，提高土地利用率。在勞動力市場上，要積極打破建立在城鄉(xiāng)分離的“二元結(jié)構(gòu)”基礎(chǔ)上的勞動力資源配置方式。在資本市場上，要在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中引入市場機制，鼓勵各種資本（包括外資）進入農(nóng)業(yè)部門，加大對農(nóng)業(yè)的投入。在農(nóng)產(chǎn)品的市場化上，要完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制。在保護農(nóng)民利益的前提下，穩(wěn)妥推動最低收購價、臨時收儲等政策逐步向農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度轉(zhuǎn)變，建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的消費導向、市場引領(lǐng)機制。

3.突出重點的原則。針對現(xiàn)行財政支農(nóng)政策導向不明確、支持項目多、資金散、效益差的狀況，今后在財政支出分配上要堅持保證重點、壓縮一般、集中財力、增大力度的原則，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，形成支農(nóng)資金合力，以發(fā)揮財政資金導向作用。

4.符合WTO的原則。我國已經(jīng)加入WTO，財政支農(nóng)時，要充分考慮WTO的規(guī)則，充分使用“綠箱”政策，正確利用“黃箱”政策。要按照2015年中央一號文件要求，“健全國家對農(nóng)業(yè)的支持保護體系”，“保持農(nóng)業(yè)補貼政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，逐步擴大‘綠箱支持政策實施規(guī)模和范圍，調(diào)整改進‘黃箱支持政策，充分發(fā)揮政策惠農(nóng)增收效應”，“提高補貼的導向性和效能”。

5.差異化支持原則。我國城鄉(xiāng)之間差距較大、不同地區(qū)之間農(nóng)民收入的差距也較大，為了更好地促進農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長，并不斷縮小城鄉(xiāng)之間、農(nóng)民內(nèi)部之間的差距，應該對不同對象差異化扶持，分層次解決農(nóng)民增收問題。同時要將關(guān)注的重點放在促進低收入農(nóng)民增收和中西部地區(qū)農(nóng)戶增收上，注重收入增加的全面性。具體而言，對低收入和西部地區(qū)，要著重滿足農(nóng)民提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、開拓市場銷售渠道、增加就業(yè)崗位的需求，對高收入農(nóng)民，要著重營造良好的外部環(huán)境滿足其自身通過努力提高收入的愿望。

五、財政支持農(nóng)民收入倍增的政策建議

（一）完善財政支農(nóng)機制，為農(nóng)民收入倍增夯實堅實后盾。

當前，我們能夠得知的財政“支農(nóng)”支出最新數(shù)據(jù)是2011年全國財政“三農(nóng)”支出和2013年中央財政的“三農(nóng)”投入。由于時間間隔較遠，我們選取財政支出中“農(nóng)林水事務”支出科目（由2007年起財政部推行政府收支分類改革，將原財政支農(nóng)資金〔支出〕調(diào)整而來）予以說明（見表4）。

不難發(fā)現(xiàn)，2007年以來國家財政支出中農(nóng)林水事務支出的占比不足10%，且長期低于第一產(chǎn)業(yè)對GDP的貢獻。雖然最近兩年這一現(xiàn)象有所改觀，但由于長期的歷史欠賬，加大財政支農(nóng)支出仍是必要之舉。另外，雖然2014年全國財政支出農(nóng)林水事務中的農(nóng)業(yè)支出達到了5816.57萬元，但農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與技術(shù)補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險補貼、事業(yè)運行和行政運行五項支出占到了農(nóng)業(yè)總支出的44.97%，能夠更好提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、促進農(nóng)民增收的技術(shù)推廣與培訓、農(nóng)村道路建設、災害救助、統(tǒng)計監(jiān)測與信息服務等項的支出較少，占比較低，財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)并不合理。最后，我國現(xiàn)階段直接參與管理和分配“三農(nóng)”資金的中央部門有10多個，一些部門內(nèi)部還有若干個機構(gòu)（或司局）在分管支農(nóng)資金。同時，中央層面安排的“三農(nóng)”資金項目超過100項，省級普遍在100項左右，少的有幾十項，多的達到幾百項。由于管理部門眾多，且“三農(nóng)”支出中專項轉(zhuǎn)移支付資金占比較高，財政支農(nóng)資金運行效率還有待提高。

因此，為了促進農(nóng)民收入增長，必須加大財政支農(nóng)的投入力度、對支出結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，同時加強資金管理，提高資金使用效率。具體而言，一是必須堅持把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為各級財政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，加快建立投入穩(wěn)定增長機制，持續(xù)增加財政農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入只增不減。二是優(yōu)化財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，重點支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施建設、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)村民生改善、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技研發(fā)與推廣、農(nóng)民素質(zhì)教育與技能培訓、勞動力與農(nóng)產(chǎn)品市場供需情況的信息化體系建設等。同時要轉(zhuǎn)換投入方式，創(chuàng)新涉農(nóng)資金運行機制，充分發(fā)揮財政資金的引導和杠桿作用。改革涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付制度，下放審批權(quán)限，有效整合財政農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入。要完善農(nóng)業(yè)補貼制度。保持農(nóng)業(yè)補貼政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，調(diào)整改進“黃箱”支持政策，逐步擴大“綠箱”支持政策實施規(guī)模和范圍，提高農(nóng)業(yè)補貼政策效能。三是要切實加強涉農(nóng)資金監(jiān)管，建立規(guī)范透明的管理制度，杜絕任何形式的擠占挪用、層層截留、虛報冒領(lǐng)，確保資金使用見到實效。要健全支農(nóng)資金監(jiān)管機制，完善績效考評體系，建立財政農(nóng)業(yè)專項資金分配與財政支農(nóng)工作相掛鉤的資金分配管理機制，確保財政支農(nóng)資金安全高效使用。

（二）實施精準扶貧，支撐低收入農(nóng)民收入增長。

據(jù)統(tǒng)計，2014年我國依然有7017萬農(nóng)村貧困人口。眾所周知，沒有低收入農(nóng)民的收入增長，即使高收入群體的收入實現(xiàn)快速增長，農(nóng)民收入倍增的目標也不能稱作完成，同時收入差距的拉大還會影響社會和諧、與社會主義的要求也并不相容。由于貧困具有一定的代際傳遞特征，且多數(shù)低收入農(nóng)民所處的地區(qū)自然條件惡劣、基礎(chǔ)設施缺乏，單純依靠農(nóng)民自身很難實現(xiàn)收入增長，這必然需要外界支持。雖然近年來我國扶貧開發(fā)事業(yè)取得了豐碩成果，且專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量有機結(jié)合和互為支撐的大扶貧格局正在形成，但我國扶貧事業(yè)任務艱巨，還是得由政府主導、加大力度，同時扶貧的方式也需要轉(zhuǎn)變，著力通過精準扶貧努力提高低收入農(nóng)民的收入。

習近平總書記在2013年11月于湖南湘西考察時，首次提出了“精準扶貧”：扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。“精準扶貧”意指針對不同的貧困區(qū)域環(huán)境、不同的貧困農(nóng)戶狀況，要運用科學有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理。簡單地說，精準扶貧就是針對具體的貧困對象制定切實可行的目標進行扶貧，同時根據(jù)貧困原因的不同采取針對性的扶貧政策，在“扶持誰”、“誰來扶”、“怎么扶”這三大關(guān)鍵性問題上下足功夫、理清思路、取得成效。

第一，精確識別扶貧對象。通過有效、合規(guī)的程序，把誰是貧困居民識別出來。在這方面，四川省宜賓等地探索的“比選”確定扶貧對象的扶貧“首扶制度”可供借鑒。其具體作法是：根據(jù)國家公布的扶貧標準，村民先填申請表，首先由村民小組召開戶主會進行比選，再由村“兩委”召開村、組干部和村民代表會議進行比選，并張榜公示；根據(jù)公示意見，再次召開村、社兩級干部和村民代表會議進行比選，并再次公示；如無異議，根據(jù)村內(nèi)貧困農(nóng)戶指標數(shù)量，把收入低但有勞動能力的確定為貧困農(nóng)戶。在這個過程中，基層民主得到了充分的發(fā)揚，也實現(xiàn)了貧困戶認定的透明公開、相對公平。

第二，落實扶貧主體責任。加快形成中央統(tǒng)籌、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實的扶貧開發(fā)工作機制，做到分工明確、責任清晰、任務到人、考核到位。要層層簽訂脫貧攻堅責任書、立下軍令狀。建立年度脫貧攻堅報告和督察制度，加強督察問責。把脫貧攻堅實績作為選拔任用干部的重要依據(jù)，在脫貧攻堅第一線考察識別干部，激勵各級干部到脫貧攻堅戰(zhàn)場上大顯身手。同時把夯實農(nóng)村基層黨組織同脫貧攻堅有機結(jié)合起來，選好一把手、配強領(lǐng)導班子。

第三，做到扶貧措施精準。要按照貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，實施“五個一批”工程。一是發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，引導和支持所有有勞 動能力的人依靠自己的雙手開創(chuàng)美好明天，立足當?shù)刭Y源，實現(xiàn)就地脫貧。二是易地搬遷脫貧一批，對于貧困人口很難實現(xiàn)就地脫貧的要實施易地搬遷，按規(guī)劃、分年度、有計劃組織實施，確保搬得出、穩(wěn)得住、能致富。三是生態(tài)補償脫貧一批，加大貧困地區(qū)生態(tài)保護修復力度，增加重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，擴大政策實施范圍，讓有勞動能力的貧困人口就地轉(zhuǎn)成護林員等生態(tài)保護人員。四是發(fā)展教育脫貧一批，治貧先治愚，扶貧先扶智，國家教育經(jīng)費要繼續(xù)向貧困地區(qū)傾斜、向基礎(chǔ)教育傾斜、向職業(yè)教育傾斜，幫助貧困地區(qū)改善辦學條件，對農(nóng)村貧困家庭幼兒特別是留守兒童給予特殊關(guān)愛。五是社會保障兜底一批，對貧困人口中完全或部分喪失勞動能力的人，由社會保障來兜底，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村扶貧標準和農(nóng)村低保標準，加大其他形式的社會救助力度。加強醫(yī)療保險和醫(yī)療救助，新型農(nóng)村合作醫(yī)療和大病保險政策要對貧困人口傾斜。高度重視革命老區(qū)脫貧攻堅工作。

（三）改進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，提升農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入水平。

目前我國農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展面臨著生產(chǎn)成本上升（人工、農(nóng)機作業(yè)、種子、化肥、農(nóng)藥等費用上漲很快）、產(chǎn)品提價空間有限（國內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品價格已高于進口價格）、環(huán)境制約因素增多（長期大量使用化肥、農(nóng)藥等，生態(tài)環(huán)境受損嚴重、承載能力越來越接近極限）等限制，加之農(nóng)業(yè)補貼中部分“黃箱”政策亟需調(diào)整，在這樣的外部環(huán)境下，原有的生產(chǎn)模式已經(jīng)很難為農(nóng)民增收提供強大動力。而農(nóng)民收入的最基本來源和大多數(shù)農(nóng)民的主要來源還得依靠家庭經(jīng)營性收入，因此必須在繼續(xù)挖掘原有生產(chǎn)模式潛力的基礎(chǔ)上，著力改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

就挖掘現(xiàn)有潛力而言，一要改進農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施、加大科技投入與推廣力度?，F(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量較低一方面受農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施薄弱所限，另一方面受技術(shù)水平低下制約。要加大財政投入，補齊農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施的短板，另外要加大科學技術(shù)的研究與推廣工作，讓科技助力農(nóng)民增收。二要調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在保障糧食安全的基礎(chǔ)上，積極發(fā)展經(jīng)濟作物、優(yōu)化畜禽結(jié)構(gòu)，并支持各地區(qū)立足自身資源優(yōu)勢，大力培育特色農(nóng)業(yè)。同時要支持林業(yè)產(chǎn)業(yè)和特色經(jīng)濟林發(fā)展，并通過發(fā)展森林旅游、農(nóng)業(yè)觀光旅游、農(nóng)家樂等休閑農(nóng)業(yè)，拓展農(nóng)業(yè)多種功能。三要適度延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。單純的農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品受附加值低、儲藏時間短、季節(jié)性強等影響，農(nóng)民在產(chǎn)品銷售過程中處于相對弱勢地位，很難賣得一個滿意的價格，在整個農(nóng)產(chǎn)品消費鏈條中得到的收入占比較低。因此要支持糧食主產(chǎn)區(qū)適度發(fā)展糧食加工業(yè)，一方面減少季節(jié)性作物集中上市造成的產(chǎn)品價格下跌對農(nóng)民收入的影響、提高議價能力，另一方面通過加工增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值。四要改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)銷售模式。傳統(tǒng)的銷售模式下，農(nóng)民將農(nóng)產(chǎn)品以較低價格出售給收購者，經(jīng)過層層轉(zhuǎn)讓，到達消費者手中時，農(nóng)產(chǎn)品價格已經(jīng)翻了數(shù)番。在當前電商技術(shù)快速發(fā)展的基礎(chǔ)上，要支持農(nóng)村電商發(fā)展，加大農(nóng)民和消費者直接接觸的機會，讓農(nóng)民和消費者都享受電商帶來的紅利。

就農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化而言，主要是要穩(wěn)步推進“三權(quán)分置”改革，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。要通過落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。同時，要在堅持家庭經(jīng)營主體地位的基礎(chǔ)上，按照依法自愿有償原則，引導農(nóng)民以多種方式流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)，以及通過土地經(jīng)營權(quán)入股、托管等方式，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織方式，積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展。需要注意的是，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，要尊重農(nóng)民意愿，不得硬性下指標、強制推動。同時要盡快制定工商資本租賃農(nóng)地的準入和監(jiān)管辦法，建立嚴格的資格審查、項目監(jiān)管和定期督查機制，禁止以農(nóng)業(yè)為名圈占土地從事非農(nóng)建設，防止“非糧化”現(xiàn)象蔓延。

從長遠來看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的順利推進有賴于新型城鎮(zhèn)化的有序進行，這需要在尊重農(nóng)業(yè)遷徙自由的基礎(chǔ)上，完善農(nóng)民從農(nóng)村的退出機制。要在確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，按照中央統(tǒng)一部署，審慎穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地制度改革。分類實施農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，并完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的保障機制，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑，為農(nóng)民從農(nóng)村退出創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。需要注意的是，在城市不能完全解決農(nóng)民后顧之憂的時候，不得將農(nóng)民進城落戶與退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)相掛鉤，否則會適得其反。同時要優(yōu)化中西部中小城市、小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，為農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)造條件。

（四）改善農(nóng)民就業(yè)環(huán)境，提高農(nóng)民的工資性收入。

農(nóng)民工資性收入主要受勞動時間和單位時間勞動報酬影響，在全球經(jīng)濟處在國際金融危機后的深度調(diào)整期和我國經(jīng)濟處于新常態(tài)的當下，我國農(nóng)民工資性收入增長的最大障礙一方面在于就業(yè)崗位有限，存在部分農(nóng)民隱性失業(yè)的問題，另一方面受教育水平、技能水平、收入分配體制等的限制，農(nóng)民單位勞動報酬較低。為了提高農(nóng)民工資性收入，一方面要穩(wěn)定經(jīng)濟增長，提供足夠的就業(yè)崗位，另一方面要加大農(nóng)民技能培訓，并配合以收入分配體制的改革。

當前我國處于跨越中等收入陷阱的關(guān)鍵時期，穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革等的任務較重，一方面要保持一定的經(jīng)濟增速，另一方面又得對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)實行一定的調(diào)整。為了提供足夠的就業(yè)崗位，為農(nóng)民工資性收入增長提供支撐，有必要對那些既能穩(wěn)增長、又能促改革的行業(yè)加大財政支持力度，尤其有必要通過財政補貼、稅收優(yōu)惠、“營改增”等制度改革等支持現(xiàn)代服務業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展，發(fā)揮它們單位GDP提供就業(yè)崗位多的優(yōu)勢。

受城鄉(xiāng)教育資源配置不公平影響，農(nóng)民不能同等接受教育，農(nóng)村的人力資源沒有得到有效開發(fā)，這直接導致農(nóng)民在勞動的交換中仍然處于不利位置。這就需要政府運用其“有形的手”的職能，加大公共財政在農(nóng)村人力資源開發(fā)中的投入力度，通過職業(yè)教育、技能培訓等措施提高農(nóng)民的技能水平，同時可以鼓勵用人企業(yè)針對農(nóng)民工開展職業(yè)技能培訓，對培訓過程中產(chǎn)生的相關(guān)費用，給予企業(yè)稅收政策優(yōu)惠，提高農(nóng)民的就業(yè)能力。另外，我國近年來收入分配體制改革遲緩，工人工資增速遠遠落后于公司利潤增長和國民生產(chǎn)總值增速，有必要通過收入分配體制的改革，提高勞動者收入在初次分配中的比重，以此提高農(nóng)民工資性收入。

大量的進城務工人員在城鎮(zhèn)就業(yè)過程中，并不能平等享受城鎮(zhèn)居民所享有的住房、教育、醫(yī)療和社保等公共服務，直接制約著農(nóng)民工資性收入的增長。有必要通過改善農(nóng)民工在城市的生活條件，通過減少支出變相提高其工資性收入。第一要保障進城農(nóng)民工及其隨遷家屬平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務，尤其是要完善隨遷子女在當?shù)亟邮芰x務教育和參加中高考相關(guān)政策，探索農(nóng)民工享受城鎮(zhèn)保障性住房的具體辦法，同時要擴大城鎮(zhèn)社會保險對農(nóng)民工的覆蓋面，把進城落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完全納入城鎮(zhèn)社會保障體系。第二要加快戶籍制度改革，建立居住證制度，分類推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當?shù)鼐用裢却?，并通過財稅體制改革，積極培育地方主體稅種，確保各級政府有能力在農(nóng)業(yè)人口市民化過程中，解決好他們面臨的就業(yè)、社保等實際問題。同時要建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的機制，中央和省級財政安排轉(zhuǎn)移支付時要考慮常住人口因素。

（五）構(gòu)建和完善多元化投融資體制，解決農(nóng)民增收的融資需求。

農(nóng)村金融是中國目前金融體系最薄弱的環(huán)節(jié)，也是農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)發(fā)展的重大制約因素。與工商企業(yè)相比，農(nóng)民融資難的問題更加突出，其原因主要有：一是缺乏有效的抵押物。一般而言，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可用于抵押的固定資產(chǎn)較少，其最有價值的資產(chǎn)一般是一定期限的土地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、林權(quán)等不動產(chǎn)用益權(quán)，動產(chǎn)一般僅限于自有農(nóng)機具及農(nóng)牧產(chǎn)品收益。而我國《物權(quán)法》、《擔保法》等規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)不得抵押，且廣大金融機構(gòu)不具有對農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)、農(nóng)機具等進行交易變現(xiàn)的處置能力，加之直接面對眾多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體開展金融業(yè)務成本過高，金融機構(gòu)開展農(nóng)村信貸的積極性不高。二是農(nóng)村征信體系建設滯后。大部分農(nóng)業(yè)企業(yè)并未建立完善、規(guī)范的財務制度和管理體制，且多數(shù)合作社管理松散，并未辦理法人、稅務登記等必要手續(xù)，要想對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行靜態(tài)和動態(tài)信用數(shù)據(jù)收集十分困難。同時，受信息不對稱影響，金融機構(gòu)難以掌握農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的產(chǎn)銷、成本、財務風險等信息，無法對貸款對象的信用和風險狀況進行全程跟蹤，制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體金融服務的開展和深化。

農(nóng)業(yè)貸款的復雜性、特殊性和長期性決定了農(nóng)村金融呈現(xiàn)出風險高但收益卻很低且穩(wěn)定性差的特征，依靠市場機構(gòu)很難滿足農(nóng)村信貸需求，而農(nóng)村金融服務對農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收至關(guān)重要，因此，必須加大財政對農(nóng)村金融服務的支持力度。雖然我國建立了中國農(nóng)業(yè)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，但從實際效果來看遠不及預期。為了農(nóng)村事業(yè)的長遠發(fā)展，有必要構(gòu)建和完善多元化的投融資體制。具體而言，需要從以下幾方面入手：

第一，放寬市場準入構(gòu)建多元化的農(nóng)村金融體系。放寬市場準入是建立農(nóng)村金融多元化體系的關(guān)鍵所在，引導社會資本進入農(nóng)村市場，鼓勵發(fā)展適合農(nóng)村需要和以農(nóng)村為服務主體的金融機構(gòu)，如放寬村鎮(zhèn)銀行的準入門檻等。同時要對大量本已存在的農(nóng)村信用合作組織進行引導和規(guī)范，把不符合發(fā)展要求和隱患較大的金融機構(gòu)予以清理和取締，同時對小額信貸公司進行指導和監(jiān)督，引導其加大支農(nóng)力度。并通過對重點涉農(nóng)業(yè)務的適當扶持和激勵，引導各類金融機構(gòu)開展涉農(nóng)貸款業(yè)務，增加涉農(nóng)信貸投放額度，努力滿足農(nóng)村專業(yè)合作組織和種養(yǎng)大戶的資金需求。另外，要綜合運用財政稅收、貨幣信貸、金融監(jiān)管等政策措施，推動金融資源繼續(xù)向“三農(nóng)”傾斜，確保農(nóng)業(yè)信貸總量持續(xù)增加、涉農(nóng)貸款比例不降低。

第二，對符合“三農(nóng)”金融服務要求的縣域農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行，適當降低存款準備金率。落實對新型農(nóng)村金融機構(gòu)和基礎(chǔ)金融服務薄弱地區(qū)的銀行業(yè)金融機構(gòu)（網(wǎng)點）的定向費用補貼政策。完善農(nóng)村信貸損失補償機制，探索建立地方財政出資的涉農(nóng)信貸風險補償基金。對涉農(nóng)貸款占比高的縣域銀行業(yè)法人機構(gòu)實行彈性存貸比，優(yōu)先支持開展“三農(nóng)”金融產(chǎn)品創(chuàng)新。同時大力發(fā)展農(nóng)村直接融資。支持符合條件的涉農(nóng)企業(yè)在多層次資本市場上進行融資，鼓勵發(fā)行企業(yè)債、公司債和中小企業(yè)私募債。逐步擴大涉農(nóng)企業(yè)發(fā)行中小企業(yè)集合票據(jù)、短期融資券等非金融企業(yè)債務融資工具的規(guī)模。支持符合條件的農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)行優(yōu)先股和二級資本工具。

第三，創(chuàng)新農(nóng)村抵（質(zhì)）押擔保方式。制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點管理辦法，在經(jīng)批準的地區(qū)開展試點。慎重穩(wěn)妥地開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押試點。健全完善林權(quán)抵押登記系統(tǒng)，擴大林權(quán)抵押貸款規(guī)模。推廣以農(nóng)業(yè)機械設備、運輸工具、水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)、承包土地收益權(quán)等為標的的新型抵押擔保方式。加強涉農(nóng)信貸與涉農(nóng)保險合作，將涉農(nóng)保險投保情況作為授信要素，探索拓寬涉農(nóng)保險保單質(zhì)押范圍。

（六）加大農(nóng)村供給側(cè)改革力度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。

基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，由政府主導提供的，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務。其一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設施、環(huán)境保護等領(lǐng)域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領(lǐng)域的公共服務。

基本公共服務著眼于解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題，是人民收入增長的最基礎(chǔ)性的保障。然而，由于長期的二元經(jīng)濟格局，我國農(nóng)村地區(qū)基本公共服務供給不足的現(xiàn)象十分突出，城鄉(xiāng)之間基本公共服務之間的差距十分巨大。教育、就業(yè)、交通、通信、文化體育等公共服務的相對缺乏直接影響著農(nóng)民的知識、技能水平，導致大多數(shù)農(nóng)村孩子直接輸在了人生的“起跑線”，極大地制約著農(nóng)民收入的提高，同時社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等領(lǐng)域的缺乏一方面加大了農(nóng)民的生活成本（如城市居民乘坐公共汽車20公里只需要花費1—2元錢，而農(nóng)村居民乘坐鄉(xiāng)間客車則需要5—10元），另一方面降低了農(nóng)民抵御風險的能力（因病返貧等事件屢有發(fā)生）。

因此，為了構(gòu)建農(nóng)民收入增長的長效機制，必須著力提高農(nóng)村地區(qū)基本公共服務供給，把更多的財力、物力投向基層，把更多的人才、技術(shù)引向基層，切實加強基層公共服務機構(gòu)設施和能力建設，促進資源共建共享，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。具體而言，財政要在加大投入的同時，適當優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。第一，要從最廣大農(nóng)村人民群眾的根本利益出發(fā)，解決最基本的交通、飲水、通郵通電通信等問題，改善農(nóng)村居民的居住環(huán)境。要努力實現(xiàn)行政村通公路和客運班車、通電，郵政服務做到鄉(xiāng)鄉(xiāng)設所、村村通郵，同時要加強農(nóng)村飲水安全工程建設，保障城鄉(xiāng)飲用水安全。第二，要加大農(nóng)村地區(qū)基本公共教育、勞動就業(yè)服務、公共文化體育等的提供，提高農(nóng)民實現(xiàn)自我增收的能力。國家教育經(jīng)費要向邊疆地區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)、農(nóng)村地區(qū)傾斜，全面改善農(nóng)村義務教育學?；巨k學條件，完善縣域城鄉(xiāng)義務教育資源均衡配置的機制，同時推進中等職業(yè)教育和職業(yè)技能培訓全覆蓋。另外要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共文化服務體系建設協(xié)調(diào)機制。第三，要加大農(nóng)村地區(qū)社會保險、基本社會服務、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本住房保障等服務的提供，落實統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，全面開展城鄉(xiāng)居民大病保險，加強農(nóng)村基層基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生能力和鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍建設，并加強農(nóng)村最低生活保障制度規(guī)范管理，全面建立臨時救助制度，兜底困難群眾生活。

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