日前，上海市郊區(qū)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)會(huì)、上海人大工作研究會(huì)就探索大都市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的模式，聯(lián)合開(kāi)展調(diào)研。

一、本市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)基本情況

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視，基礎(chǔ)扎實(shí)，有序推進(jìn)

2007年以來(lái)，全市累計(jì)有660個(gè)村實(shí)施了村莊改造，推進(jìn)了道路建設(shè)、危橋整修、水環(huán)境整治等項(xiàng)目，受益農(nóng)戶超過(guò)38萬(wàn)戶。已完成工作總量的50%左右。中央和市級(jí)財(cái)政累計(jì)撥付專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金16億元，加上區(qū)縣投入資金，帶動(dòng)其它新農(nóng)村建設(shè)資金的聚集整合，全市村莊改造建設(shè)累計(jì)總投入49億元。浦東新區(qū)棋桿村等10家單位被列入農(nóng)業(yè)部美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建試點(diǎn)。

2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見(jiàn)》，本市在總結(jié)近年來(lái)新農(nóng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，本市形成以優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境為目標(biāo)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)方案，列入市委重點(diǎn)工作和市政府實(shí)事工程。成立了以時(shí)光輝副市長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)的上海市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)布了《本市推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作的意見(jiàn)》。

該意見(jiàn)明確提出到2020年：完成基本農(nóng)田保護(hù)地區(qū)的農(nóng)戶改造。每年評(píng)選15個(gè)并累計(jì)形成100個(gè)示范村。持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境、整體提升村民素質(zhì)。圍繞這個(gè)目標(biāo)，初步測(cè)算，未來(lái)幾年總投資約70億元，其中市級(jí)財(cái)政投入將超過(guò)35億元。

（二）以農(nóng)為本，根植文化，多元發(fā)展

本市“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)成功模式總體有三種：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)型（分特色種植和規(guī)模種植）、生態(tài)旅游型、鄉(xiāng)土人文型。

1、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)型

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型可分為特色種植和規(guī)模種植，兩者相輔相成。特色種植，主要是通過(guò)品牌農(nóng)產(chǎn)品或特色農(nóng)副產(chǎn)品，加產(chǎn)業(yè)基地，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)旅游業(yè)。如崇明縣豎新鎮(zhèn)仙橋村先后組織了包括壯鶴農(nóng)機(jī)、正農(nóng)果蔬、糧益糧食、春潤(rùn)水產(chǎn)、惠杰果蔬等6家各具特色的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，推動(dòng)了7家農(nóng)家樂(lè)持續(xù)發(fā)展。

規(guī)模種植，通常分三種規(guī)模種植模式：合作社種植、家庭農(nóng)場(chǎng)種植、“園區(qū)+農(nóng)戶”種植。在規(guī)模種植基礎(chǔ)上集優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)保和休閑觀光多功能服務(wù)于一體，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)體驗(yàn)旅游。

2、生態(tài)旅游型

做足農(nóng)業(yè)的生態(tài)氣息，富有趣味性和可參與性，從而帶動(dòng)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展。比如浦東新區(qū)新場(chǎng)鎮(zhèn)果園村的農(nóng)民老宅，既有小樓，又有古舍。生活污水都納入排污設(shè)施。優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供了重要的審美基礎(chǔ)。

3、鄉(xiāng)土人文型

這是一個(gè)“鄉(xiāng)味文化—旅游—農(nóng)產(chǎn)品”模式：鄉(xiāng)味是主題，文化為亮點(diǎn)，帶動(dòng)旅游、帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售。比如金山區(qū)金山衛(wèi)鎮(zhèn)的漁業(yè)村，秉承“修舊如舊”的宗旨，在漁村老街改造上以青磚、黑瓦、馬頭墻的明清風(fēng)格，還原漁村老街的古韻，讓游客能感受到海文化、漁文化、媽祖文化。

（三）都市鄉(xiāng)村，既分又合，特征明顯

2007年，本市戶籍人口的城市化率已達(dá)86.81%，部分地區(qū)的“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”開(kāi)始出現(xiàn)分離的趨勢(shì)。首先是農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的分離。工業(yè)和服務(wù)業(yè)已占GDP97%以上的鄉(xiāng)村已出現(xiàn)與農(nóng)業(yè)分離，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已不依靠農(nóng)業(yè)。其次是農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的分離。從2000年到2007年，本市農(nóng)村戶籍人口從335.47萬(wàn)降為181.92萬(wàn)（下降46%），農(nóng)村勞動(dòng)力人口從256萬(wàn)下降到219萬(wàn)。本地農(nóng)戶中36.2%的農(nóng)戶已經(jīng)不再經(jīng)營(yíng)耕地，真正靠農(nóng)業(yè)為主要收入來(lái)源的不超過(guò)30萬(wàn)。第三是農(nóng)民與農(nóng)村的分離。郊區(qū)新城和商務(wù)樓宇的興起，非農(nóng)經(jīng)濟(jì)逐步集中，農(nóng)村人口的就業(yè)和居住與農(nóng)村進(jìn)一步分離。

工業(yè)化小村鎮(zhèn)地區(qū)的生產(chǎn)方式已經(jīng)工業(yè)化，生活方式已經(jīng)基本城市化。這些地區(qū)本質(zhì)上已經(jīng)不是鄉(xiāng)村，其社區(qū)管理也很有特色，居民滿意度較高。

（四）改善民生，生態(tài)為先，效果明顯

2007年開(kāi)始的村莊改造，始終堅(jiān)持與民生改善緊密結(jié)合。目前全市累計(jì)約680余個(gè)行政村開(kāi)展了村莊改造工作，受益農(nóng)戶逾38萬(wàn)戶。投入資金超過(guò)百億元。

村莊改造之后基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，人居環(huán)境得到明顯優(yōu)化。村內(nèi)道路連通，路面實(shí)現(xiàn)硬化，危舊橋梁整修，主要道路兩側(cè)和橋頭都安裝路燈，農(nóng)民出行條件大大改善。生活污水納入市政管網(wǎng)、生化污水科學(xué)處理、三格化糞池修繕。一些淤塞河流得到疏浚，岸坡重新修整，庭院綠化美化、農(nóng)宅墻體白化，家庭養(yǎng)殖規(guī)范，生活垃圾及時(shí)處置。違章建筑逐步拆除。改造后的農(nóng)村“路平、橋安、水清、岸潔、宅凈、村美”，村民生產(chǎn)生活條件顯著提升，村莊環(huán)境大幅改觀。

二、本市推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)需要關(guān)注的問(wèn)題

（一）認(rèn)識(shí)尚需提高。目前最大的問(wèn)題，美麗鄉(xiāng)村基本上都由區(qū)、鎮(zhèn)政府在推動(dòng)，而村民主動(dòng)發(fā)起較少。有些村民對(duì)拆違等做法有抵觸。主要原因：（1）家庭人員外出就業(yè)，留守老人對(duì)村莊改造參與感薄弱。（2）違規(guī)搭建帶來(lái)房屋出租收益，整治環(huán)境觸動(dòng)既得利益，村民沒(méi)有積極性。（3）不少村民認(rèn)為村莊改造是政府和村委會(huì)的事，與自己關(guān)系不大。此外，有些政府部門(mén)對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不足，部門(mén)之間溝通協(xié)作不足，辦事效率不高。

（二）規(guī)劃要合理。目前有些規(guī)劃缺乏宏觀視角。在整體性、系統(tǒng)性、有效性等方面比較薄弱。表現(xiàn)在對(duì)美麗鄉(xiāng)村的功能定位缺乏明確的界定，對(duì)不同區(qū)域的鄉(xiāng)村應(yīng)該凸顯怎樣的功能還缺乏分類(lèi)指導(dǎo)。因?yàn)槿狈γ鞔_定位，從而對(duì)應(yīng)處理好哪些關(guān)系，缺乏系統(tǒng)性銜接。對(duì)此項(xiàng)建設(shè)能否持續(xù)健康有效發(fā)展，缺少法治保障。

（三）機(jī)制要?jiǎng)?chuàng)新。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)需資金投入。村民養(yǎng)老、綠化養(yǎng)護(hù)、道路清掃，環(huán)境衛(wèi)生、垃圾收集，村莊路燈、健身設(shè)備等公共設(shè)施的長(zhǎng)期維護(hù)，都需要資金補(bǔ)貼。如果缺乏創(chuàng)新機(jī)制，解決資金投入方面存在問(wèn)題，美麗鄉(xiāng)村能否持續(xù)就值得擔(dān)憂。

（四）帶動(dòng)農(nóng)民增收是關(guān)鍵。目前能帶動(dòng)農(nóng)民增收的渠道，主要是農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)家樂(lè)旅游、房屋租金。從示范村反映的情況來(lái)看，家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、旅游公司及鄉(xiāng)村工業(yè)企業(yè)發(fā)揮了很大的作用。但職業(yè)化水平還比較低，企業(yè)化經(jīng)營(yíng)能力還比較弱，不解決這個(gè)問(wèn)題，帶動(dòng)農(nóng)民增收就不顯著。

三、建議

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)必須納入城市總體規(guī)劃，要避免為建設(shè)而建設(shè)，要明確建設(shè)的動(dòng)力源泉和可持續(xù)機(jī)制。為此，提出如下幾點(diǎn)建議。

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的前提條件

要注重各區(qū)域美麗鄉(xiāng)村的整體布局，避免雷同化、格式化、表面化。要以制度化的形式確定規(guī)劃，不能隨便變更，防止“建了拆、拆了建”的重復(fù)浪費(fèi)狀況再現(xiàn)。

規(guī)劃要從實(shí)際需求和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)出發(fā)，根據(jù)村民的生產(chǎn)生活方式及農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的變化，針對(duì)大都市的“農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村”三個(gè)方面既融合又分離的大趨勢(shì)，讓規(guī)劃以大都市發(fā)展為背景，更多地面向城市、面向市民、面向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

（二）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的組織保障

要對(duì)新城、新市鎮(zhèn)、新農(nóng)村作全方位的思考。其中，新城是按照區(qū)域一體化理念來(lái)細(xì)化城市總體規(guī)劃的區(qū)域性規(guī)劃，它既有承擔(dān)疏解中心城市人口和集聚新的產(chǎn)業(yè)、帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的功能，又是處理當(dāng)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)問(wèn)題的有效載體；新市鎮(zhèn)既有農(nóng)村接受城市輻射的橋梁功能，又是促進(jìn)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、就業(yè)轉(zhuǎn)移、生活方式轉(zhuǎn)變的重要載體；而新農(nóng)村是與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相適應(yīng)的基本形態(tài)，無(wú)論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是落后地區(qū)，無(wú)論是集約經(jīng)營(yíng)還是分散經(jīng)營(yíng)，其生產(chǎn)方式都離不開(kāi)家庭經(jīng)營(yíng)這個(gè)基本單元。

建設(shè)美麗鄉(xiāng)村不僅是“三農(nóng)”部門(mén)的責(zé)任，更需要綜合部門(mén)的政策統(tǒng)籌和技術(shù)支撐。為此建議進(jìn)一步明確市農(nóng)委、市發(fā)改委、市規(guī)土局三個(gè)主要牽頭部門(mén)職責(zé)，明確市農(nóng)委的組織發(fā)動(dòng)責(zé)任、市發(fā)改委的政策協(xié)調(diào)責(zé)任、市城鄉(xiāng)規(guī)劃土地部門(mén)的統(tǒng)籌規(guī)劃責(zé)任。

要調(diào)動(dòng)區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性，簡(jiǎn)政放權(quán)，強(qiáng)調(diào)服務(wù)，發(fā)揮塊的功能，讓區(qū)縣增添建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的活力。

（三）農(nóng)民致富是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的根本落腳點(diǎn)

要堅(jiān)持農(nóng)民是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的主體。在推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，尊重農(nóng)民的權(quán)益，讓農(nóng)民得實(shí)惠。既要增加農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)性收入，還要重視農(nóng)民在土地、財(cái)產(chǎn)、就業(yè)、社會(huì)保障和公共服務(wù)等方面的權(quán)益。要防止和避免通過(guò)簡(jiǎn)單的少數(shù)服從多數(shù)決策程序來(lái)忽視被征地農(nóng)民的基本權(quán)利，防止和避免行政強(qiáng)權(quán)推行而無(wú)視農(nóng)民的基本權(quán)利。

要高度重視培育新型的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，為之創(chuàng)造良好的環(huán)境。借鑒和引入農(nóng)村股份合作制的模式，讓農(nóng)民變股民，資產(chǎn)變資本，使廣大農(nóng)民既成為建設(shè)美麗家園的勞動(dòng)者，又成為開(kāi)發(fā)美麗鄉(xiāng)村的投資者。

（四）創(chuàng)新機(jī)制是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的活力所在

要切實(shí)解決美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的財(cái)力保障。必須在資金來(lái)源上創(chuàng)新建設(shè)機(jī)制。

一是要充分挖掘農(nóng)村資源。盤(pán)活本市1195平方公里的農(nóng)村集體建設(shè)用地。讓這些土地資源成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)和潛在財(cái)富。要結(jié)合“鎖定總量、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的新一輪土地調(diào)整政策，從擴(kuò)大宅基地置換試點(diǎn)入手，在統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)上完善功能定位，提高容積率，挖掘土地潛力，變資源為資本。

二是要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用。學(xué)習(xí)借鑒浙江的經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)吸引社會(huì)資本參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。政府的精力應(yīng)該集中在抓公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定、市場(chǎng)和環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督等，讓社會(huì)資本按照規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)有序參與。

三是要鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織把規(guī)?；奶厣r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與特色鄉(xiāng)土文化結(jié)合，形成農(nóng)旅結(jié)合的美麗鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈，為農(nóng)民開(kāi)辟就業(yè)崗位，拓寬致富門(mén)路、增加財(cái)產(chǎn)性收入；讓市民親近農(nóng)村天地的自然美，體驗(yàn)農(nóng)村生活的樸實(shí)美，回味農(nóng)村鄉(xiāng)愁的人文美。