袁杰 王興平

摘 要：在公眾參與規(guī)劃的探索中，近代的城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)驗不失為良好的借鑒。以近代寧波東錢湖疏浚工程實例分析為切入點，研究寧波近代城鄉(xiāng)規(guī)劃中民間力量所發(fā)揮的作用、時代背景以及作用機(jī)制。通過對寧波地域特點、近代社會特征、民間力量作用機(jī)制的分析，總結(jié)民間力量能夠在近代寧波城鄉(xiāng)規(guī)劃中發(fā)揮突出作用的原因和機(jī)理。通過與現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃中公眾參與過程的比較，為推進(jìn)當(dāng)代公眾參與、社會治理提供借鑒。

關(guān)鍵詞：民間力量；近代城鄉(xiāng)規(guī)劃；寧波；公眾參與

Abstract： In the exploration planned with the participation of the public， the experience of urban-rural planning in modern times is a good reference. Taking the case analysis of dredging project of Dongqian Lake in Ningbo in modern times as the hitting-point， the article studied the role of non-governmental power played in urban-rural planning of Ningbo in modern times， historical background and mechanism of action. Through the analysis on Ningbos regional characteristics， modern social characteristics and the mechanism of action of non-governmental power， the article summarized the reasons and mechanism why non-governmental power can play an outstanding role in urban-rural planning of Ningbo in modern times. Through the comparison with the participation process of the public in contemporary urban-rural planning， the article can provide a reference for the promotion of the public participation and social governance.

Key words：non-governmental power ； modern urban-rural planning ； Ningbo ； public participation

中圖分類號：C912 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-4144（2016）-09-80（5）

1 前言

寧波是中國近代首批開埠城市之一，但其城市格局不似上海、漢口那樣在設(shè)立租界后產(chǎn)生劇烈的變化，寧波本土的規(guī)劃力量在其城市建設(shè)中發(fā)揮了較強(qiáng)的作用。其規(guī)劃建設(shè)更多地遵循了中國城市近代建設(shè)的軌跡，是中國本土城市近代建設(shè)組織模式的典型代表。

外國勢力對寧波的影響若有似無，這使得寧波老城以及廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)在近代半殖民地半封建社會的大背景下，保持了一份超然之外的獨特運作模式。也使得寧波的民間力量可以在其近代城鄉(xiāng)規(guī)劃中占有一席之地。

1.1 研究目的與意義

1.1.1 研究目的

本研究的目的是通過對寧波近代城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中受“民間力量”推動的建設(shè)實例考察，分析在寧波近代城鄉(xiāng)規(guī)劃史上，民間力量的形成機(jī)制、組織形式、所發(fā)揮的作用、對后世的影響等。結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃中倡導(dǎo)的公眾參與、黨的十八大提出的社會治理，對當(dāng)今城鄉(xiāng)規(guī)劃中如何借助民間力量進(jìn)行探討。

1.1.2 研究意義

本文的研究意義主要體現(xiàn)在拓展研究視角，豐富研究對象，以及為現(xiàn)實發(fā)展借鑒意義這三個方面。

近代城鄉(xiāng)規(guī)劃史可以說是一部近代城市發(fā)展史，對于鄉(xiāng)村的規(guī)劃研究較少。但是這些鄉(xiāng)村地區(qū)在現(xiàn)當(dāng)代逐漸被納入城市地區(qū)，其在近代的發(fā)展無疑為現(xiàn)在的城市建設(shè)奠定了一定的基礎(chǔ)，因此將近代鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展納入研究內(nèi)容，對理解現(xiàn)代城市的發(fā)展具有重要的意義。

由于近代社會性質(zhì)的特殊性，對近代城市的研究主要聚焦在殖民城市、工商業(yè)城市，對城市規(guī)劃的操作主體研究主要聚焦在殖民力量、政府力量，而一定程度上忽視了自下而上的草根力量，也就是民間力量。研究這一群關(guān)心城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展，并為當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)作出重要貢獻(xiàn)的群體，對我們從社會文化角度理解中國近代社會、中國近代城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展具有重要的意義。

黨的十八大提出 “改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式”、“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”、“加強(qiáng)社會建設(shè)，必須加快推進(jìn)社會體制改革。要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機(jī)制。” 社會治理和公眾參與的重要性被再次強(qiáng)調(diào)，而早在百余年前，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的公眾參與就已有很好的實踐，對彼時公眾參與模式、方法、作用的研究，可以為當(dāng)代公眾參與的建設(shè)提供有益的借鑒。

1.2 概念界定

1.2.1 民間力量

民間力量是相對于政府而言的社會團(tuán)體和個人，是相對于政府公權(quán)力而言的一種社會力量。本文所討論的城鄉(xiāng)規(guī)劃中的民間力量，是相比于正規(guī)的城市規(guī)劃機(jī)構(gòu)，與當(dāng)?shù)厝嗣裼兄羁痰那楦新?lián)系，對一方建設(shè)事務(wù)有著更密切的利益關(guān)切的人們及其所能動用的社會資源。在正式的城市規(guī)劃機(jī)構(gòu)缺失時，他們是城鄉(xiāng)建設(shè)的強(qiáng)大自組織力量；是對城市規(guī)劃覆蓋空間范圍以外的規(guī)劃建設(shè)事宜的有力組織和推動力量。

“民間力量”主要有個人和組織這兩種存在形式。個人一般是當(dāng)?shù)厥考?，其所在家族或其個人有一定的社會威望。組織多是依托地緣、業(yè)緣、親緣關(guān)系形成的民間組織。如在寧波的近代發(fā)展進(jìn)程中，就有一股不可忽視的民間力量——“寧波幫”。“寧波幫”又被稱作“寧波商幫”，是中國近代最大的商幫之一，為中國民族工商業(yè)的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。之所以稱其為“幫”，是因為寧波商人在各地經(jīng)商，所到之處，必創(chuàng)建同鄉(xiāng)組織，以謀互助發(fā)展。由此可見，寧波人、寧波商人的鄉(xiāng)土觀念重、鄉(xiāng)緣牽絆深?！皩幉◣汀痹诓粩嘣黾?、利用鄉(xiāng)誼情感獲取自身經(jīng)濟(jì)實力增強(qiáng)的同時，也沒有忘了造福桑梓、回饋鄉(xiāng)親的道德追求。寧波幫一方面推動了傳統(tǒng)商業(yè)與金融業(yè)的轉(zhuǎn)型，推動了近代工業(yè)的創(chuàng)辦與發(fā)展；另一方面，促進(jìn)與支持了寧波交通與公用事業(yè)的創(chuàng)辦、文教衛(wèi)生和公益慈善事業(yè)的拓展、倡導(dǎo)了水利建設(shè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型。

可以說，以“寧波幫”和寧波鄉(xiāng)紳為代表的寧波城市建設(shè)發(fā)展中的民間力量，是我國近代城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中公眾參與的重要組成部分。

1.2.2 寧波近代城鄉(xiāng)規(guī)劃

寧波屬于最早開埠的城市之一，因此與中國近代城市規(guī)劃的時間斷限基本一致。寧波的城市規(guī)劃機(jī)構(gòu)始自1920年鄞縣的寧波市政籌備處。1927年7月析鄞縣城廂設(shè)寧波市時，市政府工務(wù)局設(shè)有設(shè)計委員會，另設(shè)土地登記處。1931年1月撤市復(fù)入鄞縣，由縣政府建設(shè)科負(fù)責(zé)城市建設(shè)規(guī)劃和管理。1949年11月市人民政府設(shè)實業(yè)局，次年改建設(shè)局，內(nèi)設(shè)規(guī)劃科。

按照寧波市城市規(guī)劃機(jī)構(gòu)的設(shè)立和變遷，結(jié)合當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)建設(shè)實例，可以將近代寧波城鄉(xiāng)規(guī)劃的官方規(guī)劃力量和民間規(guī)劃力量的關(guān)系劃分為三種模式、四個階段，如圖2所示。

1.3 研究方法

本文綜合采用文獻(xiàn)研究法、典型案例法、比較分析法展開研究。

（1）文獻(xiàn)研究法：通過對寧波近代地方史志的閱讀，整理寧波近代城鄉(xiāng)規(guī)劃史上民間力量發(fā)揮重要作用的歷史階段、規(guī)劃事件，分析其對后世的影響。

（2）典型案例法：選擇東錢湖疏浚事件和寧波現(xiàn)代公路交通建設(shè)為例，分別闡述個人和組織兩種形式的民間力量在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的重要作用。

（3）比較分析法：通過近代與現(xiàn)當(dāng)代城鄉(xiāng)規(guī)劃中民間力量的表現(xiàn)形式的對比，揭示現(xiàn)當(dāng)代城鄉(xiāng)規(guī)劃中民間力量發(fā)展的不足，并提出建議。

2 寧波近代城鄉(xiāng)規(guī)劃中民間力量的貢獻(xiàn)實例

2.1 東錢湖疏浚工程

2.1.1 重要的水利工程

“浙江第一大淡水湖”東錢湖是早在唐代就修建了的著名的阻咸蓄淡工程，它承擔(dān)了灌溉和供水的重任。目前，東錢湖是浙江省最大的內(nèi)陸淡水湖泊，現(xiàn)有面積約18平方公里。

2.1.2 近代疏浚歷史

《東錢湖志》里陳勱寫作的《稟道府縣文 光緒壬辰（1892）十月十九日》中有這樣的記述：“查鄞東三十五里有東錢湖，闊十八里，周圍八十里，受七十二溪水，匯成巨浸，不特東鄉(xiāng)之田賴茲灌溉，奉、鎮(zhèn)之田亦沾余澤。始自唐天寶中縣令陸公南金開浚，宋郡守李公夷庚、縣令王公安石諸名宦相繼補筑，一切修治成法，詳載志乘，至今黎民感戴馨香弗替。自明迄今，數(shù)百年來未經(jīng)修理，以致日久漸形淤塞，甚至田舍侵占，湖面逐漸剝蝕，舊稱一湖之水可滿三河半，今則不及一河。”“勱等情關(guān)桑梓，知目今緊要工程，莫如修復(fù)東錢湖，勢難再緩，為此匯議修治章程具稟，公叩仁憲并懇酌量籌款撥給，一面擬仿照十六年分清灣河辦理成法，于得沾水利田畝按畝開捐，此處田畝較巨，并懇飭令隨糧成繳，藉以興辦要工……勱等自當(dāng)籌款先填，伏叩恩準(zhǔn)，先行給示曉諭，俾三縣七鄉(xiāng)之民永享樂利?！?/p>

在呈稟道府的文書里，陳勱強(qiáng)調(diào)了東錢湖的重要性，希望能引起官方的重視，同時還提出了頗具建設(shè)性的解決方案，該方案解決的是當(dāng)時政府一直遲遲未進(jìn)行東錢湖疏浚的重大難題——資金問題。

陳勱是晚清時期的“運甓齋”主人，曾在任廣西知縣一年之后，辭官歸里，自稱“鄞西老圃”，專注授學(xué)、撰著和種菜。與他共同推動?xùn)|錢湖疏浚工程的還有忻錦崖，他是東錢湖陶公村人，其曾祖父忻恕是“錢湖十景”的首創(chuàng)者。在局勢動蕩的清末年間，忻錦崖眼看著東錢湖日漸淤積，水利功能不斷下降，直接影響到三縣七鄉(xiāng)千萬民眾的生計，遂挺身而出，為疏浚東錢湖而奔走呼吁。

至民國元年（1911年），又有士紳王世釗等人呈文都督府，并組織三縣浚湖聯(lián)合會，民國三年，三縣浚湖聯(lián)合會改組為湖工善后局，稅收是其主要資金來源。民國十八年（1929年），鄞縣黨部因其辦事不利、浪費公款為由停止其工作，取而代之的是由省水利局會同三縣各推選出的委員，以及當(dāng)?shù)厝耸拷M成的臨時工程委員會。當(dāng)時的旅滬紳商對于整理東錢湖也頗具熱忱，曾派一名代表到省府，以求謀得一份公職，從而推動?xùn)|錢湖的疏浚工作，但省政府以財庫空虛為由拒絕了他們。隨后，地方人士張傳保、蔡仁初等人與鄞鎮(zhèn)奉三縣縣長商議，由地方人士公舉代表朱淇園和鄞縣陳縣長一起踏勘現(xiàn)場，制定疏浚方案。至民國二十一年，省政府才派工程師前來相助。

2.1.3 民間力量的作用

由此可見，當(dāng)?shù)厥考潓τ跂|錢湖疏浚工程既有前瞻的判斷，又有積極的推動，更有財力、人力、物力的支持。在政府財力、人力不足的情況下，是民間力量的推動，使得政府意識到東錢湖疏浚的重要性；是民間力量的慷慨解囊，解決了東錢湖疏浚的資金難題；是民間力量在政府缺位、失職的情況下，積極承擔(dān)疏浚工作，使其得以持續(xù)開展。

2.1.4 對現(xiàn)代城市發(fā)展的重要影響

就城市供水而言，東錢湖作為重要的水源地，與其他人工開挖的河渠以及天然河流一起形成了一個完整的農(nóng)田灌溉和城市供水系統(tǒng)。

就城市生態(tài)環(huán)境和景觀價值而言，如此之大的湖面成為寧波城市形象的重要名片，也是城市生活品質(zhì)提升、旅游價值提高的重要依憑。東錢湖的水域面積是西湖的三倍，是寧波市內(nèi)居民居住、休閑的好去處。依托東錢湖形成的東錢湖風(fēng)景名勝區(qū)于1989年公布為省級風(fēng)景名勝區(qū)，成為了吸引游客的經(jīng)濟(jì)增長點。

寧波有建設(shè)計劃始自1925年寧波市政籌備處編制的《工程計劃書》，計劃書內(nèi)有關(guān)于城市道路干線、跨江橋梁、市政設(shè)施的計劃；1932年編制的《鄞縣建設(shè)五年計劃》涉及城區(qū)建設(shè)、城鄉(xiāng)交通、工商經(jīng)濟(jì)等。顯然，這兩份計劃所覆蓋的空間范圍是當(dāng)時的城市地區(qū)及近郊區(qū)，當(dāng)時城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的理念尚未形成，對于遠(yuǎn)離城市的地區(qū)并沒有納入統(tǒng)一的規(guī)劃，而這些地區(qū)在隨后的百年發(fā)展歷程中，逐漸被納入城市地域空間，或是成為重要的郊野地帶，是城市功能的重要補充——如寧波市東錢湖地區(qū)。正是有了近代有識之士的不懈努力，使得東錢湖能一直保留下來，才可以更好的為后世城鄉(xiāng)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

3 寧波近代城鄉(xiāng)規(guī)劃中民間力量的作用機(jī)制

從東錢湖疏浚案例可以看出，寧波當(dāng)?shù)氐拿耖g力量在城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中起到了推動規(guī)劃建設(shè)立項、配合規(guī)劃建設(shè)行動、提供財力物力支持等作用。

3.1 從地域特點看民間力量的必然性

寧波的民間力量在城鄉(xiāng)規(guī)劃行為中表現(xiàn)出重要的作用，有其內(nèi)在文化和外在條件導(dǎo)致的必然性。

3.1.1 浙東文化的傳承

浙東文化的緣起可以上溯至河姆渡時期；其發(fā)展期是自先秦至明代，包括家族文化、宗教文化、教育文化、藏書文化、建筑文化等；明清兩代是浙東文化的繁榮期，尤以“浙東學(xué)術(shù)文化”最為突出。王陽明倡導(dǎo)的“心學(xué)”是對傳統(tǒng)程朱理學(xué)的一種反動，使得長期受到封建禮教束縛的人們開始覺醒。黃宗羲提倡的“經(jīng)世致用”學(xué)說，特別強(qiáng)調(diào)建功立業(yè)，認(rèn)為學(xué)問需要與社會實踐緊密結(jié)合，其所宣揚的“經(jīng)世應(yīng)務(wù)”的主張充分體現(xiàn)了當(dāng)時社會的時代精神。受到這些開拓性思想的浸染，寧波有識之士致力于規(guī)劃實踐的探索也就不足為奇了。

商貿(mào)文化的興起是浙東文化轉(zhuǎn)型期的代表。鴉片戰(zhàn)爭之后，寧波商人在商界異軍突起，興辦實業(yè)之風(fēng)盛行。寧波商人極具創(chuàng)新精神和社會責(zé)任感，在雄厚的經(jīng)濟(jì)實力支持下，很多人樂于回饋鄉(xiāng)里。這樣做一方面是造福一方百姓，另一方面也是希望借此提高自己的社會地位，甚至是謀得一官半職。

3.1.2 “兩半”社會的激發(fā)

1840年鴉片戰(zhàn)爭之后，中國逐漸淪為半殖民地半封建社會。國家和政府受到國內(nèi)外政治、軍事、經(jīng)濟(jì)的多重壓力，對城市規(guī)劃與建設(shè)方面的重視不夠，也缺乏實施規(guī)劃、建設(shè)項目的資金來源。與此同時，本國資本主義的發(fā)展帶動起來的新商人團(tuán)體和當(dāng)?shù)厥考澘吹搅苏臒o能，但又不能對所見弊端視而不見聽而不聞，只能通過建言、上書等方式，試圖打破原有的自上而下的管理機(jī)制，增強(qiáng)自身在城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展中的作用。

3.2 從時代背景看民間力量的重要性

3.2.1 戰(zhàn)亂年代對政府力量的重要補充

近代戰(zhàn)亂頻仍，社會動蕩不安，政府執(zhí)政能力低下，民間力量的出現(xiàn)是對政府管理職能的重要的、及時的補充。而政府也充分認(rèn)識到，在一些涉及地方的具體事務(wù)中，民間力量是不可缺少的。

在《鄞縣建設(shè)事業(yè)五年計劃分年進(jìn)行表（1921-1925）》中，列出了5大類（分別為市政、交通、水利、農(nóng)礦和工商）、38項具體建設(shè)項目。其中，水利事業(yè)中的“整治東錢湖”項目中明確標(biāo)注了“會同地方人士及奉鎮(zhèn)兩縣籌備進(jìn)行”，農(nóng)礦類的“改造老江橋”項目明確標(biāo)注了“由地方人士籌備，政府協(xié)助進(jìn)行”。由此可見，彼時的寧波市政府管理部門已有借助民間力量的意識和工作安排，并且在政府文件中予以確認(rèn)。寧波的“地方人士”也在湖泊整治、交通改良方面承擔(dān)著籌備的重任。

3.2.2 澤被后世的艱難開拓

就東錢湖疏浚工程而言，自唐代開挖之后，經(jīng)歷代的數(shù)次疏浚才得以保持如今的水域面積，現(xiàn)在仍然能持續(xù)發(fā)揮灌溉、供水的重要作用，并且在改革開放后，城市建設(shè)大面積鋪開、城市空間不斷侵占鄉(xiāng)村空間的時代背景下，為寧波城市提供了一處難得的位于城市近郊的自然游憩場所，這一重要性是不言而喻的。

就該工程所承載的文化意味而言，可以說這是近代民間力量參與地方治理的艱難開拓。以忻錦崖、陳勱為代表的地方士紳，代表了中國民間興起的參與城市規(guī)劃建設(shè)的重要力量。他們所傳遞的是老百姓為自己謀利益的需求和逐漸覺醒的自治意識，他們的做法還為如何實現(xiàn)自身訴求提供了很好的參考方案。

3.3 從作用機(jī)制看民間力量的普適性

3.3.1 自上而下與自下而上相結(jié)合

在中國近代社會，民間力量已然可以通過適當(dāng)?shù)耐緩絽⑴c到城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程中，并且發(fā)揮不容小覷的作用。從東錢湖案例中民間力量的作用機(jī)制可以看出，自下而上的推動力量更為重要。從寧波近代一系列建設(shè)事業(yè)計劃中可以看出，政府對民間力量有相當(dāng)程度上的倚重。因此，民間力量正常的發(fā)揮作用需要自上而下與自下而上的結(jié)合。百姓有向上提出意見和建議的愿望、能力，政府在特定事務(wù)上借助民間力量，兩者共同作用，可以有效推動城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展。

3.3.2 具體工程實踐中的中堅力量

東錢湖近代疏浚工程有一個階段因政府組織的運作停止，完全由民間力量承擔(dān)具體工作。雖然現(xiàn)代社會的分工不需要規(guī)劃范圍內(nèi)的居民直接參與建設(shè)，但是作為直接的利益相關(guān)者，或者是出于情感上的聯(lián)系，民間力量有時可以成為具體工程實踐中的監(jiān)督者，有效地監(jiān)督管理規(guī)劃項目的實施。

4 總結(jié)與思考

近代城鄉(xiāng)規(guī)劃中，民間力量得以在寧波發(fā)揮重要作用，既得益于其較為深厚的文化積淀，也得益于其處于近代開放的前沿；當(dāng)?shù)孛癖娂扔形幕A(chǔ)，也有經(jīng)濟(jì)實力；民眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃，既受其自身訴求的推動，也有政府主動的引導(dǎo)。相比于現(xiàn)在熱門的公眾參與，彼時的人們有更為積極的態(tài)度、更全面的參與和較通暢的渠道。人們愿意為公共事業(yè)的開展投入私人的精力、財力，這是現(xiàn)代社會所難以想象的?；蛘哒f，這是在城市地區(qū)較難實現(xiàn)的。如今，寧波的不少村莊建設(shè)資金仍然是來自于對村莊建設(shè)存有一份責(zé)任感的鄉(xiāng)紳能人。也許他們自己并不享受收益，但是在宗族文化傳統(tǒng)和血緣關(guān)系紐帶的影響下，這樣的運作模式仍然富有生命力。

對于城市地區(qū)而言，要充分發(fā)揮民間力量對城鄉(xiāng)規(guī)劃的作用，首要解決的問題就是讓人們看到規(guī)劃事務(wù)與自身利益、情感的關(guān)聯(lián)，從而讓民間力量主動積極地參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃中來。在當(dāng)前及未來的城鄉(xiāng)規(guī)劃中，可借鑒近代寧波的經(jīng)驗，發(fā)揮群眾中領(lǐng)軍人物的作用，發(fā)揮基層組織——如社區(qū)自治組織的積極作用。在中國社會千百年的變遷中，人情、鄉(xiāng)情從來不斷，人們對身處的一方水土的熱愛是根深蒂固的。盡管在城鎮(zhèn)化的大背景下，人口遷徙流動更加頻繁，但是，發(fā)揮好民間力量的作用將不僅有利于城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)的發(fā)展，也將促進(jìn)各階層的交流和自由表達(dá)，促進(jìn)社會發(fā)展的穩(wěn)定與和諧。

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責(zé)任編輯：蔣亞林