趙海全

黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的重要戰(zhàn)略部署，提出了全面建設(shè)中國特色社會主義法治體系的總目標。推進基層治理法治化、加強基層法治機構(gòu)建設(shè)、提升基層干部法治能力，成為實現(xiàn)這一總目標的基礎(chǔ)。相較于城市，我國農(nóng)村地理區(qū)域廣、整體法治化水平薄弱，是基層法治能力提升的關(guān)鍵領(lǐng)域。村級干部作為黨在農(nóng)村地區(qū)開展工作的執(zhí)行者和落實者，其法治能力的高低、法治觀念的強弱直接關(guān)乎基層治理法治化能否有序推進。這便決定了加強村級干部法治能力建設(shè)的緊迫性和必要性。筆者通過訪問、座談等形式，在北京市某區(qū)下轄的154個行政村隨機抽取50個村中的377名村級干部，向其發(fā)放調(diào)查問卷，現(xiàn)場填寫回收，實際完成有效問卷325份。本文對村級干部法治能力的描述、判斷和思考都基于對這次調(diào)研數(shù)據(jù)所進行的分析。

一、村級干部法治能力建設(shè)狀況

法治能力包含學(xué)習(xí)法治知識、運用法治思維、采取法治方式三個要素。筆者從上述三個角度設(shè)計問題，在對北京市某區(qū)下轄行政村進行調(diào)研后，得出對該區(qū)村級干部法治能力建設(shè)狀況的基本認識。

1.部分村級干部法治知識掌握程度有待提高。

黨的十八大以來，特別是隨著“四個全面”重大戰(zhàn)略部署在全國范圍內(nèi)的不斷深化，村級干部對法治的重視程度不斷增強，干部自身學(xué)法、用法的熱情也隨之高漲。調(diào)查顯示，89.9%的村級干部認為法律在基層工作中重要或很重要，96.5%的村級干部愿意參加提高法治能力的講座或培訓(xùn)。

然而，對法治知識的渴望和熱情并不能簡單等同于對于法治知識的理解和掌握。調(diào)查顯示，對一些常見的法律問題，村級干部的掌握程度差強人意。例如，“村民委員會三年一屆，任期屆滿須及時舉行換屆選舉，提前或延期換屆的，須經(jīng)區(qū)縣人民政府批準，一般不得提前或超過六個月”這一問題，僅有33.1%的村級干部能夠正確回答。78.1%的村級干部認為“法律知識缺乏制約村級干部法治能力”。 具體而言，目前村級干部的法治知識呈現(xiàn)出“兩個不夠”。一方面，表現(xiàn)為村級干部法治知識的儲備不夠。鄉(xiāng)村工作涉及領(lǐng)域多、內(nèi)容雜，法律法規(guī)儲備需求量大，相當一部分村級干部認為所學(xué)法治知識不足以完全用于指導(dǎo)日常村務(wù)工作。另一方面，表現(xiàn)為村級干部對法治知識的理解深度不夠。這突出反映在大多數(shù)村級干部對法治知識的掌握程度僅停留在能夠知道某條法律法規(guī)的層面，但對法律法規(guī)具體應(yīng)用的界限和程序等方面的認識略顯不足。

2.一些村級干部實際工作背離法治方式的現(xiàn)象有待改善。

調(diào)查結(jié)果表明，大多數(shù)村級干部具有一定的法律意識。根據(jù)問卷調(diào)查顯示，90.3%的村級干部非常同意“法律面前人人平等”，83.4%的村級干部不認同“親親相隱不為罪”的說法，72.8%的村級干部認為只有依法定程序，政府才能征用農(nóng)民土地。

然而，村級干部在處理實際工作時，卻往往容易偏離遵照法治方式的軌道。比如，69%的村級干部表示“遇到法律規(guī)定與領(lǐng)導(dǎo)意見相左，聽從領(lǐng)導(dǎo)的意見”；處理群眾問題時，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，80.8%的村級干部表示這比較符合或非常符合工作實際。但這并不是說村級干部在實際工作中完全脫離法治方式。面對繁雜的農(nóng)村基層工作，村級干部在多數(shù)情況下還是能夠基本按照法治方式來解決的。例如，在涉及訴訟案件時，62.4%的村級干部表示肯定不會“給法官打電話、遞條子”；對于征地補償款問題，66.4%的村級干部表示肯定不會“怕農(nóng)民一夜花光，暫時扣留一部分征地補償款”；“在工作中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)制定的政策跟現(xiàn)行憲法與法律相抵觸時”，52.5%的村級干部表示肯定會堅持法律規(guī)定。

3.村級法治環(huán)境有所改善，提高村級干部法治能力具備一定條件。

從調(diào)研結(jié)果來看，大部分村級干部能夠正視自身法治能力的實際狀況，在積極參與教育培訓(xùn)的同時，主動尋求法治資源，為基層治理提供法治保障。在該區(qū)，61.2%的村級干部表示， “肯定會在項目實施前主動咨詢法律顧問”。同時，筆者通過走訪座談了解到，法律服務(wù)進村在該區(qū)農(nóng)村基本實現(xiàn)全覆蓋和常態(tài)化。每個村都配備法律顧問，定期進村開展法律咨詢，為村級干部和居民提供法律服務(wù)。村級干部通過洽詢法律顧問、建議當事人前往司法機關(guān)或相關(guān)部門解決等方式，不僅實現(xiàn)了對法治資源的整合，而且對彌補自身法治能力的不足、推動鄉(xiāng)村建設(shè)不斷朝法治化方向發(fā)展等方面均起到促進作用。

二、制約村級干部法治能力提升的因素

1.傳統(tǒng)“村民社會思想”制約法治權(quán)威的樹立。

目前來看，在廣大農(nóng)村地區(qū)憲法法律的權(quán)威地位尚待進一步鞏固，不敬法的現(xiàn)象時有發(fā)生。相比之下，傳統(tǒng)“村民社會思想”在鄉(xiāng)村治理中影響更為深遠。調(diào)研中，村級干部不敬法現(xiàn)象表現(xiàn)為多種形式，有的內(nèi)心不擁護法律，將法律視為“絆腳石”；有的奉行“我的地盤我做主”的觀念，忽視民主集中制；有的認為按法律程序辦事束縛了手腳，不利于干事創(chuàng)業(yè)。究其原因，一方面是由于部分村級干部對法治的理解存在偏差。在回答“對工作來說，只要目標合理，可以不計手段”一題時，有近82%的人認為這是非常符合或比較符合實際工作的。這顯然與我國樹立憲法法律權(quán)威的理念相悖。另一方面，更為深層的原因是，農(nóng)村社會是一個“熟人社會”，人們出現(xiàn)問題時，習(xí)慣依靠血緣、親緣、地緣關(guān)系，用地位和情感解決。雖然有相當比例的村級干部已經(jīng)初步具備用法律思維去認識和分析問題的能力，但處理實際問題時，村級干部更多的卻是希望憑借自己的身份和威信去解決問題。

2.采用法治方式使工作成本增加的現(xiàn)實制約農(nóng)村法治化進程。

訪談中，多位受訪者表示，他們深知法治方式的重要性，但面對工作任務(wù)多、責(zé)任重的現(xiàn)實，不折不扣的按法治方式執(zhí)行，有時會影響工作效率。調(diào)研結(jié)果顯示，有近47%的村級干部認為“法律程序繁瑣，不利于節(jié)省行政成本”。特別是在談到土地征占、拆遷、項目建設(shè)等工作時，有村級干部直言“如果按照規(guī)劃審核、住建審批、環(huán)境評估等一系列的工作流程，一個工作周期就已經(jīng)超過工作時限”。這樣的工作效率與工作成本，勢必會在一定程度上阻礙法治化在農(nóng)村的開展，進而影響村級干部法治能力的提升。endprint

3.村級干部年齡與學(xué)歷結(jié)構(gòu)制約自身法治能力的提升。

從調(diào)研數(shù)據(jù)來看，截止2015年底，在年齡結(jié)構(gòu)上，該區(qū)村級干部的平均年齡為46.4歲，村級干部整體年齡偏大，學(xué)習(xí)能力偏弱。在學(xué)歷結(jié)構(gòu)上，目前，該區(qū)村級干部中具有大學(xué)專科及以上文化程度的比例為37.2%，這其中包括一定比例的大學(xué)生村官。因而，村級干部整體學(xué)歷結(jié)構(gòu)有待進一步完善。調(diào)研結(jié)果表明，村級干部的年齡要素和學(xué)歷要素對其法治能力有較大影響，年齡較小、學(xué)歷較高的干部法治能力普遍較強。反之，年齡較大、學(xué)歷較低的干部雖工作經(jīng)驗豐富，化解矛盾能力強，但法治能力略顯薄弱。

4.因缺乏相應(yīng)制度保障和機制設(shè)計制約了農(nóng)村法治建設(shè)。

缺乏有效的制度保障，也是制約村級干部法治能力提升的重要因素。調(diào)研中，有村級干部提出，“在選人用人方面，同等條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部”的要求還沒得到很好的落實；在考核評價方面，相較經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)，法治的考核指標比重還不夠大，指標設(shè)計還不夠科學(xué)，不能很好地反映村兩委班子法治成效和村級干部法治水平；在監(jiān)督管理方面，法治要求貫徹得還不夠徹底，對于那些法治意識淡漠、膽大蠻干的村級干部的糾偏機制還不夠完善。問卷中，有近一半的被調(diào)查者認為“當法律法規(guī)與‘紅頭文件有抵觸時”，按“紅頭文件”辦是符合實際工作情況的。

三、提升村級干部法治能力的對策

1.各有關(guān)部門需高度重視村級干部法治能力提升工作。

各有關(guān)部門應(yīng)高度重視村級干部法治能力的提升，并將其作為一項長期的系統(tǒng)工程。一方面，各有關(guān)部門應(yīng)重點做好村級干部法治意識與法治理念的教育引導(dǎo)，增強村級干部的法治信念。切實將中國特色社會主義法治理論融入干部的黨性教育和理想信念教育之中，借鑒群眾路線教育實踐活動和“三嚴三實”專題教育的經(jīng)驗，在村級干部中集中開展法治教育類活動，幫助和指導(dǎo)廣大村級干部適應(yīng)新形勢對法治建設(shè)提出的新要求，更好地規(guī)范村級干部引領(lǐng)改革發(fā)展、促進矛盾化解、保障社會和諧的行政作為。同時，在村級干部中試點舉行向憲法宣誓的儀式，進一步樹立憲法法律權(quán)威。另一方面，強化法治觀念在村級干部中的日常養(yǎng)成，培養(yǎng)和提高村級干部懂法、守法、用法的能力。發(fā)揮各級法治領(lǐng)導(dǎo)辦公室的作用，分級分類抓好農(nóng)村級干部法治主體責(zé)任落實，通過權(quán)力制約、事故問責(zé)、法治工作述職等工作機制，進一步形成村級干部以法治思維思考問題的習(xí)慣，將法治內(nèi)化于日常工作中。

2.建立健全提升村級干部法治能力的體制機制。

提升村級干部法治能力應(yīng)從建立健全體制機制入手，通過發(fā)揮選人用人和考核評價這兩種機制的作用，引導(dǎo)和督促村級干部落實依法辦事的要求，自覺養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好習(xí)慣。一方面，要嚴把“入口關(guān)”。將法治能力作為考察村級干部的硬指標，樹立鮮明的選人用人導(dǎo)向，著力加強村級后備干部隊伍建設(shè)，將那些法治能力好、依法辦事能力強、推進法治建設(shè)成效明顯的干部選出來，進一步改善干部隊伍的年齡和學(xué)歷結(jié)構(gòu)。在選拔任用村級干部時，通過民意調(diào)研、跟蹤監(jiān)督、考核（考試）、工作紀實等多種途徑，全面了解村級干部能否做到懂法、守法、用法。同時，注重搜集 “談法”（談心談話）、 “評法”（群眾評議）、 “述法”（個人述職）等方面的信息，形成村級干部法治工作成績單，并存入個人檔案，作為提拔使用、降職免職的重要依據(jù)。另一方面，要嚴把“考核關(guān)”。 把法治能力成效作為衡量村級干部工作實績的重要標準，將村級干部遵守法律，依法決策、依法管理、依法辦事的情況作為年度考核、任用考察的重要內(nèi)容。逐步探索建立對村級干部實行述職、述廉、述法“三位一體”的考核制度，每年由上級黨委對村級干部學(xué)法、遵法、守法、用法的情況進行全面考評。被考評對象的述法報告內(nèi)容應(yīng)當包含所在村及個人學(xué)法守法情況、重大事項依法決策情況、依法行政的情況等。做到讓依法行政能力強、法治建設(shè)成績突出者有位，讓法治意識淡薄、法治建設(shè)不作為者失位。

3.增強村級干部法治能力教育的針對性和時效性。

一是健全針對村級干部的法治教育培訓(xùn)機制。將法治教育納入村級干部年度學(xué)習(xí)計劃。培訓(xùn)時應(yīng)綜合考慮村級干部的年齡、學(xué)歷結(jié)構(gòu)等因素，因材施教，創(chuàng)新培訓(xùn)形式，采取理論與實際相結(jié)合的學(xué)習(xí)方式。通過引導(dǎo)基層干部就身邊發(fā)生的實例進行討論和思考，幫助其掌握運用法律知識和方法分析、解決基層的各種矛盾和問題的能力。二是加強農(nóng)村地區(qū)與司法部門的對接。根據(jù)實際情況，每季度或每半年對轄區(qū)內(nèi)干部進行法治專題培訓(xùn)，并結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部上黨課等工作，將法治培訓(xùn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級延伸至村（社區(qū)）一級。三是改進法治教育培訓(xùn)內(nèi)容。以村級干部實際工作需要為出發(fā)點，結(jié)合農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展特點，圍繞村民組織法、合同法等常用法，以及征地拆遷、糾紛調(diào)解等熱點難點問題，設(shè)計法治培訓(xùn)項目。同時，不僅把法律法規(guī)作為法治教育培訓(xùn)的重要內(nèi)容，還要加強黨紀黨規(guī)的學(xué)習(xí)；不僅把與自己工作職責(zé)有關(guān)的法律法規(guī)學(xué)深悟透，還要全面了解與群眾日常生活息息相關(guān)的法律法規(guī)；不僅研究學(xué)習(xí)我國法治的歷史、理論與實踐，還要了解我國與外國法治道路的不同，增強學(xué)法的系統(tǒng)性、科學(xué)性，樹立“大法律”意識，增強法治自覺、堅定法律信念。

（北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“黨內(nèi)基層選舉制度研究——以北京市為例”[15JDKDC019]階段性成果）

（作者：中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院2014級博士生）

責(zé)任編輯：尹霞 馬建輝endprint