閆錄慧(陜西省人民政府法制辦公室 陜西西安 710003)

政府立法應(yīng)作百年計(jì)

閆錄慧(陜西省人民政府法制辦公室 陜西西安 710003)

因工作的關(guān)系，對(duì)政府立法產(chǎn)生了一點(diǎn)感悟，在這里談出來，或者多少有些好處。

常言道：不謀萬世者，不足于謀一時(shí)；不謀全局者，不足于謀一域。然而，我們現(xiàn)在的地方政府立法中就存在一種比較普遍的短視傾向，而且有的還比較突出，這對(duì)于認(rèn)真扎實(shí)有效落實(shí)十八屆四次會(huì)議《決定》精神，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，對(duì)于推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義法制文化體系以及節(jié)約有效的社會(huì)資源，都是有害無益的。比如有的地方立法今年立，明年就要廢或者改或者修訂；比如有的地方立法部門利益保護(hù)傾向越來越突出；比如不少地方立法規(guī)定政府規(guī)章一刀切的某年時(shí)間就要自動(dòng)失效；比如有的法律制度，從一出臺(tái)就存在明顯的缺陷或者用處不大等等。這些都是行政立法短視現(xiàn)象的具體表現(xiàn)。而我們知道，法律制度一個(gè)重要的價(jià)值取向就是要求其相對(duì)比較穩(wěn)定。只有穩(wěn)定的法律制度才可能為社會(huì)有比較充分的認(rèn)識(shí)，才可能產(chǎn)生法律應(yīng)有的權(quán)威性，才可能被行政執(zhí)法人員嫻熟地掌握和靈活妥當(dāng)?shù)貞?yīng)用，才可能產(chǎn)生預(yù)期的法律和社會(huì)效益，才可能慢慢地形成一種社會(huì)主義法律文化。最能說明問題的一個(gè)例子，就是伊斯蘭文化中最初的幾條原始簡單的戒律，幾百年來，為全世界穆斯林信奉者所遵守，而遵守的結(jié)果是創(chuàng)造了強(qiáng)大的伊斯蘭宗教文化，團(tuán)結(jié)統(tǒng)一了穆斯林各族的意志。這種穩(wěn)定法律制度所產(chǎn)生的力量是驚人的，是超乎于人們想象的。而我們的政府法律制度中，就缺乏這樣的東西。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的情況，我認(rèn)為，大概有這么幾條理由：1、我們的政府法律制度一個(gè)很重要的依據(jù)，在很大程度上是政策，政策一變，一系列的法律制度相應(yīng)地就必須變，否則，就會(huì)出現(xiàn)法律與政策相互不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，甚至矛盾的情況。2、在立法的時(shí)候，我們往往把一類事物的特性、發(fā)展運(yùn)動(dòng)規(guī)律沒有研究透，這樣的立法，沒有反映規(guī)律，沒有反映事物的本質(zhì)，當(dāng)然里面就有不踏實(shí)的東西存在，結(jié)果是法律在實(shí)施過程中，很快就體現(xiàn)出與事物的發(fā)展不相適應(yīng)的問題，這也是必然一定要出現(xiàn)的結(jié)果。3、法律制度設(shè)計(jì)不合理，具體表現(xiàn)就是法律制度的政治色彩過于濃厚，法律制度急功近利的目的性過于強(qiáng)烈，這樣的制度設(shè)計(jì)就不可能科學(xué)、合理，過度擴(kuò)大了人的主觀能動(dòng)性，既不符合馬克思主義的觀點(diǎn)，也沒有體現(xiàn)實(shí)事求是的態(tài)度，出現(xiàn)問題也是遲早的事情。4、泛法律化思想的泛濫，就是不論什么問題都相信或者希望用制度來解決，近乎于盲目地法律崇拜。其實(shí)，制度根本就不是解決一切問題的靈丹妙藥。比如對(duì)于人的思想意識(shí)問題、道德問題，就是自詡真正法治化的西方發(fā)達(dá)資本主義國家，也從來沒有辦法去規(guī)范；眼前實(shí)證如對(duì)于腐敗現(xiàn)象，我們往往習(xí)慣于把問題的根源歸結(jié)到機(jī)制、體制、社會(huì)環(huán)境這些我認(rèn)為根本就不是理由的理由上面，這樣的好處只有一點(diǎn)，就是任何人都可以堂堂正正的不負(fù)責(zé)任。如果你稍微研究一下《公務(wù)員法》及其相關(guān)的政策、文件、配套制度，就不難發(fā)現(xiàn)，我國的人事管理制度是多么的科學(xué)和完備，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的要求是多么的具體細(xì)致，問題是就有那么一部分人不愿意那么做或者做不到。從本質(zhì)上說這其實(shí)是一個(gè)思想意識(shí)上的問題，我們卻寄希望用法律制度來解決。對(duì)于這個(gè)問題，吳邦國在形成中國特色社會(huì)主義法律體系座談會(huì)上就講：調(diào)整社會(huì)關(guān)系的手段是多種多樣的，除法律法規(guī)外還有市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)習(xí)慣、道德規(guī)范以及管理制度等，并不是法律越多越好，能夠用其他社會(huì)調(diào)整手段解決問題的，就不要也不必通過立法去解決。5、與社會(huì)現(xiàn)實(shí)結(jié)合得不夠緊密。當(dāng)然，與社會(huì)結(jié)合得嚴(yán)絲合縫的法律制度是沒有的。這也是可以造成后果的，比如，依法行政中出現(xiàn)的一些事物，法律沒有明確的規(guī)定，政府有些領(lǐng)導(dǎo)就不敢干，我認(rèn)為，依法行政不但要依法律條文行政，還應(yīng)當(dāng)依照法律精神、法律原則、行政管理規(guī)則行政，依照中華民族的習(xí)慣和社會(huì)發(fā)展運(yùn)動(dòng)的一般規(guī)律行政，這才是依法行政，依法行政絕對(duì)不應(yīng)當(dāng)是僵化的、死板的、教條的行政。需要說明的是，我一直認(rèn)為，依法行政是依法治權(quán)、依法治官、依法治自己的提法對(duì)但不全面，因?yàn)樾姓哪康氖枪芾砩鐣?huì)公共事務(wù)，如果在這方面不突出依法行政的成果，依法行政就基本上沒有現(xiàn)實(shí)意義。那么，立法中出現(xiàn)與社會(huì)結(jié)合不夠緊密的原因主要是對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)調(diào)查得不夠深入全面，或者調(diào)查中沒有注意透過現(xiàn)象掌握本質(zhì)，注意了現(xiàn)象，掩蓋了本質(zhì)。從而缺乏法律社會(huì)效果的預(yù)見性，注重了程序的完備，忽略了實(shí)際效果。而實(shí)體的正義是核心的、本質(zhì)的正義，如果程序非常完備，實(shí)體沒有了正義，就是典型的買櫝還珠。6、就是盲目攀比現(xiàn)象，我們的立法，就全國而言，也不同程度上存在這樣的一種思維方式，就是看人家外國是怎么干的，看別的地方是怎么干的，只要?jiǎng)e人干了，我們就一定要去干，才敢去干。當(dāng)然，學(xué)習(xí)借鑒成功的經(jīng)驗(yàn)，是非常必要的，但是我們不能生搬硬套，而應(yīng)當(dāng)學(xué)活用活，應(yīng)當(dāng)看菜吃飯，應(yīng)當(dāng)量體裁衣。7、就是立法不考慮成本。這其實(shí)是一個(gè)非常重要的問題，是一個(gè)不應(yīng)該被忽略的問題。而我們的政府立法，也包括權(quán)利機(jī)關(guān)的立法，恰恰經(jīng)常性的、普遍的忽略這個(gè)問題。8、政績思想在行政立法領(lǐng)域有如鬼魂，時(shí)隱時(shí)現(xiàn)。政績思想體現(xiàn)在不同層面，不同的工作環(huán)節(jié)，因?yàn)檫@現(xiàn)在已經(jīng)成了一種思維定勢(shì)，一種工作的動(dòng)力之源，一種導(dǎo)向，體現(xiàn)在行政立法領(lǐng)域?qū)儆诖髣?shì)所趨，也不足為奇。9、利益驅(qū)動(dòng)，只顧眼前，根本就不考慮長遠(yuǎn)或者考慮不了長遠(yuǎn)。這個(gè)問題在政府立法中是比較突出的，也是比較集中的，全國各地都一樣，沒有例外，不同的只是程度。

政府立法中的短視行為會(huì)產(chǎn)生不良社會(huì)影響，這是毫無疑問的。而且，這個(gè)問題應(yīng)當(dāng)引起我們的高度注意。因?yàn)榱⒎ㄊ且豁?xiàng)非常嚴(yán)肅的大事情，涉及范圍大，影響時(shí)間長。概括起來，我認(rèn)為可能會(huì)產(chǎn)生這樣的影響。1、影響人們對(duì)法律制度體系權(quán)威性的思想基礎(chǔ)。想想看，朝令夕改的法律制度能有什么權(quán)威性。而沒有權(quán)威性的法律制度，又怎么可能讓社會(huì)大眾自覺遵守。這是一個(gè)辯證的關(guān)系，會(huì)產(chǎn)生兩種結(jié)果。如果進(jìn)入良性循環(huán)，兩方面就會(huì)越來越好，反之，后果亦反之。在這個(gè)關(guān)系中，立法是第一位的。需要補(bǔ)充的是影響法律制度權(quán)威性的還有其他因素，前述因素是其中非常重要的基礎(chǔ)性因素。2、法律制度短視結(jié)果的疊加和被社會(huì)因素的反復(fù)放大，造成法律制度的混亂，使人們感覺無所適從，引起社會(huì)矛盾的普遍發(fā)生和加劇，進(jìn)而引起人們的強(qiáng)烈不滿。3、嚴(yán)重浪費(fèi)社會(huì)有效資源。這里有四個(gè)方面，其一是立法資源的浪費(fèi)，因?yàn)槲覀冎?，立法的過程非常復(fù)雜，立法的經(jīng)濟(jì)成本也是一個(gè)不容小覷的數(shù)目；其二是任何一項(xiàng)法律制度的實(shí)施，首先是要執(zhí)法人員熟練掌握，其三是為社會(huì)公眾所了解，所知曉。這些都需要使用純度非常高的社會(huì)資源來完成，而且是必須的，不是可有可無的，這三項(xiàng)資源付出是純粹的；其四是法律制度的實(shí)施，既要引起社會(huì)領(lǐng)域某種工作方式的改變，也要產(chǎn)生社會(huì)效益，這是需要普遍的，長時(shí)間的社會(huì)資源的支持。4、很難形成一種法律文化。法律的實(shí)施必然會(huì)產(chǎn)生一定的社會(huì)文化的改變，這種改變的過程中就自然而然產(chǎn)生了法律文化。如果沒有相對(duì)比較穩(wěn)定的法律制度為依據(jù)，根本就不可能產(chǎn)生社會(huì)普遍認(rèn)同的某一方面的法律文化。黨的十七屆中央委員會(huì)第五次會(huì)議明確提出，文化是一個(gè)民族的精神和靈魂，是國家發(fā)展和民族振興的強(qiáng)大力量。同理，法律文化也是依法治國的精神和靈魂，是推進(jìn)依法治國的強(qiáng)大力量。5、可能是大話，也可能是實(shí)話。就是影響政府的權(quán)威性，影響黨的權(quán)威性，影響國家、民族科學(xué)持續(xù)健康地發(fā)展。

解決的辦法或者路徑，在這里提幾條，希望能夠產(chǎn)生一點(diǎn)拋磚引玉的效果。1、就是應(yīng)當(dāng)從領(lǐng)導(dǎo)決策的層面充分提高思想認(rèn)識(shí)，充分認(rèn)識(shí)立法的重要意義或者是重要作用，在政策的運(yùn)用上，不要朝令夕改，保持政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性；應(yīng)當(dāng)充分重視政府法制工作，或者說是充分重視有立法權(quán)的政府法制機(jī)構(gòu)的立法工作基礎(chǔ)建設(shè)，關(guān)心政府立法人員政治生活和現(xiàn)實(shí)生活。2、從制度的層面進(jìn)行思考，就是認(rèn)真貫徹落實(shí)《中華人民共和國立法法》以及相關(guān)的配套制度，特別是立項(xiàng)方面的制度，確保制度的貫徹落實(shí)，同時(shí)要注意研究立法中存在的現(xiàn)實(shí)問題，必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)建議修改這方面的法律制度，使之更加科學(xué)完善，保障立法工作在正確的指導(dǎo)思想和法律制度下開展。同時(shí)，建議把立法評(píng)估前置并制度化，補(bǔ)充到《立法法》中去，這是避免出現(xiàn)立法短視現(xiàn)象的制度保障。3、從立法計(jì)劃的層面講，就是要建立長遠(yuǎn)計(jì)劃，按完整的行政管理系統(tǒng)建立計(jì)劃，或者也可以叫規(guī)劃，50年或者100年都可以，我們應(yīng)當(dāng)有這樣的長遠(yuǎn)眼光和胸懷氣度，鄧小平同志講，改革開放100年不變，發(fā)展才是硬道理，實(shí)踐證明非常英明。回到主題上說，國務(wù)院2001年11月16日頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》與同日頒布的《規(guī)章制定程序條例》，雖然在第二章立項(xiàng)中提到了立法計(jì)劃，但那都是年度計(jì)劃，各地方的情況，基本上大都是這樣的。年度計(jì)劃是什么，就是必須在年內(nèi)要完成的立法計(jì)劃，年初定下項(xiàng)目，年內(nèi)完成立法任務(wù)，年終是要考核的，時(shí)間要求上這么短，甚至連跨年度的都沒有，就中國這么大的國家而言，難免給人一種倉促的感覺。同時(shí)，這里還存在一個(gè)視角的區(qū)別，就是看是立足于引導(dǎo)規(guī)范，還是立足于解決問題，兩種思維方式產(chǎn)生的結(jié)果截然不同，前者是主動(dòng)的，在事前發(fā)生，后者是被動(dòng)的，被事情牽著鼻子轉(zhuǎn)，有時(shí)候往往還是團(tuán)團(tuán)亂轉(zhuǎn)，比如大樹已經(jīng)大規(guī)模進(jìn)城了，城外零星大樹得到法律保護(hù)了。我們現(xiàn)在的政府立法，立足于解決現(xiàn)實(shí)問題的項(xiàng)目不在少數(shù)。4、就是從具體的立法人員的層面講，要注意研究問題，努力提高立法工作水平和能力。這里我補(bǔ)充說一點(diǎn)現(xiàn)實(shí)情況，就是政府法制機(jī)構(gòu)的人員，當(dāng)然包括立法人員，他們的工作非常辛苦，任務(wù)非常繁重，責(zé)任非常重大，所做的工作基本上都在幕后，而政治和生活待遇與同地區(qū)管人管錢管物的部門的人員比較，差距非常大。這里的四個(gè)非常實(shí)實(shí)在在。5、就是應(yīng)當(dāng)端正立法指導(dǎo)思想。主要應(yīng)當(dāng)從五個(gè)層面體現(xiàn)：首先，應(yīng)當(dāng)切切實(shí)實(shí)提高政府立法工作的地位，使立法工作不需要看別人的眼色就能完成。比如在報(bào)立法計(jì)劃的時(shí)候，大家的積極性都比較高，立法計(jì)劃確定了，立法工作進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段，有的部門突然發(fā)現(xiàn)，他們所預(yù)期的利益沒有得到體現(xiàn)，往往就積極性陡然驟減，工作也不認(rèn)真配合了，往往把法制機(jī)構(gòu)撂在了兩難的境地；其次，就是要牢固樹立少立法、立好法的精品思想意識(shí)，所立法律制度，就是要刀下見菜。具體就如軍事上講的，要注意抓住社會(huì)運(yùn)動(dòng)的關(guān)節(jié)點(diǎn)、制高點(diǎn)，從而達(dá)到以點(diǎn)制面，以點(diǎn)帶面的效果。在這一點(diǎn)上，外國人根本不行。中國歷史上，劉邦就是針對(duì)秦法繁酷特點(diǎn)，反其道以三章約法定天下的，朱元璋就能明白物極必反，法多必亂的道理，大法至簡至易；又次，就是政府應(yīng)當(dāng)就立法經(jīng)費(fèi)在年度財(cái)政預(yù)算中單獨(dú)列支，?？顚Ｓ?，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下沒有經(jīng)費(fèi)或者沒有足夠的經(jīng)費(fèi)是辦不成、辦不好事情的，行政立法雖然事不同但情同理同。辦法是年初由政府法制機(jī)構(gòu)在立法項(xiàng)目確定后，以項(xiàng)目為依據(jù)，報(bào)政府審批。這是效果最好、性價(jià)比最好的辦法，因?yàn)閮牲c(diǎn)之間直線距離最短；再次，就是立法工作應(yīng)當(dāng)相對(duì)比較獨(dú)立，比較超脫，這樣就可以避免政績意識(shí)、部門利益意識(shí)、地方保護(hù)意識(shí)等不健康思想意識(shí)的影響。最后，就是應(yīng)當(dāng)善待立法專業(yè)人員。要知道，立法工作不是哪個(gè)人都可以干的，這里面需要的不僅僅是知識(shí)，是一般的政府工作常識(shí)，是工作積極性，更重要的還有經(jīng)驗(yàn)和理念。而這兩樣?xùn)|西，客觀地說，是磨出來的，是需要時(shí)間才能積累起來的。所以，對(duì)政府立法人員，不僅要求關(guān)心，還要從政治上生活上給予實(shí)實(shí)在在的愛護(hù)，該給政治待遇的給待遇，該給提供物質(zhì)條件的就及時(shí)提供。

總而言之，政府立法作百年之計(jì)，其實(shí)并不很長遠(yuǎn)！我們這個(gè)非常美麗的國度，這個(gè)充滿智慧的民族，有5000年輝煌燦爛地歷史文化的底子，做事就應(yīng)該有立足長遠(yuǎn)的開闊視野，就應(yīng)該沉沉穩(wěn)穩(wěn)地踏實(shí)前進(jìn)。補(bǔ)充說明一點(diǎn)：觀點(diǎn)正確與否暫且不論，只要能引起大家的思考就好。因?yàn)橛泻芏鄸|西，需要比較長的時(shí)間來做最后的結(jié)論，比如西方國家工業(yè)技術(shù)文明發(fā)展的不可持續(xù)性的局限性，就是例子，最初，西方國家肯定是沒有考慮到的。

10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.02.059