戚篤勝，齊廣平

（1.甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)工學(xué)院，730070，蘭州；2.甘肅省水資源委員會辦公室，730000，蘭州）

水資源管理

甘肅省疏勒河干流區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水確權(quán)方案研究

戚篤勝1，2，齊廣平1

（1.甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)工學(xué)院，730070，蘭州；2.甘肅省水資源委員會辦公室，730000，蘭州）

2014—2015年，在甘肅省疏勒河流域采用調(diào)查分析和座談走訪方式，對甘肅省疏勒河干流區(qū)農(nóng)業(yè)用水水權(quán)確權(quán)分配方案進行了研究。分析了農(nóng)業(yè)用水權(quán)確權(quán)方案的基礎(chǔ)條件和制約因素，明確了基本規(guī)定，提出了基于用水總量控制，結(jié)合土地合法承包面積和農(nóng)業(yè)用水定額進行確權(quán)的方案，為疏勒河水權(quán)制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

農(nóng)業(yè)用水；水資源管理；三條紅線；水權(quán)；疏勒河

2011年，國家提出實行最嚴格水資源管理制度。2013年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知，首次將用水總量進行了確權(quán)分配。自2013年起，甘肅省的年度用水總量將不能超過國家分配的紅線指標。在用水總量控制的前提下，通過水資源使用權(quán)確權(quán)登記，開展水權(quán)制度建設(shè)，可實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置。甘肅省農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的80%，河西內(nèi)陸河流域接近90%。農(nóng)業(yè)灌溉用水不僅占比高，而且涉及面廣、因素復(fù)雜、類型多樣，確權(quán)登記有很多難點?？梢哉f，做好農(nóng)業(yè)用水權(quán)的確權(quán)登記對于水權(quán)制度建設(shè)的整體推進具有舉足輕重的作用。2014年，水利部將甘肅省列為全國水權(quán)試點之一，重點在疏勒河流域開展行業(yè)和用水戶間水權(quán)交易。2015年3月，甘肅省政府和水利部聯(lián)合批復(fù)了《甘肅省疏勒河流域水權(quán)試點方案》，根據(jù)方案要求，試點的首要任務(wù)是開展水資源分配和確權(quán)登記，尤其是農(nóng)業(yè)用水權(quán)的分配。2014—2015年，筆者在調(diào)查分析疏勒河流域水資源及農(nóng)業(yè)用水、水權(quán)制度建設(shè)情況、水權(quán)確權(quán)基礎(chǔ)條件和制約因素的基礎(chǔ)上，首次提出了基于用水總量控制，結(jié)合土地合法承包面積和農(nóng)業(yè)用水定額進行確權(quán)的方案。通過確權(quán)方案的實施，將在嚴格用水總量控制的前提下，倒逼農(nóng)業(yè)用水戶采用節(jié)水灌溉措施，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，適度壓減非法開墾耕地17.9萬畝（1畝=1/15 hm2，下同），在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上節(jié)水2 436萬m3，既提高了水資源利用效率，也促進了水資源優(yōu)化配置。

一、疏勒河流域水資源及農(nóng)業(yè)用水確權(quán)現(xiàn)狀

1.水資源狀況

疏勒河流域是甘肅省三大內(nèi)陸河流域之一，位于河西走廊最西端。干流為疏勒河，主要支流有黨河、白楊河、石油河、榆林河及阿爾金山北麓諸支流。流域范圍包括酒泉市下轄的玉門市、瓜州縣、敦煌市、肅北縣、阿克塞縣及張掖市肅南縣一部分，流域面積17萬km2。流域多年平均年降水量96 mm，多年平均徑流量16.18億m3，與地表水不重復(fù)的地下水量0.95億 m3。其中，疏勒河干流全長670 km，多年平均地表水資源總量10.82億 m3，不重復(fù)地下水資源量0.52億m3，水資源總量11.34億m3，人均水資源量2 172 m3，畝均水資源量555 m3。2014和2015年疏勒河干流區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水量達到8.37億m3。

2.農(nóng)業(yè)用水確權(quán)現(xiàn)狀

目前，酒泉市已將用水總量控制指標分解下達到所轄縣（市、區(qū)），國務(wù)院批復(fù)的《敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護綜合規(guī)劃》對疏勒河干流地表水資源進行了配置。玉門市和瓜州縣按照酒泉市分配的用水總量控制指標，已將疏勒河干流用水量分配至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和灌區(qū)，疏勒河管理局完成了疏勒河干流區(qū)地表水量的分配，將其管轄的地表水量分配至昌馬、花海、雙塔三大灌區(qū)內(nèi)的用水者協(xié)會。

3.存在的主要問題

現(xiàn)有取水許可制度不能有效支撐確權(quán)機制的建立，目前，取水許可是一種典型的行政審批，取用水戶持有的取水許可證更多反映的是行政管理的內(nèi)容，取水權(quán)作為資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的權(quán)能不全面，邊界不清晰，不符合水權(quán)確權(quán)登記要求。取水許可制度采用無償劃撥方式，沒有引入市場機制，水資源微觀配置環(huán)節(jié)主要依賴行政手段，市場在水權(quán)交易環(huán)節(jié)作用發(fā)揮不足，現(xiàn)狀水權(quán)交易都是通過政府（水行政主管部門）作為中介完成水權(quán)交割，新建項目用水需求較少通過水權(quán)交易來獲取，仍然以行政配置為主，導(dǎo)致確權(quán)主體和確權(quán)對象的積極性都不足。取水許可精細化管理尚處于起步階段，部分用水戶許可水量普遍偏大，計劃用水、取水設(shè)施核驗、節(jié)水設(shè)施“三同時”制度沒有全面推行，水資源管理信息化程度不高，水資源監(jiān)測、用水計量等水資源監(jiān)控能力不足，難以為水權(quán)確權(quán)提供公平、公正和嚴格的監(jiān)控計量支撐。

二、確權(quán)方案基礎(chǔ)條件分析

1.可確權(quán)水量分析

明確可確權(quán)水量是水資源確權(quán)的前提。在落實最嚴格水資源管理制度的情況下，用水總量控制指標將是可確權(quán)的唯一指標。根據(jù)酒泉市下達疏勒河干流區(qū)的瓜州縣和玉門市的用水總量控制指標，在扣除生活和工業(yè)以及生態(tài)用水后，瓜州縣進一步確權(quán)分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)民用水者協(xié)會的農(nóng)業(yè)用水量為40 822萬m3，其中地表水29 032萬m3，地下水11 790萬m3。玉門市進一步確權(quán)分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)民用水者協(xié)會的農(nóng)業(yè)用水量為40 529萬m3，其中地表水29 032萬m3，地下水11 790萬m3。這即是本方案的可確權(quán)水量。

2.確權(quán)面積分析

灌溉面積是水權(quán)確權(quán)的基本因素，由于歷史原因，疏勒河水權(quán)試點區(qū)內(nèi)耕地發(fā)展過程較復(fù)雜，筆者通過調(diào)查走訪，選擇目前認可度較高的幾類面積進行統(tǒng)計，分別是1997年開始的二輪土地承包面積、國家土地占補平衡面積、2003國家政策性新增耕地，這三類土地均得到了土地管理部門的合法確認。除上述耕地外，干流區(qū)內(nèi)個人或組織開荒的耕地未取得相關(guān)法律認可，筆者將其歸為計劃外發(fā)展耕地面積。從調(diào)查統(tǒng)計情況看，二輪土地承包面積最小，整個疏勒河干流區(qū)僅為70.67萬畝，包含所有合法的承包面積則為168.37萬畝，另外據(jù)統(tǒng)計，區(qū)內(nèi)還有17.93萬畝計劃外發(fā)展耕地面積，總耕地面積達到186.30萬畝。

3.灌溉水利用系數(shù)分析

灌溉水利用系數(shù)影響著水量從總?cè)∷诘蕉房跀嗝娴乃繐p失，直接決定了最終用水戶水權(quán)的數(shù)量?？紤]灌區(qū)內(nèi)灌溉水利用系數(shù)的不確定性和輸水過程中的水量損失往往由水管部門承擔(dān)，最終用水戶并不關(guān)心斗口以上的水量損失，而水管部門可以在灌區(qū)內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配灌溉水損失量，采用一個總體灌溉水利用系數(shù)即可控制整個灌區(qū)灌水損失量。同時，目前水權(quán)確權(quán)的控制節(jié)點也在斗口，因此，筆者采用總體灌溉水利用系數(shù)對農(nóng)業(yè)用水權(quán)進行配置，不再按照作物進行劃分。

4.灌溉定額分析

定額能夠直接評價水權(quán)分配的合理性，繼而推算各水量方案能夠支持發(fā)展的灌溉面積，是水權(quán)確權(quán)研究的重要基礎(chǔ)條件。疏勒河干流區(qū)內(nèi)自然環(huán)境、土地條件差異較大，由此造成區(qū)內(nèi)不同區(qū)域的灌溉定額亦差異較大。根據(jù)調(diào)查，疏勒河流域凈灌溉定額在235～658 m3/畝之間。參考國務(wù)院于2011年批復(fù)的《敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護綜合規(guī)劃》確定的農(nóng)業(yè)灌溉用水定額，通過現(xiàn)場調(diào)查分析，將定額折算至斗口斷面，確定疏勒河干流區(qū)各灌區(qū)斗口斷面凈灌溉定額在490～550 m3/畝之間?？紤]斗口以上渠系水利用系數(shù)，分析各灌區(qū)毛灌溉定額在609～979 m3/畝之間。

三、確權(quán)方案基本規(guī)定

1.制度構(gòu)建

針對制約因素，在國家取水許可制度有效的前提下，引入用水權(quán)制度，把用水權(quán)作為取水許可權(quán)利的延伸，即直接從江河湖泊取水的仍按照取水許可的規(guī)定辦理，末端用水戶則按照用水權(quán)制度進行管理。同時，制定配套建管機制，在國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項目全面實施的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌其他取水戶計量監(jiān)測設(shè)施的配備，為水權(quán)確權(quán)提供保障。

2.確權(quán)總量

疏勒河流域農(nóng)業(yè)用水權(quán)確權(quán)分配水量包括淺層地下水可開采量、當(dāng)?shù)氐乇硭衫昧考叭?，可分配水量不得高于本區(qū)域 “三條紅線”用水總量控制指標。農(nóng)業(yè)可分配水量為疏勒河干流區(qū)縣域可分配水量扣除合理的生活、非農(nóng)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境用水量和預(yù)留水量后的剩余水量。

3.確權(quán)對象

農(nóng)業(yè)灌溉用水按耕地面積確定各農(nóng)民用水者協(xié)會的水權(quán)，即按地定水，水隨地走，分水到農(nóng)民用水者協(xié)會。地下水取水量核定到機井口，地表水取水量核定到斗口。

4.確權(quán)原則

按照灌溉面積和灌溉定額“雙控制”原則，對法定承包灌溉面積配置水權(quán)，計劃外發(fā)展的灌溉面積不配置水權(quán)。農(nóng)業(yè)用水戶的水權(quán)額度按承包的耕地面積和畝均耕地可分配水量核定，畝均耕地可分配水量按縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)可配置水量平均分配。農(nóng)場灌溉配水面積根據(jù)縣區(qū)調(diào)整情況同比例核減。

5.確權(quán)次序

堅持優(yōu)先利用地表水、合理開采地下水，混灌區(qū)先配地表水后配地下水，地表水留有余量，地下水要在可開采量之內(nèi)，超采區(qū)內(nèi)要限制開采，逐步封井壓田，實現(xiàn)總量、定額、地下水水位三控制管理。

6.確權(quán)程序

農(nóng)業(yè)灌溉用水權(quán)確權(quán)先公示、后發(fā)證。水權(quán)證由縣級政府登記發(fā)放，水權(quán)證有效期屆滿后，根據(jù)實際情況，對用水戶的水權(quán)重新進行調(diào)整分配。

表1 疏勒河干流區(qū)農(nóng)業(yè)用水水權(quán)確權(quán)方案分配表

四、農(nóng)業(yè)灌溉用水確權(quán)方案

根據(jù)以上分析的農(nóng)業(yè)灌溉用水確權(quán)總體思路和基礎(chǔ)條件，影響農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)的因素眾多，但總可確權(quán)水量和確權(quán)耕地面積是兩個關(guān)鍵因素?？偪纱_權(quán)水量直接決定了區(qū)內(nèi)各用水單位的水權(quán)量，而耕地面積則決定了各用水單位的水量分配比例。筆者用“三條紅線”控制指標用水量作為總可確權(quán)水量，按照水法規(guī)定的水資源配置優(yōu)先序，在扣除生活、生態(tài)和工業(yè)用水量后作為農(nóng)業(yè)灌溉用水可確權(quán)水量。用土地管理部門合法確認的 1997年開始的二輪土地承包面積、國家土地占補平衡面積、2003國家政策性新增耕地三類面積合計作為農(nóng)業(yè)灌溉用水確權(quán)耕地面積。采用斗口以上的綜合毛灌溉定額作為確權(quán)因子，最終方案見表1。

五、確權(quán)方案合理性分析

筆者以用水總量控制紅線作為總可確權(quán)水量，在扣除生活、生態(tài)和生產(chǎn)用水量后，剩余水量作為農(nóng)業(yè)灌溉用水可確權(quán)總水量，既未超過國家確定的用水總量，又遵守了水法關(guān)于水資源配置優(yōu)先序的規(guī)定。目前酒泉市、瓜州縣和玉門市分別針對“三條紅線”水量進行水權(quán)確權(quán)分配，并通過政府文件的形式加以確認，該水量已在疏勒河水權(quán)試點區(qū)獲得一定承認，具有很好的群眾基礎(chǔ)，易于推廣實施。“法定承包耕地面積”相對于筆者提出的另外兩個農(nóng)業(yè)確權(quán)面積來說，“國家二輪土地承包面積”由于時間久遠，與現(xiàn)狀情況相差較多，且有很多合法耕地未被包括，存在明顯缺陷。而“總耕地面積”未被法律完全承認，存在計劃外開墾荒地，加之依據(jù)區(qū)內(nèi)總耕地面積分配，畝均用水量嚴重偏離了灌溉實際。同時，向全部耕地面積配水也與國家即將開展的 “壓地節(jié)水”政策不符。因此，采用合法承包耕地面積，既最大限度地囊括了各類有國家政策依據(jù)支持的耕地，也限制了部分“黑地”，與國家的土地利用政策也是一致的。

1.用水保證程度分析

該方案下，農(nóng)業(yè)水權(quán)總確權(quán)面積為168.38萬畝，涵蓋了“國家二輪土地承包”“國家土地占補平衡”“2003國家政策性新增耕地”等國家歷年法定認可的承包耕地面積。但在“三條紅線”水量約束下，畝均毛定額為509 m3/畝（玉門市）和459 m3/畝（瓜州縣），經(jīng)分析該定額不能滿足現(xiàn)狀條件下的農(nóng)田充分灌溉。這種情況下，玉門市需通過節(jié)水措施或壓縮耕地面積，節(jié)約27.71%的水量。而瓜州縣則需通過節(jié)水措施或壓縮耕地面積，節(jié)約32%的水量。但考慮到國家正在實施河西高效節(jié)水灌溉項目，若完成規(guī)劃目標，此問題將得到解決。

2.預(yù)期管理效益分析

對農(nóng)業(yè)用水進行水資源確權(quán)，有效遏制了農(nóng)業(yè)用水無序增長趨勢。本方案按照對法定灌溉面積進行配置水權(quán)，計劃外發(fā)展的17.9萬畝灌溉面積不配置水權(quán)，明確了政府在水資源配置中的導(dǎo)向，依法保障合法耕地用水權(quán)益，堅決杜絕開荒土地的不合理用水需求，如此可有效避免農(nóng)業(yè)用水無序增長導(dǎo)致存量指標互相擠壓以至區(qū)域水資源用水結(jié)構(gòu)嚴重不協(xié)調(diào)。明晰水資源使用權(quán)在行業(yè)間的初始權(quán)屬，為水資源的市場調(diào)節(jié)提供了最基本條件，通過水資源確權(quán)和交易，盤活用水指標存量，為新上用水項目開辟新的指標通道。

3.預(yù)期社會效益分析

水權(quán)制度的改變意味著利益相關(guān)者在水資源使用中相關(guān)利益的變化，相關(guān)利益者在水資源管理中的參與程度也會隨之變化。民主參與農(nóng)業(yè)用水，充分發(fā)揮了利益相關(guān)者管理的積極性，增強了利益相關(guān)者的主動參與性。創(chuàng)新后的水權(quán)制度使得用水者的用水收益和水資源利用率密切相關(guān)，節(jié)約的水資源可以為用水者帶來顯著的收益，那么用水者就會有很強的節(jié)水意識，想辦法提高水資源的利用效率，提高了水資源管理收益。

4.預(yù)期環(huán)境效益分析

本方案對農(nóng)業(yè)用水權(quán)的確權(quán)，結(jié)合《敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護規(guī)劃》，充分考慮了區(qū)域生態(tài)環(huán)境用水需求，同時對地下水開發(fā)利用也有限制。在新的水權(quán)制度下，提高水資源的利用效率會提高用水者的收益，那么用水者就會盡可能地提高水資源的重復(fù)利用率，從而也會減少廢水的排放。在新的水權(quán)制度下，用水戶有了十分明確的水權(quán)，如果上游用水者在用水中產(chǎn)生的污染對下游的用水者產(chǎn)生了負面影響，下游用水者為了保護自己的水權(quán)免受影響，就會采用相關(guān)的政策手段取得補償，提高水資源承載能力，從而改善水環(huán)境。

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[8]水利部黃河水利委員會.黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實施辦法（試行）[R].2004.

責(zé)任編輯 楊 軼

Studies on affirmation of irrigation water right in mainstream area of Shule River in Gansu Province

Qi Dusheng,Qi Guangping

In 2014-2015,studies on affirmation of irrigation water right were conducted in mainstream area of Shule River in Gansu Province by means of survey,interview and holding discussion.Basic conditions and constrain factors for affirmation of irrigation water right have been evaluated.Options for water right affirmation are proposed based on cap of total water use,land contracting and water quota for agriculture,which shall be helpful for laying a foundation for establishment of water right system in Shule River Basin.

irrigated water use;water resources management;three red lines;water right;Shule River

TV213.4+D923.2

B

1000-1123（2016）07-0011-03

2016-03-04

戚篤勝，經(jīng)濟師。