韓紅 李曉秋
摘要:網絡反腐是互聯(lián)網時代反腐倡廉的新方式,它一方面強化了對政府官員個人權力的監(jiān)督制約,另一方面也增加了侵犯政府官員民事權利特別是隱私權的法律風險。在網絡反腐中,保護政府官員的隱私權不僅有利于維護人格尊嚴,而且有利于化解隱私權與知情權及監(jiān)督權的沖突。但基于政府官員的特定身份,其隱私權保護應定位于公共利益除外標準,堅持適度保護原則,合理劃定保護范圍。
關鍵詞:網絡反腐;政府官員;隱私權;公共利益;權利限制
中圖分類號:D913文獻標識碼:A文章編號:16738268(2016)02005906
近年來,隨著網絡技術的發(fā)達,互聯(lián)網正深刻地影響著人們的生活、學習和工作,它的觸角已經伸入我國反腐倡廉建設,改變著傳統(tǒng)的反腐格局。在反腐領域,利用網絡論壇、微博、微信等方式對政府官員的個人權力進行監(jiān)督和約束的新渠道正在形成,它以匿名性、便捷性、互動性、開放性、低成本等優(yōu)勢逐漸成為信息技術時代公民參與度最高的反腐形式,且成效顯著。然而,網絡反腐也產生了一系列“逆效應”,比如侵犯政府官員的隱私權和名譽權等。如何消除這些“逆效應”,推動網絡反腐的法治化和常態(tài)化,這是法治反腐的重要課題[1]。本文擬從政府官員隱私權的解讀為起點,闡明網絡反腐中保護政府官員隱私權的必要性和重要性,探析在網絡反腐中保護政府官員隱私權的定位標準和基本原則,最后審慎劃定保護的具體范圍。
一、信息時代背景下的網絡反腐生態(tài)
(一)網絡反腐逐漸升溫
在科學不發(fā)達的古代,人們曾幻想著足不出戶而曉天下,除了讀萬卷書還得行萬里路方能知其然,更知其所以然,而如今信息網絡互聯(lián)的高速發(fā)展已將此幻想變?yōu)榱爽F(xiàn)實。隨著信息網絡互聯(lián)時代的到來,人們對網絡的利用乃至依賴與日俱增。網絡帶給人類的益處可謂數不勝數,然而每一個新事物的出現(xiàn)總會伴隨著種種副產品乃至副作用,好處與壞處只有一線之隔,在沒有具體規(guī)范的情況下,人們心所向與身所行的過程中往往是失之毫厘、差之千里,跨越了利的邊界線必然走入弊的泥潭。
信息互聯(lián)網時代,信息傳播速度快,網民身份隱蔽性強,使得傳統(tǒng)的信息傳播方式得以改變,網絡環(huán)境下的反腐也因此呈現(xiàn)出不一樣的生態(tài)。早在2008年,民間網絡反腐便已開始引起轟動,微博大V等人士在網絡上實名舉報貪腐事件逐步盛行。2009年,不僅是民間網絡反腐熱,官方機構也開始通過開通相關舉報網站的方式介入進來,例如,中紀委開通12388舉報網站、最高人民檢察院開通12309舉報網站,從而拓寬了反腐渠道,加大了網絡反腐力度。2013年,“表叔”楊達才、“房叔”蔡彬這兩個具有典型意義的事件更是讓網絡反腐得到社會的認可。2014年,隨著法制的健全和制度的完善,網絡反腐進入官方主導時代,由傳統(tǒng)的“網絡爆料——紀委介入”的狀態(tài)轉向“紀委公布——輿論熱議”的模式。根據中國傳媒大學互聯(lián)網信息研究院統(tǒng)計,2014年發(fā)生的4 783個網絡輿論熱點話題中有70多個網絡輿論熱點首曝渠道是源于中紀委官網,當年由網絡舉報而揭露的腐敗案件有51件,由此可見,在網絡反腐渠道上官方逐漸從“幕后”走向“臺前”。2015年,官方網絡反腐更是全方位“加碼”,中紀委在中央紀委監(jiān)察部網站上集中公布各地紀委聯(lián)系方式、相關法律法規(guī)以及開通匿名舉報方式,讓公眾參與反腐更具便捷性和時效性。
(二)網絡反腐升溫的隱患逐步凸顯
網絡反腐讓更多新形式的反腐途徑得以發(fā)展,網絡的快捷性和高效性使得反腐效率得以提升,網絡的隱蔽性便于保護舉報人不受打擊報復,由此網絡反腐成為反腐工作的新戰(zhàn)場。
隨著網絡反腐的不斷深入和發(fā)展,如何平衡公民監(jiān)督權和政府官員隱私權成為了網絡反腐的難點[2],公民表達途徑的擴展與官方反腐力度的加大如沒有完善的法律法規(guī)和制度極可能致使官員隱私權受到侵犯。網絡上言論的非理性、盲從性以及虛假性,使得網絡反腐過程中信息傳播不真實、網民熱情過于肆虐、官員隱私權頻受侵害的情形凸顯了出來。據上海交通大學新媒體與社會研究中心提供的《2012年微博年度報告》顯示,在搜集到的24起影響較大的利用微博這種網絡傳播形式開展的反腐案件中,誤傳的有9個,也就是將近四成出現(xiàn)了錯誤。同樣,更多進入公眾視野的是,利用網絡信息平臺以人肉搜索為典型的曝光方式更是讓政府官員的隱私受到嚴重威脅,給政府官員及其家人帶來了難以磨滅的傷害。2008年的“天價煙局長”事件、2010年的“香艷日記”事件以及2012年的“涪陵公務員不雅照”事件等,都是這一威脅的真實反映。因此,在當前網絡反腐生態(tài)下,如何使網絡反腐遠離步入“弊”的泥潭,在保證公民言論自由與監(jiān)督權的前提下盡可能保護政府官員的隱私權成為了我們思考的問題。
二、政府官員隱私權的界定
(一)政府官員的內涵
腐敗指政府官員在職位上作風不正、行為不正當引起的政治和社會問題。由前述可見,網絡反腐的對象實際直指的是政府官員這一特殊的群體。政府官員并非一個法律術語,其稱謂不一,在一些著述中被稱為“政治公眾人物”、“領導干部”、“權力型公眾人物”等。有的學者將政府官員界定為“公共權力的主要行使者和公共利益的代表”[3],有的認為政府官員是由黨的組織部門和政府人事部門任命和罷免的干部。一般說來,政府官員是指經過國家任命、委任或聘任的國家權力黨派機關、國家及地方的行政機關、軍隊、國有性質的企事業(yè)單位、各級司法機關以及社會群眾團體的公職人員。政府官員掌握著國家權力,其個人財產、私生活與住宅等隱私權益可能與公共利益密切相關,因此,隱私權保護范圍與一般民眾應有所區(qū)別。
(二)隱私權的定義
隱私權作為一種法律之權利有著百余年歷史,最早提出隱私權概念的是美國學者沃倫和布蘭代斯。他們在1890年撰文指出,現(xiàn)代文明的發(fā)展使人的精神領域更易受到他人的侵害,基于此,法律應保護“私人生活不受干擾的權利”[4]。當前,不論是大陸法系還是英美法系,世界大多數國家都認同隱私權是一項基本人權,高度重視對隱私權的立法保護。1948年的《世界人權宣言》被認為是隱私權的人權法淵源之一,其通過立法保護個人私生活、通信和住宅不受侵害。1966年的《公民權利和政治權利國際公約》(International Covenant on Civil and Political Rights,ICCPR)第17條規(guī)定不得非法侵害他人私人空間的安寧及自由和不得非法攻擊他人的名譽及榮譽,相較于1948年的《世界人權宣言》設定了“非法侵害”這一前提。1974年,美國通過《隱私權法》(Privacy Act of 1974),該法詳細規(guī)定了政府機構應如何處理個人信息,被認為是美國行政法中保護公民隱私權的一項重要法律。
盡管理論界和實務界對隱私權給予了廣泛關注,但并沒有給出一個統(tǒng)一的定義。王利明教授認為:“隱私權作為一項具體人格權,是指自然人享有的私人生活安寧與私人信息秘密依法受到保護,不被他人非法侵擾、知悉、搜集、利用和公開的一種人格權”[5],其觀點頗具代表性。
(三)政府官員隱私權的特征
結合政府官員內涵與隱私權的定義,筆者將政府官員隱私權匡定為: 政府官員應當享有的純屬于自己的私人信息,不愿他人干涉的個人事物,以及不愿他人侵入的私人生活空間?;谡賳T特殊的社會地位、與公共利益的相關性以及對社會公眾的影響力,其隱私權必然與普通公眾的隱私權有所區(qū)別,具體表現(xiàn)如下。
1.與公共利益的密切相關性
政府官員隱私權與公眾利益相關是其與普通公眾隱私權相區(qū)別的首要特征。政府官員承擔著行使國家公權力的職責,工作內容涉及到公共利益和國家利益,因此,其行為是具有合法、適任性,道德是否違反公序良俗等都影響政府官員的隱私是否應當披露給公眾。因此,政府官員與公共利益相關的隱私是政府官員必要的權利犧牲。
2.與公共知政權的沖突性
政府官員的隱私權與普通民眾的公共知政權存在著天然的緊張關系。政府官員因為身份與地位原因,有著特殊的利益追求,比如,他們希望通過公開自己潔身自好的私生活隱私樹立起政治上的良好形象,以獲得公眾的認可和組織的信任,并滿足公眾的知政權;但與此同時,政府官員同樣也具有普通自然人的愿望,他們并不希望公眾過多地干擾其私生活,影響其與家人的正常生活,這樣的沖突存在無疑決定了政府官員隱私權的特質性。
3.與輿論監(jiān)督權的沖突性
政府官員的隱私權與新聞媒體的輿論監(jiān)督權同樣也存在著一定的沖突和矛盾。輿論監(jiān)督權就是要將諸多不為人知、具有新聞價值和社會價值的信息予以披露,這其中理所當然地包含了政府官員的隱私部分,而政府官員的隱私本來就蘊藏著巨大的新聞價值和社會價值,這就吸引著輿論的關注,由于度的把握很難界定,這種“關注”往往會“過界”,變得不可把控,存在侵害政府官員的隱私權的風險和可能,這種輿論監(jiān)督的欲求和隱私隱藏的欲求本身就完全相背離,因此矛盾也隨之凸顯。三、網絡反腐中確立政府官員隱私權保護適度邊界的必要性(一)我國人權保護立法的本意之一
我國立法對于隱私權的保護制度相較于世界上其他國家和地區(qū)而言起步較晚。近30年來,我國憲法、民法、刑法、行政法、訴訟法逐步對保護隱私權做出了相應的規(guī)定?!稇椃ā返?8條規(guī)定不得以任何方式損害他人的人格尊嚴?!稇椃ā返?9條規(guī)定公民的住宅不受侵犯,保證了公民的自由與私生活安寧這一隱私利益。《憲法》第40條規(guī)定通信自由和通信秘密受到法律保護,保護公民合法的通信自由和通信秘密也就保護了公民個人的隱私。由此可見,在作為基本法的《憲法》中,立法者已經為保護公民的隱私權作了原則性的規(guī)定。
在民事立法領域,1986年的《民法通則》并未提及對公民隱私權進行保護。1988年的最高人民法院《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見(試行)》第140條將宣揚他人隱私或損害他人名譽的行為認定為侵害公民名譽權的行為。這為公民隱私利益受到侵害時提供了間接保護的法律救濟路徑。2001年頒布的《關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》第1條第2款規(guī)定,受害人可以以侵害隱私權為由向人民法院起訴請求精神賠償。這一司法解釋將隱私權的保護方式從間接保護變?yōu)橹苯颖Wo,去掉了隱私權放在名譽權下保護的傳統(tǒng),在立法上具有巨大的突破 。2009年頒布的《中華人民共和國侵權責任法》第2條對于隱私權保護之規(guī)定標志著我國民事法律中首次出現(xiàn)“隱私權”,它將隱私權從一種受法律保護的法益上升到民事權利的高度,體現(xiàn)了隱私權在民法中的重要地位。
在刑事立法領域,《刑法》第245條第1款、第252條、第253條第1款分別從刑事立法的角度規(guī)定了公民的身體、住宅不受非法搜查或侵入;不得捏造事實誹謗他人或者以暴力或其他方法公然侮辱他人;公民有通信自由的權利,不得非法開拆、隱匿、毀棄他人信件。以上條文從刑事立法的角度對嚴重侵害隱私權的行為予以最嚴厲的處罰。
另外,我國的《刑事訴訟法》《消費者權益保護法》和《殘疾人保護法》等法律中對于隱私權的法律保護亦作了相應的規(guī)定。可見,對隱私權的保護在我國的法律中經歷了一個從無到有的過程??傮w上看來,我國法律保護隱私權的立法比較分散,且以間接保護為主,可操作性極差,尚不能為公民隱私權提供縝密的法律保護,亟需立法和司法解釋的進一步完善,“尤其是公眾人物在隱私信息的合理披露和隱私權適當限制方面需要進一步加強立法的調研和司法的探索?!盵6] 因此,現(xiàn)行立法還不能為保護政府官員隱私權提供必要的制度保證。
(二)維護政府官員隱私權終極價值——人格尊嚴的體現(xiàn)人格尊嚴作為一項根本的倫理原則,同時也是人權的重要組成部分。人格尊嚴是先于國家和社會而存在的,其天賦性和神圣性決定其應受到任何國家和政府的尊重和保護。人格尊嚴不僅是一個哲學、倫理道德、宗教學的概念,更是一種法律和政治的術語。
從哲學的視角來看,人都是以具有獨特個性的個體而存在的,獨立、平等、自主是人格尊嚴的基礎。人格尊嚴包含最初基于原始動物性的性的隱私,也稱作陰私,同時也包含具有抽象社會性的名譽的隱私,也可稱為尊嚴。政府官員隱私權基于人格尊嚴的角度可以作如下理解:首先,尊重政府官員在個人事務上的自主權。政府官員雖然因其職務和身份與公共利益關系更為緊密,但其私生活中仍有一部分與社會不相融,也就是說,政府官員在參與社會的過程中,仍然需要一塊空間滿足其自身獨處的欲望和情感。其次,尊重政府官員的主體性地位。人作為一種社會存在,是自然性與社會性的統(tǒng)一,在承認國家和社會對于個人的優(yōu)越性的同時,應當認識到人的獨立性和差異性。因此,維護政府官員私人空間的獨立和內心精神的自由,是基于政府官員與普通民眾隱私權的共同訴求,即是對政府官員人格尊嚴尊重的體現(xiàn)。
從法治與人格尊嚴的關系方面,我們可以這樣理解:“尊嚴是每個人應當享有的權利,而且優(yōu)先于國家法律所規(guī)定的所有權利,法治國家并不能為人提供尊嚴,但可保障人的尊嚴?!盵7]現(xiàn)代網絡社會,作為政府官員,其公共生活相較于普通公民來說更加豐富和多元,但是不能因為政府官員生活與公共利益相關性強就抹殺政府官員個人私領域應有的法律地位和權利。因此,作為一個法治社會,應當體現(xiàn)法律平等精神,盡力維護政府官員作為一個普通自然人應享有的生活安寧和法律所賦予的隱私權。
(三)平衡隱私權與新聞自由權、公眾知政權沖突的必然要求由于角度和利益不同,對網絡反腐中各種利益沖突的平衡以及如何保護政府官員隱私權方面,社會各界看法各異。在積極反腐的大環(huán)境中,基于對貪腐的痛恨,很多網民提出政府官員無隱私的觀點或者對提出保護政府官員隱私的觀點進行大力的抨擊。因此,提出在網絡反腐中對政府官員隱私權進行保護的學者應當積極探求合理的權利的邊界以及保護范圍。
政府官員隱私權保護的利益本質是維護政府官員內心的寧靜和獨處的情感和欲望,具有封閉性與保守性。新聞自由是指為滿足公眾的知情權和好奇心而向公眾披露政府官員的各種信息,新聞自由將政府官員私人領域的信息向公眾披露,擴大公民視野,滿足公民的知情權,具有開放性。雖然新聞工作者應以公共利益為原則,但由于新聞媒體作為法人組織,其以追求經濟利益為生存基礎。作為經濟實體,一些新聞媒體借新聞監(jiān)督之名,對政府官員的個人住宅、財產和私生活等隱私進行挖掘和報道,致使新聞自由與政府官員隱私權產生沖突,處于一種對抗的狀態(tài)。
我國的政體性質決定了政府官員這個特殊群體的來源及產生方式,其由人民選舉產生,對人民負責,理應受到公眾的監(jiān)督。公眾知政權就是公民依法享有知悉政府官員有關背景和相關活動的權利。對政府官員信息的獲取讓公民形成相對對等的信息篩選池,進而便于其進行民主監(jiān)督與民主參政。而就政府官員而言,公務活動或公務信息的公開已然將其置于聚光燈之下,隱私權相較于普通人受到限制,便不希望其與公共利益無關的私人信息被公眾知曉。
基于此,對政府官員隱私權保護必須要認識到憲法與法律賦予每個公民平等的言論表述自由和新聞自由權,但在中國已經成為一個強大行業(yè)的大眾媒體和越發(fā)強調言論自由的公民自覺不自覺地在網絡反腐中會侵犯到他人的隱私權。因此,在新聞采訪、報道、出版自由、公民言論表述自由與政府官員隱私權保護之間劃出一條界限,對于解決相關權利沖突是十分必要的。四、網絡反腐中設置政府官員隱私權保護適度邊界的理論核心(一)設置網絡反腐中政府官員隱私權保護的適度邊界的標準——公共利益公共利益是衡量反腐中是否侵害政府官員隱私權的主要標準,以公共利益為政府官員網絡隱私權保護邊界的具體要求是指,“如果個人隱私對公共利益具有重大影響(如被舉報人的個人基本信息、家庭財產狀況等),則應接受公眾監(jiān)督;若不能產生重大影響(如個人生活習慣、興趣愛好等),則應該作為隱私權內容的“私人信息”受到法律保護”[8]。
對于公共利益內涵的定義,迄今為止法學界仍無統(tǒng)一的認識,在設置網絡反腐中政府官員隱私權保護邊界時,對公共利益的界定一直是利益博弈的平衡點,界定過寬將損害政府官員隱私權,界定過窄會妨害公民執(zhí)政權、監(jiān)督權的實現(xiàn)。因此,要界定公共利益除了通過相關立法對公共利益本身進行解釋外,更重要的是對于如何認定公共利益本身設置一個公正的標準,這甚至可視為保護政府官員隱私權是否公正公平的價值所在。民法學家史尚寬先生曾經指出:“在日本民法不用‘公益二字,而易以‘公共福祉者,蓋以公益易解為偏于國家的利益,為強調社會性之意義,改用‘公共福祉字樣,即為公共福利?!盵9]筆者認為,關于公共利益的界定必須要把握以下幾點。
第一,公共利益是抽象的集合意志體現(xiàn)。公共利益是某一國家或地區(qū)不確定多數人共同合法利益的集合,具有抽象性特征。公共利益的抽象性決定了它不是可以為特定的一部分人或一群人所謀取的現(xiàn)實實在利益。從歷史的角度看,這是一個不斷變化、無法度量、不確定的動態(tài)空間。
第二,公共利益具有動態(tài)性和相對性。公共利益不是法律所限制的,而是體現(xiàn)在具體時間、空間內的價值訴求,公共利益在不同的時間、地點可能形成不同的評價標準和價值判斷。因此,在具體事件中,應當根據官員職務的大小、職權的范圍以及具體行為發(fā)生的時間、地點等標準來判斷政府官員隱私權是否與公共利益相關。
第三,公共利益具有非逐利性。公共利益是利益也不是“利益”。它更接近于公序良俗,不是市場環(huán)境下的經營性利益,它并不追求利潤,而且其利益的大小也沒有度量衡可以清楚界定,其代表不特定多數人的利益,而不特定的多數人本身的利益訴求就具有多元性。例如在新聞自由與政府官員隱私權的法律沖突中,常常以新聞價值作為權利平衡的原則。因此,新聞報道必須處理好新聞價值、市場經濟利益和公共利益的關系,以確保在維護公民公共利益的合理范圍內披露政府官員的隱私。
(二)設置網絡反腐中政府官員隱私權保護的適度邊界的基本原則——利益平衡 政府官員隱私權、新聞監(jiān)督權與公民知政權沖突的實質是官員個人利益與公民的民主權利、言論自由之間的博弈。當隱私權與公民知政權以及新聞監(jiān)督權發(fā)生沖突時,就面臨如何解決或者平衡沖突,而解決利益沖突的過程就是價值選擇和平衡的過程。就本文的研究內容來看,權利沖突解決主要有立法和司法兩種途徑。立法途徑主要是根據法律的諸多原則(公平、效率、安全等)對利益進行平衡,這種平衡點的延伸就是界定權利適度保護的邊界。司法途徑主要是在現(xiàn)有法律體系無法對權利沖突提供法律依據時,依靠發(fā)揮法官的自由裁量權,運用利益權衡的方式對權利沖突雙方進行取舍。
從國際和國內的立法與司法實踐看,民主精神和民主監(jiān)督更受重視,在價值平衡過程中往往得出政府官員隱私權應當加以限制。但是,任何權利與自由都有其限度,在維護公民言論自由和新聞監(jiān)督權的同時,我們也應該維護政府官員合法正當的隱私權,即為其披露設定一個界限。首先,披露必須有法可依,雖然我國現(xiàn)行法律對政府官員隱私權的保護還存在不足和立法不健全,但是這并不代表政府官員無隱私,因此,披露政府官員隱私權的內容必須按照相關法律、法規(guī)的程序和內容進行。其次,根據《侵權責任法》的相關規(guī)定,披露者常常以得到政府官員同意作為不構成侵權的抗辯事由,因此,在網上披露政府官員的特定隱私,還應當得到政府官員的同意。最后,披露政府官員網絡隱私應當有正當的理由,即不能只是滿足公眾的興趣、實現(xiàn)新聞的監(jiān)督權,并且還要求其披露的信息必須與公共利益相關,從而防止對政府官員網絡隱私權無限制的惡意侵害。
(三)網絡反腐中政府官員隱私權保護的具體范圍基于前述分析,筆者以為,在網絡反腐中,與執(zhí)行公務無關系,或者對公眾利益不產生直接和間接影響的官員個人隱私,應該受到法律保護。“一般認為 ,對官員及其親友的隱私權的保護主要包括以下方面:住宅不受非法侵入或侵擾 ;私生活不受監(jiān)聽;享有通信秘密與自由 ;夫妻兩性生活不受他人干擾或調查;其他與社會政治和公共利益無關的私人事務等?!盵10]
1.私人生活
政府官員的私生活中的不道德行為將會影響其職務行為,因此這種不道德的私人生活對于政府官員而言不能作為隱私來保護。但是,政府官員道德的私生活細節(jié)、正常的家庭生活應當是政府官員的個人隱私,不受他人的干擾或調查。
2.私人信息
政府官員的個人情況有助于幫助公眾了解其工作的適任性,其個人及其子女、配偶和父母的財產狀況有助于公眾對其廉潔性進行監(jiān)督,因而政府官員這幾方面的隱私受到限制。但是與公眾利益無關并且與言論自由、監(jiān)督權沒有沖突的通信秘密與通信自由應受到法律保護,政府官員網絡虛擬空間的私人信息在沒有法定的理由和程序規(guī)定下,其他個人和公權力機關都無權對其進行存儲、使用、處理和傳播。
3.私人空間
政府官員的私人空間是指私人支配的有形和虛擬的空間場所,在私人空間中住宅不僅指法定的常居住所,還包括臨時棲身地和政府官員私人支配的空間,如更衣室、辦公室、電話亭等。政府官員的住宅作為其財產應當對公眾進行合法披露,但是政府官員在私人空間中的行為應當作為隱私予以保護,即任何人未經許可不得擅自闖入政府官員合法的私人空間,侵犯其空間隱私。
五、結語
在反腐中如何界定政府官員隱私權,以及劃定反腐中政府官員隱私權的法度邊界等問題已經成為網絡隱私權研究的一個重要命題。筆者認為,政府官員雖因特定的社會地位和公共利益密不可分的關系,其隱私權應當做出相應的讓渡。但是,法律是正義與善良之術,政府官員正當的、合法的隱私權應當受到法律的尊重與保護。
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