鄭國棟

(山東大學政治學與公共管理學院，山東濟南250100)

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淺談加拿大地方政府的預算公開* 1

鄭國棟

(山東大學政治學與公共管理學院，山東濟南250100)

摘要:加拿大地方政府預算公開是各省對地方政府的法定要求，其公開性表現在:預算過程公開，預算過程公開使得暗箱操作難以存在;預算內容公開到每一筆帳，預算不公開到每一筆賬就失去了公開的意義;政府在預算過程中積極聽取民意和吸納民眾參與，保障了預算公開的實現。加拿大地方政府預算公開的實踐說明了為什么要求公開的法律規(guī)定沒有停留在紙面上，非常有借鑒意義。

關鍵詞:加拿大;地方政府;預算;公開

國內對加拿大地方政府預算公開的研究還很薄弱，研究成果很少，李杰剛等在《加拿大政府預算透明度考察》一文重點論述了加拿大聯邦政府和省政府的預算公開制度與措施，也談到了加拿大地方政府預算中的民眾參與和公開，［1］但是該文沒有明確說明要求預算公開的法律所適用范圍，容易令人誤解為針對聯邦政府和省政府的法律也適用于地方政府。①地方政府預算主要受各省地方政府法的約束。加拿大的法律有一個特點，即聯邦政府的《財政管理法案》(Financial Administration Act)只是針對聯邦政府，對省政府和地方政府無效。一些省法律，如不列顛哥倫比亞省的《預算透明與責任法》(Budget Transparency And Accountability Act)、安大略省的《財政透明與責任法》(Fiscal Transparency And Accountability Act)只是針對省政府，對地方政府無效.此外幾乎沒論文探討加拿大地方政府預算的公開程度，所以，該問題還有待于進一步加深研究。加拿大地方政府的預算公開很好地說明了為什么他們能夠把政府預算公開做得腳踏實地，而沒有讓有關法律規(guī)定停留在紙面上，非常有借鑒意義。

加拿大地方政府是指省政府以下的政府，在不同的省份，地方政府的設置不同，在不列顛哥倫比亞省，省政府之下是區(qū)政府，區(qū)政府下有市、鎮(zhèn)和村政府。在安大略省，有市、縣、區(qū)(相當于縣，但不是我們城市里的區(qū))、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村政府。其他各省各有自己的特點。加拿大的三個聯邦區(qū)，即育空聯邦區(qū)、西北聯邦區(qū)、努那武特聯邦區(qū)，是聯邦政府管轄的地方下級政府，在政府管理中有很多土著民俗，這里不研究。盡管各省在地方政府的設置上有所不同，但是，地方政府內部的權力運行結構是一樣的，對預算公開的要求是一樣的。

一、預算公開是法定職責

地方政府預算是涉及民眾生活的重大信息，法律規(guī)定要向民眾公開。地方政府信息公開有憲法原則指導，憲法包含了責任政府、法治，公平和自由等基本原則。1983年，聯邦政府實施了《信息獲取法》，從法律上保障民眾可以從聯邦制政府機構獲得信息，②Access to Information Act (R. S. C.，1985，c. A－1)［Z］.后來各省紛紛制定并實施各自的信息自由法。

加拿大地方政務公開的具體要求由各省立法制定，地方政府的管理是省政府的權力，聯邦政府無權管轄。各省規(guī)定地方政府信息公開主要有兩部法律，一部是《信息自由和隱私保護法》，另一部是地方政府法。①各省法律名稱有所不同，大多數叫《地方政府法》。薩斯喀徹溫省有《地方政府法》(The Municipalities Act)和《城市法》(The Cities Act)。不列顛哥倫比亞省有《地方政府法》(Local Government Act)和《社區(qū)憲章》(Community Charter)。魁北克省有《地方政府法典》(Municipal Code of Quebec) .

各省的《信息自由和隱私保護法》都在立法目的中明確宣示其目的是保障民眾可以從公共機構獲得信息。獲得信息是人的基本權利，任何人有權利獲得各政府單位控制或監(jiān)管的信息(法定例外的除外)。根據《信息自由與隱私保護法》，除了特殊場合的記錄，地方政府掌握的信息都可以公開。不需要申請就要公開的信息包括: 1)政策及程序手冊，2)指導方針，3)政策說明，4)年度報告，5)地方法規(guī)。從政府來說，如果收到信息公開的請求，該單位領導必須盡量公開記錄(法定例外的除外)。②Ontario，Freedom of Information and Protection of Privacy Act，10.所有的紙質文獻、膠片、計算機碟片數據、電子郵件以及其它儲存的數據都看作記錄.從另一方面來說，信息公開是政府的義務。除有關法律規(guī)定外，單位領導應當盡快向有關公眾或人員公開領導認為對民眾有利的記錄，或者對民眾環(huán)境健康或安全有嚴重危險的記錄。③Ontario，Freedom of Information and Protection of Privacy Act［Z］. 11.

各省專門規(guī)范地方政府的法律一般叫做《地方政府法》，盡管表述方式不一樣，在內容上各省之間差別不大。安大略省《地方政府法》是這樣規(guī)定的:除法律規(guī)定的外，所有會議向民眾開放，④Ontario，Municipal Act，239.法律規(guī)定的例外會議包括:涉及地方政府不動產安全、政府雇員私事、提議或擱置政府土地買賣、勞資關系或談判、訴訟或可能的訴訟、律師與顧客關系的事件等等.所有會議指地方議會會議、地方議會下屬委員會會議。地方政府預算會議是常規(guī)的地方政務會議，必須對民眾開放的。

除了預算過程公開外，地方政府法也規(guī)定了要公開的預算內容。要公開的預算內容包括預估收入和支出，預估收入用于支付政府儲備金、沉沒資金和退休金的比例。

此外，為了保障預算能夠切實執(zhí)行，法律要求對預算的執(zhí)行情況進行公開。地方政府要把上一年的財務報告表進行審計，審計后60天內在本轄區(qū)發(fā)行的報紙上發(fā)表。如果有本地納稅人或居民索要財務報告表，政府必須向納稅人提供且不得收費。地方政府預算要接受有資質的單位審計，審計單位給地方議會的報告列入公共記錄，任何人都可以在正常上班時間到秘書辦公室查詢。⑤Ontario，Municipal Act［Z］. 2001，289 (2)，290 (2) ; 295; 296 (6) .這是防止預算是一套實際另行一套的有力措施，防止言行不一。

加拿大法律規(guī)定比較細致嚴密，仍然有些細節(jié)沒有明確在法律中規(guī)定，尚未規(guī)定的細節(jié)由地方議會通過法規(guī)細化。地方政府通過程序法等法規(guī)保障決策過程的公開，預算本身也是地方法規(guī)?？梢哉f，在預算公開這方面，法律制度供給充分，無漏洞可鉆。

二、預算過程對民眾和媒體開放

地方政府的預算權在議會手里。因為地方政府實行議會－經理制，決策權和執(zhí)行權是分開的。議會負責制訂本地法規(guī)和政府決策，審議和批準預算。政府經理領導的行政部門執(zhí)行議會的決策，負責起草和建議預算，預算造表。

地方議會批準預算的過程是對民眾開放的。加拿大地方政府預算過程從市長提出下一年度的預算目標和要求開始，到地方議會最后批準為止，需要好幾個月完成。市長提出預算要求后，行政部門開始造表，這個過程是不公開的。行政部門造表后開始向議會介紹預算草案，預算過程開始公開了。各地預算日程有所不同，在安大略省，一般在十一月底或十二月初開始公開進行。安大略省倫敦市議會在2012年7月24日決定2013年的財政目標是稅收零增長，行政部門開始造表。12月4日戰(zhàn)略優(yōu)先和政策委員會會議首次討論2013年預算，公布預算草案，直到2013年2月28日議會最后批準，前前后后進行了3個月。筆者當時在加拿大訪學，參加了他們所有的預算公開場合。

為了讓民眾了解政府預算的進度，議會設定好預算日程，在政府網站和新聞媒體上公布出來［2］。安大略省倫敦市2013年預算日程是這樣安排的:

表1　2013年倫敦市政府預算日程

預算過程中財政部門提出預算方案，議會逐項討論。這個討論過程就是分步分項批準預算的過程。其公開性有這么幾個表現:

1)民眾可以像趕大集一樣進入議會現場旁聽。對民眾和政府來說，政府預算是一件大事，關系到老百姓的錢包，去議會現場聽會的人很多。民眾進入議會不需要事先報名登記，也沒有入口檢查，出入隨便，如同趕大集。安大略省倫敦市議會室的設計觀眾容納人數是60人，一般會爆滿，去晚了還進不去。為了安排觀眾，有時候還需要開放其他會議室的多媒體，等于現場看直播。民眾在議會室不可以講話打擾秩序，但是可以鼓掌，可以舉牌抗議。

2)預算會議過程有網絡直播和電視直播。加拿大比較大的城市議會一般都安裝了錄像設備，議會開會的時候在政府官方網站同步播放整個開會過程，這些錄像在會后都掛在政府官方網站上，隨時可以看。2013年安大略省倫敦市會議批準預算的過程全部網上直播，還租用了本地電視臺的第13頻道直播和重播。地方小的議會，如鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村政府，很多還沒有錄像設備，預算過程只能借助文字記錄，以會議記錄的方式公布在政府網站。

3)媒體現場報道預算過程。加拿大的地方報紙很多，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有地方報紙，地方電臺也多，大一點的城市媒體就更多了。政府預算是民眾關心的事件，也是媒體關心的話題。他們不僅報道預算內容，還報道每個議員的細節(jié)，誰開會遲到了，誰在會議期間離開了會場了一小會，哪個人的態(tài)度怎么樣，事無巨細，記者都不會放過。這樣，整個預算過程公開不僅公開了政府工作的內容，議員的態(tài)度也完全公開了。誰愿意在基礎設施上多花錢，誰愿意在社會服務上多花錢，都明明白白的呈現在市民的眼前。

預算過程公開使得行政部門跟議會博弈的過程也看得很清楚。一方面，為了減少房產稅討好老百姓，議會企圖盡量壓縮預算，另一方面，行政部門為了工作方便，盡可能多編列預算多要錢。安大略省倫敦市警察就是一個很好的例子。按照規(guī)定，倫敦市警察局有權自己編制預算，所以，近幾年來警察自恃有權，幾乎是年年要求增加預算，2013年預算要求增長3. 6%。［3］年年增加預算已經讓議會感到不具有可持續(xù)性。議員南希明確告訴警察局長做不到，沒有可持續(xù)性。警察則說如果拿不到這些錢只好削減服務，比如裁員、減少巡邏次數。其他議員則批評警察服務不好，老百姓有怨言。經過一番討價還價，議員周妮建議給警察預算增長了1. 2%，外加一筆一次性補助款，［4］這個提議在議會通過。這個過程說明，討價還價也是公開的，沒有密室協商。

這樣的預算過程公開使得暗箱操作難以存在，權力尋租也難以進行。預算過程公開對切實落實法律要求具有非常無比的重要意義。

三、預算內容公開到每一筆賬

政府預算內容公開得非常詳細，公開到具體支出的每個項目每一筆賬①在政府預算中，警察預算有些特殊，警察預算不需要地方政府知道明細，法律規(guī)定只要給議會報一個總數即可。Police Services Act，Article 39 (4) . http: / /www. e－laws. gov. on. ca/html/statutes/ english/elaws_ statutes_ 90p15_ e. htm. 2014/11/12.。安大略省倫敦市是一個人口36萬多一點的城市，筆者查看了該市近五年來的預算表，2014年篇幅最短，A4紙的規(guī)格有240頁(包括封面)，2013年有305頁。這樣的篇幅也可以說明政府預算公開的詳細程度，絕不是一兩頁紙就把財政預算決算說完了。

預算內容也很容易獲取，預算草案提交給議會后就發(fā)布在政府網站上，可以瀏覽和下載。在預算會議召開的時候，印刷的預算草案在議會入口也有，民眾可以在現場取。下表是從安大略省倫敦市政府2013年交通服務預算中摘出的一部分，可以看出預算公開的程度。

表2　2013年交通服務預算(單位:百萬)［5］

另有幾項預算支出，如公款餐飲、市長辦公室預算支出、政府公車預算支出，也無例外地公開到每一筆賬。

加拿大地方政府的公款吃喝主要包括議員和政府官員的工作餐、客人來訪招待餐。據筆者所見，安大略省倫敦市政府議會開會一般在下午四點開始，常常開到夜里十點多，議員們有供免費晚餐。該市行政部門的高級官員星期二上午開會，常常半天開不完，提供免費午餐。安大略省倫敦市議會下屬委員會上午開會，會提供早點。政府也需要招待來賓。安大略省倫敦市的公款餐飲情況在城市中很有代表性。該市政府大樓頂層有一家由市政府管理經營的餐廳。這個餐廳也對外營業(yè)，政府官員平時也來這里吃飯，平時要自費，所以，餐廳有盈利。但是餐廳的盈利不足以支付政府的餐飲，不足部分由納稅人繳的稅補上。政府餐飲總支出減去餐廳的毛收入(表格中的“非房產收入”)就是政府在餐飲中的實際支出。安大略省倫敦市公款餐飲2011年實際支出12萬6千加元，2012年修正后預算9萬9千加元，2013年預算9萬8千元，這些錢是納稅人繳的稅(表格中，人力成本是餐廳廚師等工作人員的勞動報酬，物品供應包括食品原材料，購買服務包括運輸、清理等?！胺欠慨a收入”是指餐廳的毛收入。)。在餐飲支出預算中，列出了具體的支出去向，如餐廳工作人員的工資、購買食材的支出、廚房用具的支出，等等。

表3　2013年倫敦市政府餐飲預算(單位:千加元)［6］

市長的每一筆預算支出由議會集體投票批準后公開。加拿大地方政府首長不能一人決定預算支出，絕沒有一支筆不受監(jiān)督的權力，就是市長辦公室的預算支出也由議會批準。安大略省倫敦市長辦公室的支出包括市長和辦公室人員的工資，即人力成本，一般情況下，市長會從政府公務員隊伍之外聘用一個高級助手，另有兩名政府公務員為其工作，2013年預算379000加元，其中市長的工資是104258加元。［7］市長辦公室管理費預算18000加元，財務費用21000加元，購買服務58000加元，材料與供應10000加元，辦公設備用品5000加元，總計505000加元。議會批準的預算不能改變用途，有了這樣的明細，市長要有糊涂賬也難。

地方政府的公車是指垃圾收集運輸車和割草機、除雪車，其預算也公開到每一筆賬。另外，安大略省倫敦市的公務員，不管是政務官還是事務官，都是乘私家車上下班，市長也是這樣，市長連專用司機也沒有。公務員按職務級別給用車補貼，所謂的公車消費在加拿大不是問題。

預算內容公開到每一筆賬，沒有可隱藏的利益，官員也就有了把一切公開的底氣。預算不公開到每一筆賬就失去了公開的意義，預算信息公開不充分也就沒有實質意義。尤其是預算支出，僅僅公開某部門支出的總額，比如把醫(yī)療衛(wèi)生作為一個部門支出，只給一個總數，這筆錢怎么分配卻大有學問:這里面有多少用于職工工資?多少用于公車支出?多少用于公款接待?多少用于醫(yī)療設備更新?多少用于辦公用品?錢究竟花到哪里去了?實際上是一本糊涂賬，沒有更具體的信息，難以讓民眾了解支出的內情，起不到監(jiān)督的作用。

四、政府吸納民眾參與保障了預算公開的實現

在預算過程中，地方政府積極聽取民意，也組織民眾參與。安大略省倫敦市在聽取民意這一方面做得很好。政府聽取民意的辦法有:建立預算專用網站、舉辦聽證會、開辦預算工作室。民眾的參與方式是向議員反映意見、參加聽證會、在媒體發(fā)表言論和觀點。

地方政府利用網絡增加預算的公開性。在預算過程公開開始以前，地方政府就積極宣傳，邀請民眾參與。政府公布了電子郵件、電話號碼、推特(twitter)賬號、臉書(facebook. com)賬號，請民眾參與并保持聯系。為了讓民眾充分了解預算過程和內容，倫敦市政府每年建立一個以預算為主題的網站，讓民眾瀏覽和下載預算內容，了解每項預算對居民意味著什么。網站設計了問題讓民眾投票，如“行人過鐵路安全問題，政府要投入135，000加元，你同意嗎?［8］”因為鐵路穿過倫敦市內，常有交通事故發(fā)生，這是人們關心的問題，所以有這樣的問題。

政府召開預算聽證會。地方政府一般都召開預算聽證會，聽取民眾的看法。如果要發(fā)言，市民需要事先登記，只旁聽不發(fā)言無需登記，直接去就可以。倫敦市在2013年1月14日和2月13日分別組織了民眾聽證會，筆者去參加了這次聽證會。市民提出了各種各樣的意見，特別是對公共服務如市內交通、公共圖書館表達了很大的關心。公證會對預算的影響很大，有個議員對筆者說，來自市民的壓力太大了。

政府舉辦“預算工作室”普及預算常識和了解民意，這個活動倫敦市已經做了多年。筆者特意注冊去參加了這次活動。2013年2月12日的“預算工作室”地點在市政府的頂層，那是一家自助餐廳，因為承重的關系，會議每次只能接納80位民眾。整個會場分成了4組，第一組是預算基本知識，政府官員會簡單介紹市預算財政過程、背景。第二組是“我問財務長”專題，任何人可以問任何有關預算的問題。第三組是詢問專家，有關官員會討論市民普遍關心的問題。第四組是圖說預算，利用圖表、圖畫解說政府預算。為了聽取民眾意見，他們請老百姓在留言簿上寫要求、提建議。在會場設置了“優(yōu)先項目墻”，按輕重緩急的次序分成三組:基本需要、有更好、不必要等，參加的民眾可以把自己的預算意見放在不同的組里。還有“留言角”，民眾可以對自己最關心的部分寫下留言。

議員到選區(qū)聽取民眾的意見。在預算期間，議員們紛紛走入社區(qū)聽取民眾對預算的意見。有的議員也利用網絡聽取民意。2013年第8選區(qū)的議員自己設計了問卷貼在網上，讓民眾參與投票。

在政府積極聽取民意的同時，民眾也積極參與并試圖影響預算。民眾投書報紙、在網上發(fā)表留言，對政府預算最終批準有很大影響。

因為民眾要參與，就需要了解預算內容，政府不僅僅要公開預算內容，還要解釋說明，就把政府預算的公開性深化了。民眾參與預算過程實際上成為利益分配的參與人，成為政府決策參與人，促使政府不得不依法行政。

從加拿大地方政府預算的公開性來看，政府預算公開要有相應的法律作為制度保障，政府預算公開到什么程度，主要取決于法律規(guī)定。當然，有了法律并不意味著法律會得到認真的執(zhí)行，為了使法律不至于停留在紙面上，法律要求地方政府公開預算過程，預算過程公開使得決策者難以暗箱操作，預算公開到每一筆賬使得決策者難以隱匿私利，沒有機會權力尋租，腐敗無處可藏。預算過程要吸納民眾參與，便于社會監(jiān)督，尤其是媒體監(jiān)督，正是民眾的參與和媒體的監(jiān)督保障了法律的認真實行。這些確保地方政府預算公開的措施和方法值得我們借鑒。我國地方政府的預算公開與加拿大地方政府比較，差異在于預算過程是否公開、預算內容是否公開到每一筆賬、是否有民眾參與，這三點差異，導致了不同的行政效果。

參考文獻:

［1］李杰剛.徐衛(wèi).劉鵬.加拿大預算透明度考察［J］.經濟研究參考，2011，(50) .

［2］2013 Budget Timetable［EB/OL］. http: / /www. london. ca/d. aspx? s = /Budget/Budget_ 2013/budget13. htm，2013/2/6.

［3］London Police Service–2013 Budget Facts［EB/OL］. http: / /www. police. london. ca/ Headlines/ReadMore/2013FAQ4. pdf，2014/8/11.

［4］London City Budget，London Free Press［EB/OL］. http: / /www. lfpress. com/2013/02/ 07/london－city－budget，2014/8/11.

［5］2013 Council Approved Budget Summary［EB/OL］. http: / /www. london. ca/city－h(huán)all/ budget－business/budget/Documents/2013－Council－Approved－Budget. pdf，2014/8/11.

［6］2013 Council Approved Budget Summary［EB/OL］. http: / /www. london. ca/city－h(huán)all/ budget－business/budget/Documents/2013－Council－Approved－Budg. 2014/11/08.

［7］Patrick Maloney，London city councillors would get 1% pay increase under city policy，The London Free Press，Saturday，March 22，2014［EB/OL］. http: / /www. lfpress. com/2014/03/21/london－city－councillors－would－get－1－pay－increase－under－city－policy. 2015/11/10.

［8］Build a Budget 2014［EB/OL］. http: / /buildabudget. ca/. 2014/11/08.

(責任編輯高霞)

On Budget Transparency of Canadian Municipalities

ZHENG Guodong
(School of Political Science and Public Administration，Shandong University，Jinan，250100，Shandong Province)

Abstract:The transparency of municipal budgets in Canada is the legal provisions in provincial acts，which is actually part of the transparent government because the provincial acts provide that municipalities shall be open，transparent．In order to achieve the budget transparency，the process of the municipal budget is open to the public，forcing the activities under the table to go away．Every sum of the budget is disclosed to the public and easily accessible．Otherwise，the intention of transparent budget will end in nowhere．Municipalities organize public hearings and conduct public engagement in the process of the budget，contributing to guarantee the achievement of transparent budget．The practice of the transparent municipal budget in Canada illustrates how the laws are enforced instead of leaving the law staying on paper．

Key words:Canada; municipality; budget; transparency

作者簡介:鄭國棟(1967—)，男，山東大學政治學與管理學院講師，博士，主要從事加拿大地方政府研究。

*收稿日期:2015－11－06

中圖分類號:F817. 112

文章標識碼:A

文章編號:1671－7406 (2016) 01－0098－06