王景澤(北華大學(xué)歷史文化學(xué)院，吉林吉林132013)

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清初裁官與“清制”

王景澤
(北華大學(xué)歷史文化學(xué)院，吉林吉林132013)

摘要:順治、康熙年間，為了擺脫財(cái)政困境，清初政府厲行裁官減員，以省國(guó)帑。而這一過(guò)程，與清廷入關(guān)后融合明制、清制，進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整相輔相成。在中央國(guó)家機(jī)關(guān)，清廷秉承“首崇滿洲”原則，確定滿漢復(fù)職與官缺分籍制，同時(shí)，大批漢軍人員外派，占據(jù)要職，控制地方，滿洲貴族、八旗子弟獲得了穩(wěn)固的政治優(yōu)勢(shì)。與之相反，在中高級(jí)職官中，漢民籍受到削弱。隨著基于民族、屬籍的一套職官制度的建立，既有別于“明制”，又不同于入關(guān)前“清制”的“新清制”的發(fā)展趨向逐漸明晰。

關(guān)鍵詞:清初;裁官;清制

明清史研究中，清初(系指順治、康熙兩朝)的裁官，并未引起廣泛關(guān)注，或許因這一問(wèn)題過(guò)于細(xì)小、瑣碎。筆者不揣淺陋，試析一二，妄斷之處，祈方家不吝賜教。

一、清初裁官之背景

順治元年( 1644年)清軍入關(guān)時(shí)，值中原大亂，但清朝方面除了軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力較強(qiáng)、統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部矛盾相對(duì)較弱外，比之內(nèi)地其他政權(quán)，幾乎別無(wú)優(yōu)勢(shì)，而其困境，突出表現(xiàn)于財(cái)政窘迫。

清入關(guān)前，并無(wú)雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，松錦大戰(zhàn)，頗耗國(guó)力。迨及多爾袞進(jìn)北京，明朝庫(kù)藏已為大順?biāo)?，西追之兵所獲，亦不過(guò)絹帛綢緞，無(wú)濟(jì)于事。而以下財(cái)政負(fù)擔(dān)，卻使清政府焦頭爛額。

首先是皇室、王公貴族的日常消費(fèi)，國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的維持。其中有兩點(diǎn)需特別指出:一是對(duì)蒙古王公貴族的不吝賞賜，支出較大，目的是換取漠南蒙古在政治、軍事上的支持，鞏固滿蒙聯(lián)盟;二是清朝全面接收了明朝政權(quán)機(jī)構(gòu)，大量職位用于安排漢族官僚士大夫，以爭(zhēng)取他們的合作，這筆官俸支出數(shù)目亦很可觀。

其次是軍費(fèi)，主要包括兩部分:一是官兵的俸餉。清初軍隊(duì)除蒙古兵系征調(diào)外，常備軍有八旗、綠營(yíng)和漢藩。入關(guān)前，八旗兵無(wú)俸餉之制，其生活所依，除生產(chǎn)所得，即為戰(zhàn)場(chǎng)集體擄掠，按軍功分配戰(zhàn)利品。入關(guān)后，清廷申明紀(jì)律，禁止掠奪，八旗的生計(jì)來(lái)源，便由通過(guò)圈地計(jì)口授田和俸餉制構(gòu)成。俸餉制，包括月餉和月糧。八旗經(jīng)濟(jì)待遇高于綠營(yíng)，所以，雖然總兵力遠(yuǎn)遜綠營(yíng)，但對(duì)幾乎無(wú)財(cái)政根基的清政府來(lái)說(shuō)，亦是不小的負(fù)擔(dān)。綠營(yíng)初由漢族降兵組成，隨著清軍征服戰(zhàn)爭(zhēng)的推進(jìn)，綠營(yíng)也日益膨脹，他們承繼了明朝俸餉之制?？滴趿?，御史蕭震有言:“臣思近日國(guó)用所以不敷之故，皆由養(yǎng)兵耳。以歲費(fèi)言之，雜項(xiàng)居其二，兵餉居其八。以兵餉言之，駐防之禁兵、藩兵居其二，而綠營(yíng)兵又居其八也?！保?］74駐防藩兵，系指漢藩軍隊(duì)，這是清朝統(tǒng)一內(nèi)陸與西南邊疆的主力，為了激勵(lì)其效死疆場(chǎng)，清廷對(duì)藩王們的經(jīng)濟(jì)要求幾乎有求必應(yīng)，而藩王軍力亦隨戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)程而壯大，因而成為財(cái)政一大負(fù)擔(dān)。二是戰(zhàn)時(shí)支出。清朝對(duì)南明的大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)，除臺(tái)灣鄭氏之外，一直持續(xù)到康熙初年，烽火不息，司農(nóng)撓首。①關(guān)于清朝前期戰(zhàn)時(shí)軍費(fèi)支出，參見(jiàn)陳鋒《清代軍費(fèi)研究》第六章“戰(zhàn)時(shí)軍費(fèi)支出”。武漢大學(xué)出版社1992年版。

以上之外，水利工程、土木工程、漕務(wù)，都是不可小覷的開(kāi)銷。巨額財(cái)政支出，需有相應(yīng)的財(cái)政收入為之支撐，尤其在戰(zhàn)爭(zhēng)年代。清政府既然沒(méi)能從入關(guān)行動(dòng)中得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)充，唯有加強(qiáng)占領(lǐng)區(qū)的賦稅征收，確保國(guó)家財(cái)政免于崩潰，確保戰(zhàn)爭(zhēng)的順利推進(jìn)。然而，現(xiàn)實(shí)異常殘酷。明末災(zāi)害饑荒不絕，戰(zhàn)亂持續(xù)，致使生靈涂炭，人民顛沛流離，戶口凋零，隴畝棄耕。江淮以北數(shù)千里，“城陷處，固蕩然一空，即有完城，僅余四壁，蓬蒿滿路，雞犬無(wú)聲”［2］32。甚至到了順治十二年，“兵火之后，百姓凋殘本身田地尚不能耕”，還是“大河南北居民寥落，膏腴荒土甚多”的凄涼景象［3］361。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，田賦收入乃國(guó)家財(cái)政支柱，人逃田荒狀況的普遍存在，使田賦難征，形成巨額虧空。賦額短虧，稅收如何?稅厘之行，賴工商業(yè)興旺，而清初，同樣慘淡，城殘市破，百業(yè)不舉。如昔日繁華的臨清鎮(zhèn)，“素號(hào)咽喉，及今行人斷絕，市肆榛莽，瓦礫阻滯通衢，商店變?yōu)槟鐜保?］74。此非臨清一鎮(zhèn)獨(dú)景，實(shí)中原大地普遍境況。

耗費(fèi)財(cái)政之主體是軍隊(duì)，然于你死我活的逐鹿中原之際，保持軍事優(yōu)勢(shì)是最終取勝的基本前提，因此，雖然清朝君臣被財(cái)政現(xiàn)狀折磨得寢食難安，殫精竭慮于開(kāi)源節(jié)流，但“議省費(fèi)，議裁官，議減餉，議援納，議捐助”［1］74，輕易不能議裁軍減兵。而明亡的教訓(xùn)，也迫使清廷于經(jīng)濟(jì)壓榨，有所收斂，力避社會(huì)矛盾激化，防止官逼民反。正是基于這樣的背景，墾荒屯田與裁官省費(fèi)，成為清初應(yīng)對(duì)財(cái)政捉襟見(jiàn)肘的不二選擇。正如順治十三年六月一道上諭所說(shuō):“近因錢糧不敷，每日會(huì)議，全無(wú)長(zhǎng)策。朕思裁汰冗員，亦節(jié)省之法。”［5］卷102，790十五年五月，又稱:“年來(lái)錢糧匱乏，屢經(jīng)會(huì)議，未能實(shí)濟(jì)急需，皆由費(fèi)用繁多，積弊未革。今惟再籌裁省，嚴(yán)剔弊端，乃可漸至充裕。在京各衙門官，有一缺而設(shè)數(shù)員者，半屬閑冗，著各衙門將滿漢司官，自筆帖式以上，俱開(kāi)列員數(shù)職掌，奏請(qǐng)裁定。在外文武各官，如有贅員，亦量行裁減?！保?］卷117，911此誠(chéng)無(wú)可奈何之哀嘆。

二、裁官之施行

清初的國(guó)家機(jī)構(gòu)，是將入關(guān)前的清制與入關(guān)后接收的原明舊制合二為一，然后逐步調(diào)整、變通、融合，漸漸形成定制，這一過(guò)程，大約持續(xù)到乾隆中后期。清初此方面的工作，一是裁官減員，以省經(jīng)費(fèi);二是調(diào)整機(jī)構(gòu)，使明、清原有機(jī)構(gòu)相互適應(yīng)，相互融通。

裁官之議，清入關(guān)未久即有朝臣建言。順治元年，給事中向玉軒疏請(qǐng)裁汰冗員:“今有一事而設(shè)數(shù)官，一官而至數(shù)人者。如內(nèi)而散局，外則監(jiān)紀(jì)貼防之類，不可勝數(shù)?！保?］一，16二年，明朝降將吳之榮建議:“各府州縣理事官除一正一副外，其余衙門盡宜裁革?！保?］93九年，巡按何承都以“省冗員以紓民困”，請(qǐng)“斟酌省直郡縣，度戶口多寡、遠(yuǎn)近、大小、煩簡(jiǎn)，并員兼管?！保?］五，58這些建議的初衷，并非皆為減員省費(fèi)，但與清政府裁官節(jié)流緩解財(cái)政危機(jī)的意向相一致，因此，裁官實(shí)施過(guò)程中，雖有不同聲音，或偶有反復(fù)，大的方向卻未改變。

裁官之舉，順治元年即已施行，給事中朱徽二年之疏言可為證:“去歲五六月間，人心甫定，引避者多，寮署一空。今西寇就擒，正當(dāng)恢張?zhí)炀w，延登俊乂。乃邇來(lái)京堂等缺，強(qiáng)半裁省，人才不無(wú)壅滯之虞?！保?］卷5，73順治元年六月，宣府巡撫李鑒述當(dāng)?shù)毓偃咧疇?“宣府城內(nèi)，有萬(wàn)全都司，有管屯都司，又有巡捕都司。今宜照大同例，改設(shè)知府，而以征收屯糧之事歸并于府官，則管屯之都司可裁也。在城管糧同知，加以緝捕一銜，則巡捕都司又可裁也。保安、延慶兩州，斗大一城，既有州官，又設(shè)守備，似宜裁去守備，而以城守之務(wù)專責(zé)正印官料理……懷來(lái)一城內(nèi)，有道有廳，又有參將守備，亦屬贅疣，似宜裁去參將而留守備，以司城守?！毕滤咀h行［5］卷5，63－64。七月，裁六部蒙古侍郎［5］卷6，72。十一月，裁詹事府、尚寶司［5］卷11，105。十二月，裁太仆寺衙門，遵化、密云、山海推官，撫寧同知缺［5］卷12，115、117。①但次年二月，恢復(fù)詹事府、太仆寺、尚寶司，并定員額，裁冗員。見(jiàn)《清世祖實(shí)錄》卷14，中華書局1985年版，125頁(yè)。清初裁官行動(dòng)，就此開(kāi)始。

順治二年，清軍克南京，改陪都為行省，應(yīng)天府為江寧府。這是清初對(duì)占領(lǐng)區(qū)最大的行政變動(dòng)，同時(shí)，也裁省了很多官缺。三年四月，“諭吏部:朝廷設(shè)官治民，而冗員反致病民。各府設(shè)推官一員，其掛銜別住推官，盡行裁革。大縣設(shè)知縣、縣丞、典史各一員，小縣設(shè)知縣、典史各一員。一切主薄，盡行裁革，原管職事，大縣歸并縣丞，小縣歸并典史……至各府同知、通判，各贅員可裁者，通察具奏?！保?］315

順治六年五月，裁各地同知10員，通判21員［5］卷44，352，“裁天津、鳳陽(yáng)、安徽巡撫，巡江御史，天津餉道等官，以為撙節(jié)之計(jì)?！保?］卷6，98七年七月，裁各地道17員、同知13員、通判15員;九年四月，“戶部以錢糧不敷，遵旨會(huì)議”，裁山東登萊巡撫、宣府巡撫;其間，中央機(jī)構(gòu)各有不同程度減員，如九年十二月，六部、太常寺、寶源局、都察院等部門，裁理事官、副理事官等50余員［5］卷49，393;卷64，499;卷70，554。各級(jí)地方衙門零散裁員，亦屬常見(jiàn)，比較集中的是十二年十一月、十三年八月，大批裁減倉(cāng)大使、倉(cāng)副使、庫(kù)大使、吏目等職，因十一年六月，戶部以國(guó)用不支，請(qǐng)裁地方閑冗官員之故［5］卷95，748;卷103，799;卷84，666。十年二月，“各部有兩滿尚書者，裁其一”;五月，“停止各省巡按，其十四道京畿道御史，止留二十員，余俱裁?！保?］卷7，111、112御史數(shù)量，因時(shí)增減不常。十三年二月，裁六省興屯道同知;三月，裁尚寶司衙門;十月，裁六科漢軍副理事官;裁戶部副理事官、筆帖式各12員［5］卷98，763;卷99，770;卷104，808、809。十五年發(fā)布裁員上諭后，七月，裁宣大總督、巡漕御史，減吏部、戶部理事官、副理事官，裁宗人府之外其余部院?jiǎn)⑿睦桑?］卷119，922－923［8］卷8，127。比較密集的中央、地方裁員行動(dòng)，就此開(kāi)始，并持續(xù)到順治末年。隨著與南明戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)入尾聲，清廷節(jié)流目標(biāo)有所轉(zhuǎn)變。十七年六月，“戶部遵諭條奏:國(guó)賦不足，民生困苦，皆由兵馬日增之故”，并稱:“合計(jì)天下正賦，止八百七十五萬(wàn)余兩，而云南一省需銀九百余萬(wàn)”，也就是說(shuō)，清政府一年的正賦收入，尚不足供平西王吳三桂一軍之需。清廷命議政王貝勒大臣密議速奏［5］卷137，1054。由此，裁官之外，清廷開(kāi)始整頓軍伍，重點(diǎn)是裁汰綠營(yíng)老弱，以及減少八旗兵駐防地區(qū)綠營(yíng)兵數(shù)量。

十八年清世祖去世，幼帝圣祖即位，開(kāi)始了四大臣輔政時(shí)期，在官制方面，有了新的舉動(dòng)。首先，廢止巡按御史制度，為順治一朝行革之爭(zhēng)畫上了句號(hào)。巡按停遣，必然加重督撫之地方監(jiān)察職掌，于是，每省置一總督，漕河不論，則全國(guó)即有15總督。然歷行未久，康熙四年復(fù)加裁并為9位總督。巡撫數(shù)量呈遞減趨勢(shì)，順治十八年十月，裁順天巡撫［8］卷8，136?？滴踉?，裁延綏巡撫;三年，裁鄖陽(yáng)撫治;四年，裁鳳陽(yáng)、寧夏、南贛巡撫。①關(guān)于清初督撫變動(dòng)，參見(jiàn)錢實(shí)甫《清代職官年表》第2冊(cè)，中華書局1980年版。其次，加大裁官力度，尤其是裁減地方官?？滴趿昶咴?，經(jīng)議政王貝勒大臣九卿科道等會(huì)議:“應(yīng)將河南等十一省，俱留布政使各一員，停其左右布政使之名。至江南、陜西、湖廣三省，俱有布政使各二員，駐扎各處分理，亦應(yīng)停其左右布政使之名，照駐扎地名稱布政使。其各省守巡道一百八員，推官一百四十二員，俱照議一并裁去?！鲍@準(zhǔn)［10］卷32，315。七年四月，“裁直隸各省大小衙門吏攢承差等役三千八百四十九名，共存留二萬(wàn)六千五百八十六名”［11］542。第三，定編制。六部是國(guó)家機(jī)關(guān)主要職能部門，順治十八年五月，清廷頒定六部滿洲、蒙古、漢軍之郎中、員外郎員數(shù)［10］卷2，66－67。其中雖未涉及漢籍，但已表明各部門人員編制逐漸穩(wěn)定之趨向。吏員數(shù)量最易冒濫，清廷亦漸行規(guī)制:“國(guó)初，各衙門分設(shè)都吏、通吏、典吏、攢吏，俱以政事繁簡(jiǎn)為額?？滴跗吣辏级ń?jīng)制數(shù)目，冗員悉裁。以后各隨衙門添裁不一。雍正元年，通供，永行禁革(原注:通供，即通吏)”［12］卷21，975。

順治朝、康熙初輔政時(shí)期之裁官，因系濟(jì)時(shí)之舉，不免呈“政事紛更而法制未定”［10］卷22，308狀態(tài)。圣祖親政后之康熙朝，裁官之舉仍在繼續(xù)，但更具規(guī)制性指向。例如，二十一年八月，左都御史徐旭齡疏言:“國(guó)家省事，莫如省官?？滴踉暌愿魇”O(jiān)司浮于郡守，酌議冗官盡去。自十三年變亂，添設(shè)巡守道二十七員。今天下承平，多一衙門即多一供應(yīng)。請(qǐng)將十三年后所添道員，或裁巡歸守，或并守歸巡，或守巡全裁，亦息事寧人之道也。”敕九卿議行［8］卷12，200。三十七年五月，在京各衙門裁員120余人［13］375。三十九年五月，“吏部等衙門會(huì)議，直隸各省督撫題，裁閑冗官員。直隸井陘道、口北道，山東青州道，浙江金衢嚴(yán)道，福建督糧道，及直隸各省屯都司、同知、通判，布政使司理問(wèn)、都事、照磨，按察使司照磨、檢校、都司、斷事，衛(wèi)經(jīng)歷、州同、州判、縣丞，府照磨、知事、司獄、巡檢、驛丞、倉(cāng)庫(kù)大使、所官等，共三百三十六員，俱應(yīng)照各省督撫等所題裁汰。得旨:口北道缺不必裁，余依議。”［14］卷199，20

雍正年間，僅見(jiàn)二年二月，吏部尚書田從典等題，“請(qǐng)?zhí)邌T，以節(jié)經(jīng)費(fèi)，以省民累”，世宗命各省督撫確查，三年十一月，“裁直省首領(lǐng)佐貳等缺”百余人［15］卷38，563－564［16］78－80，尚具規(guī)模，但在這一時(shí)期，裁官基本上為人員調(diào)整，節(jié)流已非主旨。

以上裁官，不涉武職，因其變動(dòng)處于常態(tài)，對(duì)“裁官”意義不大。

三、“清制”之端倪

清初的裁官，有其必然性。除前文所述財(cái)政壓力之外，還有調(diào)整機(jī)構(gòu)，使明、清原有機(jī)構(gòu)相互適應(yīng)，相互融通之目的，裁官，與此過(guò)程是并行的，也是相互作用的。這是因?yàn)椋谝?，明、清原有機(jī)構(gòu)，在一段時(shí)期是并存的，顯然要空前龐大，但不可能簡(jiǎn)單地決定孰可裁并存留，需假以時(shí)日，在運(yùn)行中方可觀察其存在價(jià)值。第二，入關(guān)前的清政權(quán)，帶有明顯的“八旗制國(guó)家”之邊疆民族政權(quán)印記，入關(guān)后，滿洲貴族不會(huì)因時(shí)過(guò)境遷而放棄民族統(tǒng)治政策，恰恰相反，以邊疆民族君臨中原，統(tǒng)治人口眾多的漢民族，這種政策必然會(huì)加強(qiáng)。第三，作為征服民族，清廷保持滿洲貴族的政治優(yōu)勢(shì)，乃勢(shì)所必然，體現(xiàn)在官制上，便出現(xiàn)了“首崇滿洲”原則下的滿漢復(fù)職、官缺分籍等制度。于是，以上三點(diǎn)，便與裁官相輔相成，以“裁官”為手段之一，清初的政治理路開(kāi)始“從混沌到有序”。

裁官，只是減少職官人數(shù)，最重要的是機(jī)構(gòu)的“再設(shè)置”。經(jīng)過(guò)順康兩朝的不斷調(diào)整，新的“清制”逐漸確定、穩(wěn)定。人們所說(shuō)“清承明制”，體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，大致不謬，然亦有變化。在中央，明朝時(shí)期的五軍都督府，錦衣衛(wèi)、東廠等特務(wù)機(jī)構(gòu)，被清朝裁撤。清入關(guān)前的國(guó)家機(jī)構(gòu)，可以說(shuō)是完整保留下來(lái)，并有所增設(shè)。例如，裁錦衣衛(wèi)，但設(shè)鑾儀衛(wèi);逐漸改革太監(jiān)管理，并設(shè)內(nèi)務(wù)府。另有八旗都統(tǒng)衙門、奏事處、尚虞備用處等等的設(shè)置。至于京營(yíng)之制，尚不與焉。

機(jī)構(gòu)當(dāng)中，職官任選，是最能體現(xiàn)“清制”特點(diǎn)的。為“首崇滿洲”，提升滿洲貴族政治優(yōu)勢(shì)，清朝實(shí)行滿漢復(fù)職、官缺分籍制。在內(nèi)閣、六部、都察院、各監(jiān)司中，多數(shù)官職實(shí)行滿、漢同時(shí)設(shè)置，其所屬官吏，亦多實(shí)行官缺分籍，分別滿洲、蒙古、漢軍、漢人，各有官缺。滿漢復(fù)職，實(shí)際上是滿官主掌大權(quán)，漢官附和而已?！罢倬阌脻M人或遼人為之”，“京堂俱一滿一漢，印歸滿官”［17］285［18］349。官缺分籍，而滿洲、蒙古、漢軍皆為旗人，是清王朝的政治基礎(chǔ)，他們的政治利益由此得到保障。試比較明清兩朝職官設(shè)置。明朝六部，皆設(shè)尚書1人，左、右侍郎各1人，司務(wù)2人。依據(jù)雍正《會(huì)典》，截至康熙末年，清朝六部，皆設(shè)滿、漢尚書各1人，滿、漢左、右侍郎各1人，滿、漢司務(wù)各1人。郎中、員外郎、主事之設(shè)置情況，見(jiàn)下表。

表1　明朝、清初六部職官設(shè)置簡(jiǎn)表

上表，不包括各部所屬衙門;清朝刑部，未含增設(shè)之督捕清吏司。頗具清初特色的各部啟心郎，順治十五年裁汰，亦未收錄。據(jù)此表，若單純比較六部郎中、員外郎、主事數(shù)量，清初似較明朝膨脹許多，似與清初“裁官”目標(biāo)背道而馳。其實(shí)，換一個(gè)觀察角度，不難發(fā)現(xiàn)，以上職官，至康熙末年，漢人屬籍?dāng)?shù)量遠(yuǎn)遜明朝，這就是裁官的效果。所增加者，旗籍官缺，突出了清朝統(tǒng)治的政治特點(diǎn)。而旗籍官缺中，滿洲、蒙古、漢軍的分別設(shè)置，又體現(xiàn)出清朝統(tǒng)治的民族特點(diǎn)。與此相呼應(yīng)的，是大量筆帖式。仍以六部為例，筆帖式員數(shù)，吏部:滿，65，蒙2，漢軍12;戶部:滿135，漢軍32，倉(cāng)場(chǎng)滿4;禮部:滿39，漢軍4;兵部，滿67，蒙68，漢軍11;刑部:滿104，漢軍23;工部:滿90，漢軍14。此種狀況，一方面系清朝公文多種文字行文需要;另一方面，筆帖式雖品級(jí)不高，卻為皇權(quán)專制發(fā)揮過(guò)重要作用，所以為皇權(quán)專制所需。學(xué)術(shù)界對(duì)此已有論述，不再贅言。

清初地方官制，經(jīng)“裁官”，亦有所變化。明末督撫冒爛的現(xiàn)象，逐漸克服，幾經(jīng)調(diào)整，督撫基本成為地方最高長(zhǎng)官，形成相對(duì)穩(wěn)定的督撫轄區(qū)。巡按之制反復(fù)置廢，最終退出政治舞臺(tái)。明清道制，比較復(fù)雜。藩臬二司之下，設(shè)置參政、參議、副使、僉事等官，即道員，“職司風(fēng)憲，綜核官吏，為督撫布教令，以率所屬”［19］考5618，后逐漸向地方行政方向發(fā)展，不過(guò)，學(xué)術(shù)界存在不同見(jiàn)解。①參見(jiàn)拙文《明清道制研究綜述》，《哈爾濱師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第2期。順治時(shí)期，各道變動(dòng)不居，數(shù)量無(wú)定，康熙六年大規(guī)模裁撤后，漸而因需復(fù)設(shè)，趨向規(guī)制，其數(shù)量有所減少。徒有其名的明朝都指揮使司，清朝亦未延納，并逐漸裁汰了絕大部分衛(wèi)所。至于明朝、清初藩臬兩司、府州縣正官、首領(lǐng)官設(shè)置情況，試比較(見(jiàn)前頁(yè)表2)，所屬衙門俱不與。

表2　明末、清初地方各級(jí)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)表

眾所周知，明末官制紊亂，尤其地方官制，難以為據(jù)，但清朝初入關(guān)，只能暫且照收，而其理念上，所承“明制”，當(dāng)為典章所載，亦即明朝最近一部會(huì)典《萬(wàn)歷會(huì)典》，從當(dāng)時(shí)朝臣奏章即可證明。所以，清初一面調(diào)整地方官制，向明朝典志所載靠攏，一面裁撤冗官閑員，并趨向穩(wěn)定，趨向定制。表面上看，除了不置都指揮使司、減一布政使、完全裁掉各府推官，清制較明制無(wú)大變化。那么，滿洲貴族如何有效控制各個(gè)地方?這其中有兩個(gè)耐人尋味的視點(diǎn)。一是充分發(fā)揮督撫、各道的職能。關(guān)于此點(diǎn)，有研究者已經(jīng)指出了清朝對(duì)督撫、各道權(quán)力的加強(qiáng)，使之能夠?qū)嶋H掌控地方［20］43－46。這一結(jié)論是正確的。但制度上的推進(jìn)，并不能完全確保清廷在入主中原初期心無(wú)顧慮。于是，第二點(diǎn)，就是在用人上下功夫。以順治朝為例，曾有50人出任總督，其中41人為八旗漢軍，1人為滿洲，8人為漢族籍。而漢族籍中，2人為清朝進(jìn)士，且任漕運(yùn)、河道等專務(wù)總督。其余6人中，除一人任職2年，他人或不足一月，或僅數(shù)月。①拙文:《清初順治朝總督之屬籍》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2012年第1期。出任巡撫者125人，其中漢族籍28人，余97人皆為八旗漢軍。漢族籍中，亦有2人為清朝進(jìn)士。②拙文:《清初順治朝巡撫之屬籍》，《東北師大學(xué)報(bào)》2007年第5期。由此可見(jiàn)，八旗漢軍代表滿洲貴族，成為地方最高長(zhǎng)官，大權(quán)在握。有鑒于此，筆者認(rèn)為，清前期督撫成為地方大吏，與清廷大量任用旗人，加強(qiáng)對(duì)地方控制有關(guān)。朝廷控制著地方督撫，督撫控制著轄區(qū)各道，這就是“清制”耐人尋味之處。

清初各道置廢無(wú)常，但其對(duì)督撫負(fù)責(zé)，監(jiān)督監(jiān)察府州縣的職能，卻得到了加強(qiáng)。同樣，滿洲貴族對(duì)道員人選亦較謹(jǐn)慎，僅舉數(shù)例。據(jù)順治元年九月《北直河南山東山西職官名籍》［21］3069－3098，道員49人，其中旗籍13人，似乎不多，但比較集中:山東8人，山西3人，河南2人。此種安排，當(dāng)與清廷對(duì)各省戰(zhàn)略地位的認(rèn)識(shí)有關(guān)?！吧綎|乃糧運(yùn)之道，山西乃商賈之途”［5］卷5，58，系清廷經(jīng)濟(jì)生命線;河南為西控山陜、北扼兩湖之中原要地，以一定數(shù)量漢軍人出任道職，用意頗深。再看形成于順治中期的《司道職名冊(cè)》，③故宮博物院1935年版。各省道員合計(jì)191人，其中旗籍68人，約占36%，超過(guò)1/3。再如畿輔地區(qū)，順治朝19個(gè)道126位道員，明確標(biāo)明東北籍貫者62人，接近50%［22］702－705，他們基本上是漢軍旗人。

不僅是督撫、道員，這種具有監(jiān)督監(jiān)察職能的職官，多由漢軍旗人出任，在清初，其他地方官，漢軍旗人亦占相當(dāng)數(shù)量。仍以《司道職名冊(cè)》為例，收錄司道職官258人，其中旗籍96人，占37%，另有遼東籍11人，疑亦是漢軍旗人。至于府州縣，無(wú)法統(tǒng)計(jì)，但清中期有則例文:“漢軍正藍(lán)旗趙氏，自國(guó)初以來(lái)，族中為邑宰者百余人，世因呼其門曰‘趙知縣家’?！保?3］卷下，41康熙二十三年，大學(xué)士明珠稱:“漢軍內(nèi)外并用，致現(xiàn)在漢軍不足”，清圣祖亦提漢軍“在外府州縣官”［24］1160?？梢?jiàn)，漢軍人任職地方是普遍的。至于滿洲出任外職，據(jù)載:“初定官制，滿洲人員，京缺、旗缺需用數(shù)多，并不除外吏，其后乃用為藩臬大員。”［12］卷9，393

以漢軍旗人出任要職，統(tǒng)領(lǐng)地方，這是清初政治的一大特色。漢軍旗人與滿洲貴族榮辱與共的利益關(guān)系，自然是主要的成因;漢軍旗人特殊的政治與文化角色，則是更深層次的因素。所以，八旗制度對(duì)清朝成功開(kāi)國(guó)的作用，由此亦顯而易見(jiàn)。

用人，體現(xiàn)在制度上，就是職官分缺。例如:“在外直省各官，惟山西、陜西、甘肅布政使、按察使，康熙七年定為滿缺，其余俱系漢軍、漢人補(bǔ)授，間有互用者，出自特簡(jiǎn)?！保?2］卷5，187滿缺所占比例不斷擴(kuò)大，而且滿洲可以占用漢人缺，漢人卻不可占滿缺，滿洲貴族在各地的政治優(yōu)勢(shì)獲得了基本保障。

小結(jié)

清初的裁官，既與政權(quán)機(jī)構(gòu)的調(diào)整、重組相伴，亦與滿洲貴族內(nèi)部、滿漢民族之間、不同利益集團(tuán)諸種矛盾相隨，因此，并非一帆風(fēng)順。關(guān)于紛繁復(fù)雜的矛盾，學(xué)術(shù)界解析透徹，此不贅言，仍以裁官為議題。機(jī)構(gòu)之置廢暫且不論，裁官減員當(dāng)中，有兩個(gè)焦點(diǎn)令當(dāng)時(shí)人矚目。

其一，削弱風(fēng)憲之職，盡削推官。巡按時(shí)停時(shí)遣，御史經(jīng)常裁員，以及裁撤推官，頗受異議?？滴醭瘍?chǔ)方慶直言:“皇清受命，屢議裁官。世祖皇帝罷巡方，今上即位，又減科道員，盡去天下理刑推官，以為省不急之俸，可以佐國(guó)用?！比欢敖駵p科道員，是弱言官之勢(shì)也。言官之勢(shì)弱，六部之權(quán)重矣。罷巡方，是削憲臣之柄也。憲臣之柄削，督撫之令尊矣。盡去天下之理刑推官，是蔽法司之耳目也。法司之耳目蔽，府縣之恣雎，莫有與為難者矣?！保?5］卷18，445這種看法，絕非他一人獨(dú)有，應(yīng)該有一定普遍性。但他不明白，弱言官之勢(shì)，正是加強(qiáng)專制皇權(quán)的需要;罷巡按御史，對(duì)督撫之監(jiān)督監(jiān)察，由皇帝通過(guò)各種手段親自操柄;推官盡去，相應(yīng)職能由各道實(shí)施監(jiān)督。這是“清制”區(qū)別于“明制”的一個(gè)方面。

其二，仕途壅滯。機(jī)構(gòu)裁員，必致官缺減少，影響一部分人的仕進(jìn)之途。儲(chǔ)方慶認(rèn)為:“今銓政之患，將在滯矣”，“經(jīng)年累月，守候都門，而不得一官者，比比如故”。原因何在?“乃他途之濫，有以使之也”［25］卷17，409。所謂他途，即科考之外的入仕之路，如捐納、薦舉等，而其最重者，乃八旗子弟任官，多非科舉之路，這是他們的特權(quán)，清朝的特色，卻是儲(chǔ)方慶不敢言及的。清廷所裁者為官缺，但滿洲貴族、八旗子弟所占官缺比例卻在不斷增加，世輩致力于科舉入仕的漢族士子們由是哀嘆“仕途壅滯”。

總之，清初的裁官，首先是迫于財(cái)政困窘的壓力而為之，這一措施，對(duì)緩解財(cái)政緊張，不無(wú)作用，清廷的第一目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。而在裁官過(guò)程中，清廷不斷進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，構(gòu)筑基于民族、屬籍的一套職官制度，逐漸形成既有別于“明制”，又不同于入關(guān)前“清制”的“新清制”的發(fā)展趨向。在本階段，皇帝建立起一套由其親自掌握的信息系統(tǒng)，以控制從中央到地方的要臣大吏，皇權(quán)專制逐步加強(qiáng);滿洲貴族統(tǒng)治地位日益穩(wěn)固，清朝民族統(tǒng)治特色清晰地顯現(xiàn)出來(lái)，滿洲貴族的第二個(gè)目標(biāo)也基本實(shí)現(xiàn)。

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［責(zé)任編輯:那曉波］

作者簡(jiǎn)介:王景澤( 1963—)，男，教授，博士生導(dǎo)師，歷史學(xué)博士，從事清史與東北地方史研究。

收稿日期:2015－10－28

中圖分類號(hào):K249

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號(hào):1002－462X( 2016)02－0147－07