王祥榮 謝玉靜 徐藝揚 魯 逸 李 昆

氣候變化與韌性城市發(fā)展對策研究*

王祥榮 謝玉靜 徐藝揚 魯 逸 李 昆

韌性城市是目前全球氣候變化背景下城市發(fā)展的新模式，國際上一些城市根據自身特色，針對不同的氣候風險，從不同的適應目標和重點領域方面設計了韌性城市的規(guī)劃與建設方案。我國的城市從自然條件、社會結構、經濟體系、環(huán)境本底和行政管治背景上都與西方城市有著較大的差別，因此中國韌性城市的發(fā)展應結合自身條件與特色。分析了國內外代表性韌性城市的發(fā)展動態(tài)，提出了中國韌性城市的發(fā)展對策。

氣候變化 | 韌性城市 | 適應性 | 對策建議

王祥榮

復旦大學城市生態(tài)規(guī)劃與設計研究中心教授、博導，中心主任

謝玉靜

復旦大學城市生態(tài)規(guī)劃與設計研究中心講師、博士

徐藝揚

復旦大學城市生態(tài)規(guī)劃與設計研究中心碩士生

魯 逸

復旦大學城市生態(tài)規(guī)劃與設計研究中心碩士生

李 昆

復旦大學城市生態(tài)規(guī)劃與設計研究中心博士生

0 引言

中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，人口眾多，能源資源匱乏，氣候條件復雜，生態(tài)環(huán)境脆弱，發(fā)展不均衡的基本國情決定了中國是最易受到氣候變化不利影響的國家之一。全球氣候變化已對中國經濟社會發(fā)展產生了諸多不利影響，成為可持續(xù)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)[1]。隨著快速城市化進程的推進，滯后的配套設施建設，缺位的城市應急、應變系統(tǒng)和社會管治機制等，導致災害過后屢屢發(fā)生城市功能癱瘓的事件，城市脆弱性十分明顯。增強城市的“韌性”，已刻不容緩。

1 國際韌性城市發(fā)展態(tài)勢

2012年聯合國氣候變化專門委員會（IPCC）發(fā)布了《管理極端事件及災害風險，推進適應氣候變化》特別報告[2]，提醒國際社會氣候變化將增加災害風險發(fā)生的不確定性，未來全球極端天氣和氣候事件及其影響將持續(xù)增多增強。這一警示絕非空穴來風，氣候變化背景下，許多極端事件超出了人類知識和經驗的范疇，即使是擁有完備的防災減災和應急管理能力的發(fā)達國家，也難免應對失措[3]。在遭遇到臺風、洪澇等極端氣候事件打擊下，美國、英國、荷蘭等國家的城市決策者意識到應對氣候災害風險的重要性，先后制定了城市防災計劃或適應計劃，其中的經驗和教訓值得我國城市借鑒（表1），國際韌性城市顯著的共性就是強調城市對未來氣候風險的綜合防護能力，以打造安全、韌性、宜居的城市為目標。

2 中國韌性城市發(fā)展及案例分析

表1 全球6個最具代表性的韌性城市發(fā)展適應規(guī)劃

韌性城市的研究在國內尚處于起步階段，但具有非常迫切的現實需求。同時，我們也應該注意到，英美等發(fā)達國家對韌性城市的研究是相當本土化和具體的，對于韌性的研究也常常與社會公平、公眾參與和大數據分析等概念和技術交叉[5]。中國城市無論是從自然條件、社會結構、經濟體系、環(huán)境本底還是從行政管治背景看，都與西方城市有較大程度的差別，因此韌性城市理論的應用更應考慮到中國特色，使彈性理論本身更為“韌性”。繼海綿城市建設熱潮之后，韌性城市建設開始成為我國城市建設的趨勢，成都、德陽、深圳、黃石等城市正在開展韌性城市的規(guī)劃建設，并已取得較好進展。

2.1 四川成都

2011年8月，第二屆世界城市科學發(fā)展論壇暨首屆防災減災市長峰會在成都召開，包括成都在內的10個城市共同加入“讓城市更具韌性”運動，討論并通過《讓城市更具韌性“十大指標體系”成都行動宣言》和《城市可持續(xù)發(fā)展行動計劃》?！冻啥夹袆有浴返膬热莅ǎ杭訌姾献鳎ㄌ峁└鞣N與“讓城市更具韌性十大指標體系”有關的優(yōu)秀經驗及合作機會（表2），并與其他城市分享成功應用的工具、方法和法令；具體特點是將減災韌性指標與城市發(fā)展規(guī)劃結合起來，組織公共意識宣傳教育活動，建立國際機制、履行義務，加強城市層面的災害和應急管理，協調利益相關者及市民團體，使其成為應急管理的必要組成部分，并且應該更加關注那些極易遇到危險和應對能力有限的城市貧民。此外，成都市還在災害預警系統(tǒng)、避難設施建設等方面做了大量工作，使其城市擁有了更為堅韌的城市抗風險機制。

2.2 廣東深圳

深圳作為探索市場經濟體制的“試驗場”，是我國發(fā)展最快的城市，又經常被稱為“基本按規(guī)劃建設起來的城市”——既能夠實現高速的社會經濟發(fā)展，又能夠保證城市規(guī)劃的貫徹執(zhí)行。這在很大程度上反映出深圳市城市規(guī)劃對外部發(fā)展環(huán)境具有較強的適應能力，即具有韌性。

1979年以來，深圳市城市規(guī)劃實踐在編制、執(zhí)行與管理城市規(guī)劃過程中發(fā)揮其剛性。例如，《深圳市經濟特區(qū)城市總體規(guī)劃（1986—2000）》（簡稱86版總規(guī)）確立了穩(wěn)定、切實的城市空間發(fā)展結構，直接對接道路交通、公園綠地建設等系統(tǒng)性工程項目，有效導控了城市總體建設與發(fā)展；同時，86版總規(guī)還編制了近中期建設規(guī)劃，確定先期實施的重點項目以及項目詳細規(guī)劃藍圖，使總規(guī)直接“落地”，保證了規(guī)劃的嚴格執(zhí)行。為保證資源的可持續(xù)利用，《深圳市城市總體規(guī)劃（1996—2010）》（簡稱96版總規(guī)）將城市非建設用地納入規(guī)劃研究范疇，此類非建設用地規(guī)劃在2000年以后轉化成為更為嚴格的剛性控制手段——深圳首先于2005年在全市層面劃定了基本生態(tài)控制線，之后又在2007年將剛性控制內容擴展為“四區(qū)五線”，用以保護城市戰(zhàn)略型資源。

城市規(guī)劃成果與規(guī)劃管理過程中，也應具有對社會經濟發(fā)展變化的靈活適應性[7]，即彈性。在深圳市城市規(guī)劃成果中，最能夠體現彈性規(guī)劃思想的即為“帶狀組團結構”。這一結構在1982年首先提出，隨后在86版總規(guī)中得以延續(xù)與深化，即：將特區(qū)劃分為六大組團；每個組團“自成一市”，各種功能就地平衡；組團之間用綠化帶進行隔離，通過東西向的主干道相串連。《深圳市城市總體規(guī)劃（2010—2020）》（簡稱07版總規(guī)）通過加強關外組團的東西向聯系，形成了“網絡+組團”的空間結構，進一步提升了系統(tǒng)的穩(wěn)定性與組團發(fā)展的靈活適應性。

深圳城市規(guī)劃中的剛性與彈性實踐在發(fā)展過程中逐步形成了良好的協同與制衡關系，實現了韌性規(guī)劃、區(qū)間控制和動態(tài)組織的三大核心方法[8]。

2.3 四川德陽

表2 “讓城市更具韌性”10條準則

德陽市位于成都平原東北部，是成渝經濟區(qū)重要區(qū)域中心城市和成都經濟區(qū)重要增長極，也是四川省重點規(guī)劃在建百萬人口城市，幅員面積5 911 km2，戶籍人口392萬。面臨的主要挑戰(zhàn)：由于境內河流眾多，地形起伏，且處于青藏高原地震區(qū)，在韌性城市建設方面，德陽市面臨最主要的挑戰(zhàn)為洪水的威脅及地震活動，此外，還包括經濟轉型、洪水和滑坡、環(huán)境污染等。

采取的主要措施：①堅持集約發(fā)展，切實保護土地；②重視環(huán)境保護，促進持續(xù)發(fā)展；③科學保護利用，合理開發(fā)資源；④加強治理修復，保護生態(tài)環(huán)境。

以制度為突破口，推進生態(tài)文明建設，從在全省率先試點開展環(huán)境污染責任保險到建立實施主要污染物總量指標管理制度，從建立實施重點流域水質超標扣罰制度到建立跨區(qū)域城市飲用水源保護合作機制，德陽生態(tài)文明體制改革正在全面推進。其韌性城市建設亮點如表3所示。

2.4 湖北黃石

黃石市位于湖北省東南部，長江中游南岸，是武漢城市圈副中心城市，華中地區(qū)重要的原材料工業(yè)基地，也是國務院批準的沿江開放城市。黃石市礦產資源豐富，工業(yè)文化底蘊深厚，工業(yè)基礎較好，有“青銅故里”、“鋼鐵搖籃”、“水泥故鄉(xiāng)”和“服裝新城”之稱，已形成冶金、建材、紡織等14個主導產業(yè)。但作為我國重要的礦冶城市和原材料工業(yè)基地，黃石經歷了先有礦山后有城市、先生產后生活的城市發(fā)展過程。長期以來的礦山采掘和開山取石，造成開山塘口多且植被恢復難；工業(yè)區(qū)和生活區(qū)犬牙交錯，造成綠化用地難；原材料工業(yè)的高能耗、重污染、強運輸，造成環(huán)境治理難。城市環(huán)境為此付出了沉重代價。近年來，黃石以創(chuàng)建國家園林城市、全國衛(wèi)生城市、中國優(yōu)秀旅游城市和全國文明城市等為載體，借入選全球“100韌性城市”之機大力優(yōu)化城市布局、完善城市功能、提升城市形象、增強城市韌性。該市面臨的主要挑戰(zhàn)為：由于礦業(yè)和工業(yè)的發(fā)展帶來的空氣和水污染問題，在韌性城市建設方面，黃石市面臨最主要的挑戰(zhàn)為污染減排和治理、土壤修復及自然資源的保護。此外，還包括雨季洪水、滑坡問題、危廢處置、自然資源消耗及環(huán)境退化等。

黃石市正積極開展韌性城市建設相關工作，在“兩鎮(zhèn)一區(qū)”城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中運用了低沖擊的設計理念，以減小對自然環(huán)境的過度開發(fā)；申報國家“海綿城市”①2014年10月16日，國務院辦公廳印發(fā)《關于推進海綿城市建設的指導意見》，從2015年起，全國各城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)要全面落實海綿城市建設要求。老城區(qū)要結合城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造、老舊小區(qū)有機更新等，以解決城市內澇、雨水收集利用、黑臭水體治理為突破口，推進區(qū)域整體治理，逐步實現小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解。第二批試點，將城市河流、湖泊和地下水系統(tǒng)的污染防治與生態(tài)修復結合起來，防止出現城市內澇。黃石應將生態(tài)韌性建設作為建設韌性城市的突破口，在開山塘口、工礦廢棄地、大氣污染、水體污染治理等方面率先作為。同時，與全球韌性城市建設做得好的城市進行交流，找到最適合自身的韌性城市建設重點。在韌性城市建設上，黃石市主要采取舉措如表4所示。

3 我國韌性城市發(fā)展的對策建議

3.1 構建中國特色的韌性城市理論

中國各地區(qū)自然社會經濟差異巨大，不同地區(qū)的發(fā)展歷史、發(fā)展階段、社會文化背景不同，因此需加強韌性城市規(guī)劃的政策研究和技術支持，韌性城市理論的應用更應該考慮到中國特色，使韌性理論本身更為“韌性”[11]。

（1）中國正處于城市化超常規(guī)發(fā)展階段，短短幾十年走過了發(fā)達國家一個多世紀的道路，城市人口和規(guī)模在短時間內劇增，城市建設遠遠落后于城市化的進程，城市在剛建好甚至設計之初就已落伍，因此若不在城市規(guī)劃時留足“余地”，城市生態(tài)韌性和基礎設施韌性將受到嚴峻的挑戰(zhàn)。

（2）不同城市應有不同的韌性發(fā)展策略，西部生態(tài)脆弱地區(qū)的城市應格外關注城市生態(tài)韌性；東部沿海城市的外向型經濟，應著重發(fā)展多樣性經濟，同時考慮到全球氣候變化的影響，海平面上升、臺風、暴雨等極端氣候的影響，城市基礎設施的工程韌性也應得到強化。

（3）開展韌性城市的政策研究，推動相關部門的重視和協作行動；在挖掘傳統(tǒng)經驗和智慧的同時，也需要借鑒現代城市規(guī)劃技術，例如加強城市空間規(guī)劃技術在韌性城市規(guī)劃中的研究和應用，建設氣候決策信息平臺等。

表3 四川省德陽市韌性城市建設的主要舉措② “兩帶”包括綿遠河城市濕地景觀帶、石亭江生態(tài)濕地景觀帶；“三核”指華強溝水庫濕地核心區(qū)、三江匯流生態(tài)濕地核心區(qū)和射水河匯流生態(tài)濕地核心區(qū)；“九廊”指穿越城區(qū)的主要堰渠，包括壽豐河濕地廊道、東南部郊野河流濕地廊道以及鐵西排洪河、29支渠、30支渠、40支渠、穿城堰、勝利堰等；“多點”為濕地公園節(jié)點。

3.2 開展我國韌性城市的測評

開展我國韌性城市的測評，將會使我國韌性城市理論的生長更有依據和針對性，可推進我國城市韌性的提升[12]。

（1）構建符合我國城市發(fā)展中長期需要的韌性城市評測體系與工具，使城市的韌性能力得到量化或半定量評價具有可操作的依據。

（2）針對我國大中型城市開展規(guī)?；u測，掌握我國城市韌性水平的總體空間格局，識別存在脆弱性極高的城市，可引起政府、學術界、公眾和行業(yè)等相關組織的廣泛關注，使其認識到城市韌性強化的重要性，并認同城市韌性規(guī)劃的抓手正在形成。

（3）基于測評指標，提出韌性能力建設的戰(zhàn)略措施，推動相關城市韌性規(guī)劃的中長期能力建設。

（4）針對城市規(guī)劃實踐，按照分三步走的思路：①對現有規(guī)劃進行韌性評估，通過對編制新一輪規(guī)劃的前置性參考文本和專項規(guī)劃的評估來實現韌性規(guī)劃向常態(tài)化方向發(fā)展，并與建設相結合；②提出韌性建設的方法、技術指南和費用效益匡算體系等，有效支撐韌性城市的能力建設；③目前，黃石全市被命名為省級新農村建設示范村30個、省級宜居村莊20個、省級生態(tài)村17個。開展不同空間尺度的評價，區(qū)域、城市、城區(qū)甚至街區(qū)，提高城市空間格局高分辨率的脆弱性識別，為城市韌性的精細化規(guī)劃提供依據。

3.3 構建城市應對氣候變化的協同治理機制

氣候變化問題涉及多目標和多個治理領域，包括氣象、防災減災、水利、農業(yè)、生態(tài)、衛(wèi)生、環(huán)保、規(guī)劃等眾多決策管理部門。從災害風險管理到治理，需要政府轉變角色，改變傳統(tǒng)的以單一部門、單一災種為主導的模式[4]，開展跨學科、多領域、多部門的共同協作。在災害應急響應及災后重建方面，應當跨界整合應急力量[13]，例如美國鳳凰城在災害應急與災后重建方面對姐妹城市成都的援助與經驗分享，組建包括不同領域人員的應急隊伍，建立與周邊城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域聯動響應機制等。

在我國一些發(fā)達的大城市，社會公眾的氣候變化意識和環(huán)境治理訴求日益提升，在建立城市氣候變化協同治理機制過程中，應當借鑒國際上比較先進的城市治理理念和經驗，例如倫敦的氣候變化伙伴關系，發(fā)揮社會各界的力量，廣泛吸納公眾、專家、企業(yè)等不同利益相關方參與決策過程[11]。應當在全方位整合的基礎上，以溝通實現團結協作，借助社會媒體的參與，讓災害事件在公眾面前真實展現，不僅可以讓充分知情的公眾適度參與應急救援，還能讓政府的應急救援措施為公眾所了解，達成良好的政民合作。

表4 湖北黃石市韌性城市建設主要舉措③

3.4 重點區(qū)域重點干預, 推動韌性城市的示范和試點建設

在韌性城市建設中，應進行重點區(qū)域重點干預，在應對災害時“朝前看”，計劃要有可持續(xù)性。對自然災害影響風險大的城市來說，應急響應和災后重建應成為考量城市管理能力的重要指標；“城市區(qū)域劃分管理”應在災害防控上充分體現[13]，對高風險地區(qū)進行重點干預，提高其風險抵抗能力，從而搭建起一套完善的城市防災減災體系，并且將計劃持續(xù)下去，如加固建筑，整修道路，修建公園等避難場所；改善管理機制，提高居民的抗風險意識；提高當地的就業(yè)率，增加當地居民的收入，讓整個區(qū)域的應急自救能力普遍提高。

4 結語

推動我國“韌性城市”規(guī)劃與建設的綜合措施在于綠色發(fā)展，應包括創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享“五個發(fā)展”理念的落實。面對全球氣候變化這一21世紀人類最大的挑戰(zhàn)，應堅持走生態(tài)文明建設之路[14]，以綠色發(fā)展指標為核心，迎接綠色革命，實現綠色發(fā)展，促進綠色合作，做出綠色貢獻，創(chuàng)新綠色發(fā)展理念；創(chuàng)新綠色消費市場，鼓勵綠色消費；創(chuàng)新國家與城市治理，從追求經濟增長轉向節(jié)能減排；創(chuàng)新綠色技術，讓綠色發(fā)展能實際落地。必須將保護自然環(huán)境、維護生態(tài)安全視為發(fā)展的基本要素，將綠色發(fā)展視為發(fā)展的基本取向。參考世界銀行提出的綠色GDP 核算方法，積極探索符合我國實際的綠色GDP考核體系[15]，正確衡量經濟增長與資源環(huán)境代價，推動經濟與生態(tài)協調發(fā)展。同時著力加強制度、法規(guī)和環(huán)境建設，完善推進綠色發(fā)展扶持政策，健全綠色發(fā)展法律法規(guī)，創(chuàng)新綠色發(fā)展機制。

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Studies on the Climate Change and Development Strategy for Resilient City

Resilient city is now a new mode of urban development under the background of global climate change. According to their own characteristics and different climate risks, some international cities designed the planning and construction scheme of resilient city from the aspects of different targets and key areas. There are big differences between Chinese cities and western cities in the natural conditions, social structure, economic system, environmental background and administrative governance. Therefore, the development of China's resilient city should incorporate their own conditions and characteristics. This paper analyzes the dynamic development of representative resilient city in domestic and overseas, and puts forward the countermeasures of development of resilient cities in China.

Climate change | Resilient city | Adaptation | Strategic suggestion

1673-8985（2016）01-0026-06

TU981

A

世界自然基金會（WWF）“中國氣候變化與韌性城市發(fā)展對策”項目（2015）資助。