石婷婷

從綜合防災(zāi)到韌性城市：新常態(tài)下上海城市安全的戰(zhàn)略構(gòu)想

石婷婷

在全球氣候變化和深度全球化的背景下，上海面臨的城市風(fēng)險(xiǎn)將呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢。傳統(tǒng)的綜合防災(zāi)規(guī)劃在規(guī)劃思路上出現(xiàn)了一些不適應(yīng)。在研究韌性城市理論的基礎(chǔ)上，提出從綜合防災(zāi)到韌性城市建設(shè)的轉(zhuǎn)型要求，并從工程技術(shù)、空間防御和社會治理3個(gè)維度構(gòu)建新常態(tài)下上海建設(shè)韌性城市的戰(zhàn)略構(gòu)想與策略。同時(shí)，提出上海應(yīng)當(dāng)利用信息技術(shù)手段加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，提高工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)“生活圈—城鎮(zhèn)圈—市域”全空間尺度的韌性建設(shè)；創(chuàng)新和完善城市安全的社會治理體系。

新常態(tài) | 綜合防災(zāi) | 韌性城市 | 城市安全

石婷婷

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

助理工程師，碩士

0 引言

當(dāng)前，上海正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，未來的城市風(fēng)險(xiǎn)將呈現(xiàn)新的發(fā)展趨勢。一方面，全球氣候變化、深度全球化和技術(shù)變革使得上海城市風(fēng)險(xiǎn)的不確定性因素增加；另一方面，上海自身發(fā)展過程中基礎(chǔ)設(shè)施老化、資源環(huán)境惡化等轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期的陣痛將在未來較長一段時(shí)間內(nèi)對城市安全產(chǎn)生威脅，城市規(guī)模和經(jīng)濟(jì)體量的持續(xù)增長也可能加劇城市災(zāi)害的影響力和破壞力。因此，基于綜合防災(zāi)的既有規(guī)劃思路，在防御對象、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)要求和管控手段上逐漸暴露出難以滿足新的防御需求的短板。本文在梳理韌性城市理論的基礎(chǔ)上，指出上海未來城市安全防御應(yīng)從綜合防災(zāi)轉(zhuǎn)變?yōu)轫g性城市建設(shè)，并圍繞工程技術(shù)、空間防御、社會治理3個(gè)方面提出上海建設(shè)韌性城市的戰(zhàn)略構(gòu)想及其應(yīng)對策略。

1 趨勢：未來城市風(fēng)險(xiǎn)的4個(gè)新常態(tài)

1.1 極端氣候更加頻繁

自1980年以后，上海的高溫?zé)崂撕捅┯陜?nèi)澇的發(fā)生頻率明顯升高，極端氣候越來越頻繁。一是高溫氣候頻發(fā)?？焖俪鞘谢M(jìn)程加劇了氣候變暖，上海市在1873—2007年間年平均氣溫明顯升高，尤其是近10年的增溫速率顯著高于全球地表平均增溫速率①上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，上海防災(zāi)救災(zāi)研究所，同濟(jì)大學(xué). 上海市城市安全與綜合防災(zāi)專題研究[M]. 2014年9月。。2013年7—9月期間，上海出現(xiàn)了史上最熱的持續(xù)高溫天氣，迫使氣象局啟動氣象災(zāi)害高溫II級應(yīng)急響應(yīng)②上海市氣象局官方網(wǎng)站，http://www.smb.gov.cn/sh/qxxw/qxyw/infodetail/7bbe14f9-cbcb-4fe0-835e-ade67967d1fb.html。。二是極端降雨頻繁。氣溫升高容易導(dǎo)致大氣水循環(huán)加快，全球總降水量增加，各地降水量重新分配。主要體現(xiàn)在局部地區(qū)降水量增大、局部地區(qū)干旱程度加大等方面。根據(jù)上海市氣象局相關(guān)資料顯示，2013年10月6日20時(shí)至7日14時(shí)，上海市11個(gè)標(biāo)準(zhǔn)測站降水量平均值達(dá)到156 mm，為1961年以來全市平均單日降雨量最高。極端氣候頻發(fā)將對上?，F(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施容量、維護(hù)和運(yùn)營產(chǎn)生巨大壓力。

圖1 上海未來可能面臨的多元城市風(fēng)險(xiǎn)

1.2 海平面上升趨勢明顯

全球氣候變暖最直接的影響就是海平面上升。根據(jù)中國海洋局發(fā)布的《2014年中國海平面公報(bào)》顯示，中國沿海海平面平均上升速率為3.0 mm/年，高于全球平均水平；長三角地區(qū)海平面上升速度高于中國其他地區(qū)。中國社會科學(xué)院、中國氣象局于2013年11月4日發(fā)布《氣候變化綠皮書：應(yīng)對氣候變化報(bào)告（2013）》顯示，上海在1978年至2007年間海平面上升115 mm，是華東沿海省市中海平面上升幅度最高的地區(qū)。華東師范大學(xué)陳吉余教授在相關(guān)研究中提出，在海平面上升和地面沉降的共同作用下，上海未來20年海平面將上升10—16 cm，這將會帶來更加頻繁的海潮、內(nèi)澇、海岸侵蝕、咸潮入侵、土壤鹽漬化等一系列次生災(zāi)害，直接影響防汛墻等基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)防級別，并對中國沿海核電站、港口等重大設(shè)施產(chǎn)生威脅。

1.3 城市災(zāi)害種類更加多元

隨著深度全球化和持續(xù)的技術(shù)變革，未來上海將面臨更加多元化的災(zāi)害種類（圖1），主要來源于5個(gè)方面。一是因地理?xiàng)l件引發(fā)的傳統(tǒng)自然災(zāi)害，上海地處沿江沿海地區(qū)，地質(zhì)條件較差，海陸界面效應(yīng)、熱島效應(yīng)交互作用，在全球氣候變化影響下，風(fēng)災(zāi)、雨洪、震災(zāi)、地面沉降以及海平面上升引發(fā)的次生自然災(zāi)害仍然是影響上海未來城市安全的重要防御對象。二是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，資源環(huán)境不斷消耗，空氣污染、能源危機(jī)等資源供給型災(zāi)害將對上海未來城市發(fā)展帶來安全隱患。三是由于上海進(jìn)入了城市發(fā)展轉(zhuǎn)型、提質(zhì)、增效的關(guān)鍵時(shí)期，20世紀(jì)80年代建設(shè)的大量建筑與基礎(chǔ)設(shè)施都面臨著老化，若不及時(shí)更新維修很容易引發(fā)其他事故災(zāi)害，如火災(zāi)、潛在城市環(huán)境災(zāi)害、通信工程災(zāi)害、地下空間與生命線工程災(zāi)害等。四是因全球聯(lián)系不斷增強(qiáng)，使得上海遭遇傳染性疾病、恐怖襲擊、社會分異等全球蔓延型災(zāi)害的幾率提升。五是由于技術(shù)進(jìn)步可能衍生新的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，如通信信息災(zāi)害、網(wǎng)絡(luò)犯罪、新技術(shù)事故等。同時(shí)隨著未來人們對互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的依賴越來越強(qiáng)，技術(shù)創(chuàng)新極有可能對城市的生產(chǎn)、生活方式帶來顛覆性影響，因此技術(shù)衍生風(fēng)險(xiǎn)具有極強(qiáng)的不可預(yù)測性，城市安全要為這些暫時(shí)無法預(yù)知的其他城市風(fēng)險(xiǎn)留有彈性。

1.4 特大城市敏感度提升

上海是人口、經(jīng)濟(jì)、資源高度集聚的特大城市。根據(jù)上海2015年統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，在人口規(guī)模方面，上海2014年底人口總量達(dá)到2 426萬，人口密度約3 826人/km2，是全國人口密度第二大城市（僅次于深圳）。一旦發(fā)生災(zāi)害，人口疏散難度增加，甚至可能因恐慌引發(fā)踩踏、騷亂等衍生災(zāi)害。在經(jīng)濟(jì)體量方面，上海2014年國民生產(chǎn)總值約23 568億元，地均生產(chǎn)總值約37 173元/km2，在全國處于較高水平。在這種高密度下，上海的高敏感性和低適應(yīng)性顯得尤為突出，同等強(qiáng)度的城市災(zāi)害在特大城市的破壞力和影響力將遠(yuǎn)大于中小城市，其快速處理災(zāi)害并使其迅速恢復(fù)生產(chǎn)的適應(yīng)能力也遠(yuǎn)小于中小城市。盡管未來將按照規(guī)?？刂坪凸δ苁杞獾目傮w導(dǎo)向引導(dǎo)城市發(fā)展，但在人口老齡化背景下，上海建設(shè)全球城市的目標(biāo)使得城市規(guī)模和經(jīng)濟(jì)體量進(jìn)一步提升的可能性極大，也更容易成為軍事打擊的目標(biāo)。

2 困境：綜合防災(zāi)系統(tǒng)的3個(gè)不適應(yīng)

綜上所述，上海未來的城市風(fēng)險(xiǎn)在災(zāi)害種類、發(fā)生頻率、發(fā)生強(qiáng)度、影響范圍等方面將發(fā)生變化，傳統(tǒng)的綜合防災(zāi)系統(tǒng)呈現(xiàn)出一定的不適應(yīng)性。

2.1 技術(shù)思路不適應(yīng)

傳統(tǒng)總體規(guī)劃的綜合防災(zāi)系統(tǒng)中習(xí)慣于運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)值或工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)公式測算保障城市未來安全運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施需求，如現(xiàn)行上海市城市總體規(guī)劃編制時(shí)，運(yùn)用綜合用水指標(biāo)預(yù)測法、歷年供水量增長趨勢預(yù)測法等技術(shù)公式預(yù)測上海未來規(guī)劃需水量，根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)確定雨水系統(tǒng)管道設(shè)計(jì)的暴雨重現(xiàn)期標(biāo)準(zhǔn)等。這是一種基于靜態(tài)預(yù)測結(jié)果制定未來發(fā)展規(guī)劃的編制思路，這種編制模式的前提是提前預(yù)測到未來10—20年發(fā)展的多種可能性，并盡可能預(yù)先布置好多種防御措施，包括工程技術(shù)手段與綜合管理手段。

然而，隨著持續(xù)的技術(shù)變革與創(chuàng)新，城市發(fā)展速度將變得越來越快，這種靜態(tài)預(yù)測的時(shí)效性越來越短。尤其是在極端氣候更加頻繁的趨勢下，原有雨洪、風(fēng)災(zāi)等防御工程的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范也將隨著氣候變化而不斷更新修正，城市安全將更加傾向于動態(tài)維護(hù)的方式，通過持續(xù)跟蹤、監(jiān)測，甚至預(yù)測重點(diǎn)防御對象及高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，結(jié)合技術(shù)進(jìn)步動態(tài)更新、優(yōu)化防御措施。

2.2 系統(tǒng)性思維不適應(yīng)

在傳統(tǒng)的城市總體規(guī)劃綜合防災(zāi)中，多以系統(tǒng)為單位考慮城市安全。例如現(xiàn)行上海市城市總體規(guī)劃中對于城市綜合防災(zāi)的重點(diǎn)，主要包括給排水、電力、燃?xì)?、通信、郵政等市政基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)規(guī)劃及人防、抗震、防洪、消防、生命線系統(tǒng)等專項(xiàng)系統(tǒng)的防災(zāi)要求，事實(shí)上仍然停留在系統(tǒng)防御的層面。系統(tǒng)防御的優(yōu)點(diǎn)在于各個(gè)系統(tǒng)條線的運(yùn)營鏈條、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任部門非常清晰，缺點(diǎn)是對于災(zāi)害的認(rèn)知過于單一，忽視了災(zāi)害（尤其是重大災(zāi)害）爆發(fā)時(shí)的綜合破壞力。

歷史經(jīng)驗(yàn)證明，當(dāng)城市發(fā)生某一種災(zāi)害，尤其是爆炸、地震、恐怖襲擊等重大城市災(zāi)害的時(shí)候，往往會有多個(gè)系統(tǒng)同時(shí)受到影響，甚至陷入危機(jī)，失去維持正常工作的能力，這將極大地影響救援效率。盡管后來成立了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，以期在防災(zāi)救災(zāi)的時(shí)候統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個(gè)系統(tǒng)提高救援效率，但仍然沒有在根源上解決各系統(tǒng)之間密切配合快速響應(yīng)的關(guān)鍵問題。因此，未來上海城市安全防御應(yīng)更加注重綜合性，從災(zāi)害對城市所造成的影響范圍及特征出發(fā)，提出上海未來空間防御的策略與路徑，以此彌補(bǔ)各系統(tǒng)各自為營、單一作戰(zhàn)的短板。

2.3 單向傳導(dǎo)管控思維不適應(yīng)

城市規(guī)劃作為一種行政管控手段，多以自上而下的單向規(guī)劃傳導(dǎo)為主。政府作為規(guī)劃制定者和公共服務(wù)提供者，向公眾提供保障城市安全的基礎(chǔ)設(shè)施和城市環(huán)境；公眾作為資源接受者，享用政府提供的設(shè)施和資源。這種管控思維的優(yōu)勢是相對集權(quán)便于決策、實(shí)施與管理，缺點(diǎn)是容易造成思維定勢，公眾參與城市安全建設(shè)的主觀能動性低，風(fēng)險(xiǎn)意識薄弱。同時(shí)，以政府為主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨極大的成本問題，使得上海無法承受大面積老舊設(shè)施的改造與更新工作。

上海未來面對的城市災(zāi)害無法完全預(yù)測，這就需要上海具備健全的基礎(chǔ)設(shè)施水平和高效應(yīng)急救援能力。而以政府為主導(dǎo)的單向傳導(dǎo)管控思維無法滿足未來面對突發(fā)事件的快速響應(yīng)需求，因此未來更加傾向于上下互動的公眾參與模式，培育可持續(xù)的安全文化。

3 轉(zhuǎn)型：從綜合防災(zāi)到韌性城市

傳統(tǒng)綜合防災(zāi)系統(tǒng)在應(yīng)對新的城市風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展趨勢時(shí)顯現(xiàn)的不適應(yīng)性，為上海新一輪城市總體規(guī)劃提出了新的挑戰(zhàn)。上海作為全國改革開放排頭兵，城市發(fā)展將面臨更多的機(jī)會與選擇，城市災(zāi)害的種類、風(fēng)險(xiǎn)程度、潛在損失將更加難以預(yù)見，因而城市的脆弱性也不能完全預(yù)測。加之上海的高易感性和低適應(yīng)性，任何一次嚴(yán)重的災(zāi)害后果都可能不堪設(shè)想，保障上海城市安全的重要性不言而喻。韌性城市的建設(shè)，就是為了使城市在遭受重大災(zāi)害打擊時(shí)，人員和財(cái)產(chǎn)狀況會比在那些面臨極度壓力而又相對缺乏靈活性和適應(yīng)性的地區(qū)表現(xiàn)得更好[1]。這為上海安全城市的發(fā)展與建設(shè)提供了新的思路與路徑。

3.1 對于韌性城市的理解

亞歷山大（Alexander）[2]從語源學(xué)角度分析韌性（resilience）最早來源于拉丁語“resilio”，本意是“回復(fù)到原始狀態(tài)”。在經(jīng)歷了工程韌性、生態(tài)韌性、演變韌性3個(gè)階段后，被正式應(yīng)用于城市研究中。目前，學(xué)術(shù)界比較認(rèn)可的主要是演進(jìn)韌性的概念，邵亦文等學(xué)者[3]認(rèn)為韌性城市強(qiáng)調(diào)的是持續(xù)不斷地適應(yīng)、學(xué)習(xí)能力和創(chuàng)新性，具有和持續(xù)不斷的調(diào)整能力緊密相關(guān)的動態(tài)系統(tǒng)屬性。徐江等學(xué)者[4]提出，韌性城市所要解決的問題是社會生態(tài)系統(tǒng)在面對“不確定性擾動”時(shí)的適應(yīng)能力，更加強(qiáng)調(diào)城市安全的系統(tǒng)性、長效性，也更加尊重城市系統(tǒng)的演變規(guī)律。Jha等學(xué)者[5]認(rèn)為，韌性城市應(yīng)當(dāng)具備基礎(chǔ)設(shè)施韌性、制度韌性、經(jīng)濟(jì)韌性和社會韌性4個(gè)特征，在多個(gè)緯度分散城市危機(jī)。盡管國內(nèi)外學(xué)者對韌性城市概念的表述不盡相同，但是對于韌性城市應(yīng)當(dāng)具備動態(tài)學(xué)習(xí)能力、多維度分散外界擾動、動員社會力量參與等方面的特質(zhì)具有較為普遍的共識[6-11]。本文所指的韌性城市是為了加強(qiáng)城市的自適應(yīng)性，確保城市在遭受不確定或突發(fā)城市災(zāi)害時(shí)能夠快速分散風(fēng)險(xiǎn)并恢復(fù)穩(wěn)定的自動調(diào)整能力。

3.2 上海建設(shè)韌性城市的總體思路

據(jù)此，以“加強(qiáng)彈性適應(yīng)能力，建設(shè)動態(tài)維護(hù)、多級網(wǎng)絡(luò)、聯(lián)合共治的韌性城市”為總體目標(biāo)，從技術(shù)工程、空間防御、社會治理3個(gè)方面提出上海建設(shè)韌性城市的總體思路。

一是通過構(gòu)建能夠與時(shí)俱進(jìn)的防御體系預(yù)先布控城市防災(zāi)重點(diǎn)，動態(tài)評估未來1—2年內(nèi)可能發(fā)生的重點(diǎn)城市災(zāi)害，加強(qiáng)部署重點(diǎn)防御，提升安全設(shè)施的投入產(chǎn)出效益，讓城市在災(zāi)害中不斷學(xué)習(xí)適應(yīng)使其變得更強(qiáng)大，以此解決傳統(tǒng)規(guī)劃靜態(tài)預(yù)測的時(shí)效性越來越短的問題。運(yùn)用信息技術(shù)手段動態(tài)監(jiān)測、定期評估、適時(shí)調(diào)整，確保城市防災(zāi)能夠與城市風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展趨勢、日新月異的技術(shù)方法相適應(yīng)。

二是以城市災(zāi)害發(fā)生的地域性特征為切入點(diǎn)，構(gòu)建多級網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)分散體系。韌性城市倡導(dǎo)城市應(yīng)當(dāng)具有多功能性、冗余度和多尺度的網(wǎng)絡(luò)連接性，其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)當(dāng)某個(gè)地域或系統(tǒng)受到強(qiáng)烈外界干擾時(shí)的多級網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)分散。以恐怖襲擊為例，第一層級的風(fēng)險(xiǎn)分散是城市的多功能性。過于集聚的城市功能（如金融中心、軍事基地）使得該地區(qū)更加容易成為軍事打擊目標(biāo)，且一旦遭受襲擊，單一城市功能地區(qū)的內(nèi)部資源調(diào)配能力遠(yuǎn)比多功能地區(qū)要弱（如在物資供給、醫(yī)療資源等方面）。因此，多功能性可以分擔(dān)一部分外界沖擊，降低城市遭受某些災(zāi)害的可能性。倘若分擔(dān)外界沖擊后的災(zāi)害仍然具有強(qiáng)烈的破壞性，建筑、道路及各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)工程的抗震防爆性能的冗余設(shè)計(jì)則成為分散風(fēng)險(xiǎn)的第二層級，盡量使其在遭受城市災(zāi)害后不會徹底崩潰，仍舊能夠保障基本運(yùn)行。萬一某個(gè)系統(tǒng)在災(zāi)害中徹底失效，則網(wǎng)絡(luò)分散將成為分散風(fēng)險(xiǎn)的第三層級發(fā)揮作用，多空間尺度范圍的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)連通性使得可以找到其他替代性方案代替失效系統(tǒng)發(fā)揮最基本的保障作用，這是城市在面臨突發(fā)性事件時(shí)的自適應(yīng)性。通過建立多層次的空間韌性有效分散災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，為協(xié)調(diào)組織應(yīng)急救援贏得時(shí)間和基礎(chǔ)救援條件。

圖2 上海韌性城市建設(shè)的信息化綜合管理平臺總體框架

圖3 韌性城市的多元參與社會共治模式示意圖

三是通過聯(lián)合共治逐步緩解單向傳導(dǎo)管控引起的安全意識薄弱、資金緊缺等問題。韌性城市強(qiáng)調(diào)生態(tài)和社會多樣性，歸根結(jié)底是社會協(xié)作概念，鼓勵(lì)社會各界參與城市安全建設(shè)聯(lián)合共治，一方面匯聚民智為災(zāi)害防御提供多元化的資金、技術(shù)與解決思路，另一方面加強(qiáng)社會凝聚力，提升災(zāi)時(shí)的救援能力。根據(jù)日本相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在災(zāi)害發(fā)生過程中公眾自救與互救能力極為重要。災(zāi)害發(fā)生的黃金救援期，受災(zāi)人員若能正確認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)并掌握自救與互救的逃生方法，可極大地降低人員和財(cái)產(chǎn)傷亡。上海當(dāng)前正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，公眾的教育和認(rèn)知水平較以往有了極大提高，市民對城市發(fā)展的參與意愿較強(qiáng)，因此上海應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)更多的社會力量參與城市安全的聯(lián)合共治。

3.3 上海建設(shè)韌性城市的戰(zhàn)略構(gòu)想

（1）構(gòu)建信息化綜合管理平臺

對接國家實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略要求，利用信息化手段構(gòu)建動態(tài)的、可及時(shí)調(diào)整的信息化綜合管理平臺，以此應(yīng)對上海未來城市風(fēng)險(xiǎn)趨勢的快速變化、傳統(tǒng)規(guī)劃靜態(tài)預(yù)測的時(shí)效性越來越短的問題（圖2）。重點(diǎn)包括兩大功能：

一是資料信息的匯總、處理與甄別，識別重點(diǎn)城市風(fēng)險(xiǎn)并提出防御措施及建議。在搭建完整的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)等級閾值，識別重點(diǎn)防御的城市風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)評估對象的風(fēng)險(xiǎn)等級超過規(guī)定閾值，則為近期重點(diǎn)防御對象，并對其空間影響范圍及特征進(jìn)行模型模擬與技術(shù)分析，從規(guī)劃、管理等多角度提出風(fēng)險(xiǎn)防御的建議措施；當(dāng)評估對象的風(fēng)險(xiǎn)等級未超過規(guī)定閾值，則為非近期重點(diǎn)防御對象，持續(xù)跟蹤與評估，一旦風(fēng)險(xiǎn)等級超過閾值，則轉(zhuǎn)為重點(diǎn)防御的城市風(fēng)險(xiǎn)。

二是實(shí)現(xiàn)多部門協(xié)調(diào)與即時(shí)資源調(diào)度。當(dāng)跟蹤監(jiān)測過程中發(fā)現(xiàn)緊急事件，利用信息技術(shù)成果實(shí)現(xiàn)多部門統(tǒng)籌和緊急預(yù)警，在災(zāi)害發(fā)生的第一時(shí)間發(fā)布災(zāi)害精準(zhǔn)位置、監(jiān)測受災(zāi)現(xiàn)場情況、協(xié)調(diào)管理部門制定救援計(jì)劃、提供最佳救援路徑等信息，最大程度降低傷亡。

（2）加強(qiáng)“生活圈－城鎮(zhèn)圈－市域”全空間尺度的韌性建設(shè)

以多功能性、冗余度和多尺度的網(wǎng)絡(luò)連接性為參照路徑，結(jié)合不同空間尺度與地域特征靈活構(gòu)建“生活圈—城鎮(zhèn)圈—市域”3個(gè)空間尺度的城市韌性。當(dāng)突發(fā)城市災(zāi)害時(shí)，各個(gè)空間尺度的韌性效應(yīng)疊加作用，共同分散城市風(fēng)險(xiǎn)。

社區(qū)生活圈是城市安全防御最基本的空間單元，與市民生活直接相關(guān)。一是結(jié)合低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的公共開放空間作為臨時(shí)避難場所，查漏補(bǔ)缺，補(bǔ)充設(shè)計(jì)滿足避難要求的公共空間。二是定期排查消除安全隱患，包括清理老舊小區(qū)路面雜物連通消防救援路線，定期維護(hù)電力、電信、自來水、天然氣等與日常生活密切相關(guān)的設(shè)施以確保災(zāi)害發(fā)生時(shí)的正常運(yùn)行能力等?？傮w來說，社區(qū)生活圈空間尺度相對較小且特色迥異，在空間形態(tài)或建設(shè)格局上可具有高度的靈活性，因此，社區(qū)生活圈層級的韌性建設(shè)應(yīng)該以“使每個(gè)單元具備獨(dú)立防御外界干擾的能力”為目標(biāo)因地制宜。

在城鎮(zhèn)圈層面，通過網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)提升城市韌性，即加強(qiáng)相對獨(dú)立的社區(qū)生活圈之間的聯(lián)系。一是從城鎮(zhèn)圈層面統(tǒng)籌資源，更好地為社區(qū)生活圈服務(wù)，例如建立分布式能源、清潔安全的水資源備用系統(tǒng)等。二是維持城鎮(zhèn)圈范圍內(nèi)的多功能性，加強(qiáng)社區(qū)生活圈的聯(lián)系，有利于社區(qū)生活圈功能互補(bǔ)，提高整體系統(tǒng)的穩(wěn)定性。

在市域?qū)用妫ㄟ^功能布局和冗余設(shè)計(jì)提升城市韌性。一是城市功能布局不宜過度集聚，且要避開災(zāi)害高發(fā)區(qū)。對于已經(jīng)投入使用的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，應(yīng)盡快制定功能轉(zhuǎn)移計(jì)劃或強(qiáng)化技術(shù)工程防御手段，從源頭上降低甚至避開災(zāi)害發(fā)生的可能性。二是冗余設(shè)計(jì)市政基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，包括水系統(tǒng)、電力系統(tǒng)、燃?xì)庀到y(tǒng)等，提升各系統(tǒng)的災(zāi)害承受力。

（3）構(gòu)建多元參與聯(lián)合共治的社會治理體系

鼓勵(lì)社會力量參與災(zāi)前防御、災(zāi)時(shí)應(yīng)急和災(zāi)后重建的全過程，培育安全文化，構(gòu)建政府、專家與技術(shù)人員、社會各界等多元力量聯(lián)合共治的社會治理體系，提升災(zāi)害應(yīng)對能力（圖3）。

災(zāi)害發(fā)生前是韌性城市建設(shè)的最重要階段，對加強(qiáng)城市的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力起著至關(guān)重要的作用。政府自上而下搭建韌性城市建設(shè)總體框架，通過城市規(guī)劃等管控手段落實(shí)韌性城市建設(shè)行動與要求，并發(fā)起面向全社會的城市安全知識宣傳與普及活動，鼓勵(lì)社會各界參與城市安全建設(shè)。專家與技術(shù)人員為政府提供技術(shù)支撐與咨詢服務(wù)，從專業(yè)性、技術(shù)性的角度進(jìn)行技術(shù)論證、研發(fā)與創(chuàng)新，為提高重大災(zāi)害提前預(yù)警能力、加強(qiáng)城市韌性提供更多可能性。社會各界應(yīng)當(dāng)積極響應(yīng)政府號召，學(xué)習(xí)安全知識，參與安全建設(shè)。

災(zāi)害發(fā)生時(shí)是城市韌性響應(yīng)的關(guān)鍵時(shí)刻。政府利用信息化綜合管理平臺調(diào)度資源組織緊急救援，同步根據(jù)監(jiān)測情況發(fā)布一線信息。專家與相關(guān)技術(shù)人員同步跟蹤與分析災(zāi)害進(jìn)展，并及時(shí)將決策咨詢建議提供給決策者參考，以便提升應(yīng)急救援的專業(yè)性與有效性。受災(zāi)民眾利用災(zāi)前學(xué)習(xí)的安全知識，采用相對正確有效的逃生方式開展自救與互救，非受災(zāi)民眾根據(jù)自身?xiàng)l件與意愿向受災(zāi)民眾、專家與技術(shù)人員或政府提供間接支援。倘若大部分角色在災(zāi)時(shí)能夠各司其職，那么城市猶如一個(gè)巨大的機(jī)器，在突發(fā)性重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)，將會通過各個(gè)環(huán)節(jié)分散甚至化解城市風(fēng)險(xiǎn)，將破壞性降到最低。

災(zāi)害發(fā)生后是城市的韌性修復(fù)期。政府做好安撫與重建工作，幫助受災(zāi)民眾重建家園，恢復(fù)生產(chǎn)與生活，并適時(shí)安置補(bǔ)償與心理疏導(dǎo)。專家與技術(shù)人員調(diào)查研究災(zāi)害發(fā)生的原因，總結(jié)吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，將對未來城市災(zāi)害防御與城市韌性建設(shè)有指導(dǎo)意義的調(diào)研報(bào)告反饋給政府，以利于進(jìn)一步更新優(yōu)化城市的韌性建設(shè)。受災(zāi)民眾具備良好的心理應(yīng)對能力與自我修復(fù)能力，積極調(diào)整心態(tài)投入生產(chǎn)與生活，非受災(zāi)民眾可提供其他多途徑支援，幫助城市快速重構(gòu)新的平衡狀態(tài)。

表1 上海未來可能面臨的城市風(fēng)險(xiǎn)及其時(shí)空影響特征

4 面向2040的上海韌性城市建設(shè)策略

在上述戰(zhàn)略構(gòu)想的基礎(chǔ)上，上海面向2040的韌性城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)聚焦未來可能產(chǎn)生的城市風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合上海在城市防災(zāi)方面的投入產(chǎn)出效益，針對性地提出韌性城市建設(shè)策略與路徑。如前所述，上海未來可能產(chǎn)生的5類城市風(fēng)險(xiǎn)在發(fā)生頻率、發(fā)生強(qiáng)度以及空間影響范圍等方面各有特征（表1），因而其相應(yīng)的應(yīng)對策略也應(yīng)當(dāng)各有側(cè)重。

4.1 工程技術(shù)層面

通過工程技術(shù)手段進(jìn)行防御的城市風(fēng)險(xiǎn)多為災(zāi)害類型明確，且發(fā)生時(shí)間、空間、頻率或強(qiáng)度有一定規(guī)律可循的城市風(fēng)險(xiǎn)，如風(fēng)災(zāi)、雨洪、震災(zāi)、地面沉降、海平面上升等自然災(zāi)害或火災(zāi)、通信工程災(zāi)害、地下空間與生命線工程等設(shè)施老化型災(zāi)害。在韌性城市建設(shè)過程中，多依賴于原有的防御體系，增加冗余設(shè)計(jì)或新技術(shù)手段，以此提升既有防御工程的災(zāi)害承受能力。

（1）加強(qiáng)技術(shù)監(jiān)測與模擬

對上海來說，地面沉降和海平面上升都是緩慢的地質(zhì)變化，具有累積和不可逆的特性，因而需要高度重視。在嚴(yán)格控制地下開采、堅(jiān)持地表水回灌、改造加固沿海海防大堤等傳統(tǒng)工程措施的基礎(chǔ)上，應(yīng)更加重視利用信息化綜合管理平臺實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)測以及高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的分析與模擬，尤其要加強(qiáng)對崇明東部、長興島、青草沙水源地等海拔1 m以下沿海區(qū)域的監(jiān)測，并提前為可能發(fā)生的海岸侵蝕、咸潮入侵等次生災(zāi)害做好工程防御措施。

（2）加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)，提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

風(fēng)災(zāi)、雨洪、震災(zāi)等自然災(zāi)害在全球氣候變化影響下將更加頻繁和劇烈，因此上海應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)防護(hù)技術(shù)研發(fā)，提倡冗余設(shè)計(jì)，提高高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的市政、交通基礎(chǔ)設(shè)施和各類建筑的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)適應(yīng)性。加強(qiáng)“海綿城市”建設(shè)，提高區(qū)域敏感設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提高防汛除澇能力。

（3）制定評估與更新計(jì)劃

高層建筑防災(zāi)、老舊建筑防災(zāi)、地下空間與生命線工程運(yùn)營等都存在較高的安全隱患，相應(yīng)的火災(zāi)、建筑結(jié)構(gòu)老化災(zāi)害多與建造年份較早有關(guān)。一是要每5年制定評估與更新計(jì)劃，推動各類老舊設(shè)施的維護(hù)、更新、改造與重建；二是運(yùn)用包括智能傳感器網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、大數(shù)據(jù)高運(yùn)算能力分析、建筑和城市信息建模在內(nèi)的信息技術(shù)手段，對重點(diǎn)更新改造地區(qū)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。

4.2 空間防御層面

對于恐怖襲擊、傳染性疾病、社會分異等全球蔓延型災(zāi)害和其他不可預(yù)知的突然爆發(fā)型災(zāi)害，大多需要依賴于具有韌性的空間規(guī)劃和設(shè)計(jì)來分散城市風(fēng)險(xiǎn)，盡可能降低災(zāi)害的影響力和破壞力。

（1）以生活圈為基本單元保障安全底線

實(shí)現(xiàn)以社區(qū)生活圈為基本單元，結(jié)合公園綠地、廣場、學(xué)校操場等公共開放空間配置應(yīng)急避難場所，留足防災(zāi)綠地、防災(zāi)據(jù)點(diǎn)、生命通道，保障防災(zāi)綠地的均好性、防災(zāi)據(jù)點(diǎn)的有效性、生命通道的完整性，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急避難全覆蓋。清理對應(yīng)急救援可能產(chǎn)生阻礙的違章建筑、堆砌物等障礙物，消除潛在安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，提高生活圈應(yīng)急響應(yīng)能力和恢復(fù)能力。

（2）以城鎮(zhèn)圈為網(wǎng)絡(luò)組團(tuán)構(gòu)建防災(zāi)體系

建立城鎮(zhèn)生活圈級的網(wǎng)絡(luò)組團(tuán)式防災(zāi)體系。以水系、15 m以上路網(wǎng)等城市肌理為城鎮(zhèn)生活圈級網(wǎng)絡(luò)組團(tuán)，每個(gè)組團(tuán)功能混合，均衡發(fā)展，擁有相對獨(dú)立的防災(zāi)體系。完善生活圈供應(yīng)鏈，建立分布式能源，構(gòu)建清潔安全的城市水系統(tǒng)，預(yù)留備用系統(tǒng)。加強(qiáng)各社區(qū)生活圈之間的網(wǎng)絡(luò)連結(jié)度，尤其是要增強(qiáng)應(yīng)急物資、救援通道、疏散通道的多路徑設(shè)計(jì)，保障應(yīng)急時(shí)逃生和救援的可達(dá)性。

（3）在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌總體防災(zāi)格局

在綜合考慮市域空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)圈范圍、重點(diǎn)城市風(fēng)險(xiǎn)的空間影響范圍、自然水體等天然隔離邊界、事權(quán)分級管理等因素基礎(chǔ)上，劃分上海市域?qū)用娴木C合防災(zāi)分區(qū)。各防災(zāi)分區(qū)結(jié)合重點(diǎn)防御災(zāi)種的特點(diǎn)，整合資源，配置相應(yīng)的防災(zāi)工程設(shè)施、應(yīng)急保障基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)急服務(wù)設(shè)施。在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌布局對城市發(fā)展有重大影響的防災(zāi)設(shè)施，如黃浦江河口水閘工程等。城市功能布局避開重大危險(xiǎn)源等高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，重大危險(xiǎn)源周邊按規(guī)定設(shè)置隔離帶。

（4）搭建區(qū)域性戰(zhàn)略合作平臺

空氣污染、能源危機(jī)是區(qū)域型城市風(fēng)險(xiǎn)，需要通過搭建區(qū)域性戰(zhàn)略合作平臺以保障城市安全運(yùn)營。一是從區(qū)域共同利益的角度出發(fā)，建立區(qū)域性城市風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防體系，持續(xù)推進(jìn)工業(yè)廢氣、交通尾氣、建設(shè)揚(yáng)塵等重點(diǎn)領(lǐng)域污染防治，加強(qiáng)清潔生產(chǎn)和改造，嚴(yán)控車船等重點(diǎn)流動源排放。二是推動能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)市外電源送滬輸電通道的控制和建設(shè)，加強(qiáng)上海電網(wǎng)與華東主網(wǎng)特高壓通道聯(lián)系；積極爭取新氣源，主動參與國家氣源引進(jìn)和通道工程建設(shè)，加強(qiáng)與長三角天然氣管網(wǎng)互連互通，形成管網(wǎng)反輸能力。

4.3 社會治理層面

創(chuàng)新和完善城市安全的社會治理體制也是上海建設(shè)韌性城市的重要標(biāo)識。一是提升智慧城市管理水平，促進(jìn)城市政府之間的信息共享，打通各級政府間的管理壁壘，建立區(qū)域聯(lián)動的預(yù)警體系、數(shù)據(jù)信息分享體系，構(gòu)建更加精準(zhǔn)、有效的城市安全防御體系。二是創(chuàng)新城市安全建設(shè)項(xiàng)目投資模式，降低民間投資準(zhǔn)入門檻，引導(dǎo)社會資本參與城市安全設(shè)施投資建設(shè)，發(fā)揮社會資本的積極性和創(chuàng)造性。三是制定全民安全教育手冊，加強(qiáng)公眾安全意識和防范知識教育，強(qiáng)化公共場所等人員密集場所的應(yīng)急管理和應(yīng)急演練。

5 結(jié)語

事實(shí)上，上海的城市韌性包含基礎(chǔ)韌性和附加韌性兩個(gè)層次。其中，基礎(chǔ)韌性是在傳統(tǒng)綜合防災(zāi)工程技術(shù)上增加信息監(jiān)測、模擬與分析功能，通過提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、冗余設(shè)計(jì)使其與新的發(fā)展趨勢相匹配，是保障城市日常安全運(yùn)營的基礎(chǔ)要求；附加韌性是城市面對未來無法預(yù)知的突發(fā)性事件所表現(xiàn)出來的適應(yīng)能力。上海作為代表中國參與全球競爭的國際大都市和世界級城鎮(zhèn)群的核心城市，在新的發(fā)展環(huán)境與趨勢下，理應(yīng)主動承擔(dān)更高要求的城市安全責(zé)任，兼顧基礎(chǔ)韌性和附加韌性，以建設(shè)城市韌性為目標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃，以期保障上海2040的城市安全。

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From Comprehensive Defense to Resilient Cities: Strategic Conception of Shanghai’s City Security in the New Normal

With the climate warming and deeper globalization, the urban risks of Shanghai show new trends. The traditional comprehensive defense planning cannot adapt to the new environment. In this paper, we study the theory of resilient cities, and propose a strategic vision of Shanghai’s resilient defensive system from aspects of engineering, spacial defense and social governance. In conclusion, Shanghai should first use information technology to enhance risk monitoring and improve engineering design standards. Second, it is necessary to strengthen the resilient construction of ‘living circle-urban circle-the city’. The third is to innovate and improve the social governance of city security.

New normal | Comprehensive defense | Resilient city | City security

1673-8985（2016）01-0013-06

TU981

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