劉 敏 王 軍 殷 杰 權(quán)瑞松 余柏蒗 唐 曦 張 昆 陳睿山

上海城市安全與綜合防災(zāi)系統(tǒng)研究*

劉 敏 王 軍 殷 杰 權(quán)瑞松 余柏蒗 唐 曦 張 昆 陳睿山

對上海突發(fā)公共事件進行梳理，提出影響上海的4大類50種突發(fā)公共事件分類體系。在此基礎(chǔ)上，運用情景分析法、地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)和專業(yè)模型，對上海暴雨內(nèi)澇、臺風(fēng)風(fēng)暴潮、洪水等自然災(zāi)害，海平面上升等極端氣候事件存在風(fēng)險進行研究，并著重對上海應(yīng)對突發(fā)公共事件的空間對策、實施路徑、綜合應(yīng)急響應(yīng)機制提出了建議，構(gòu)建“三個重要目標(biāo)，三個戰(zhàn)略階段”，涵蓋“一案三制一規(guī)劃”的城市安全總體戰(zhàn)略框架布局。

城市安全 | 風(fēng)險評估 | 空間應(yīng)對 | 戰(zhàn)略框架

劉 敏

華東師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院 教授，博士生導(dǎo)師

王 軍

華東師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院 教授，博士生導(dǎo)師

殷 杰

華東師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院 副教授

權(quán)瑞松

華東政法大學(xué)公共管理學(xué)院 博士，講師

余柏蒗

華東師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院 教授，博士生導(dǎo)師

唐 曦

華東師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院 副教授

張 昆

華東師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院 副教授

陳睿山

華東師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院 教授

*上海市新一輪城市總體規(guī)劃戰(zhàn)略研究專題報告部分成果。

城市安全與綜合防災(zāi)是城市健康發(fā)展的基本前提。在全球氣候變化和深度全球化的背景下，未來世界城市之間的影響愈發(fā)顯著，城市安全的不確定因素逐漸增加。隨著上海城市規(guī)模能級的持續(xù)發(fā)展和外部環(huán)境的變化，上海未來的安全局勢更加嚴(yán)峻，要在新形勢下，重新審視上海未來可能面臨的多重風(fēng)險和安全隱患，從戰(zhàn)略、策略、行動計劃等多方面多管齊下，不斷探索保障上海城市安全的戰(zhàn)略導(dǎo)向和規(guī)劃創(chuàng)新，提高城市的適應(yīng)性和風(fēng)險應(yīng)對的彈性。

1 上海面臨的主要城市安全問題

國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》[1]中，根據(jù)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機理，突發(fā)公共事件主要分為4類：自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件（圖1）。

基于上述分類，并結(jié)合上海市濱江臨海的地理位置和特征，通過情景分析方法、地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)和專業(yè)模型，重點對影響上海的暴雨內(nèi)澇、風(fēng)暴潮等自然災(zāi)害，海平面上升等極端氣候事件的存在的風(fēng)險進行模擬、評估和區(qū)劃，并著重對上海應(yīng)對突發(fā)公共事件的空間對策、實施路徑和綜合應(yīng)急響應(yīng)機制提出了具體建議。

1.1 暴雨內(nèi)澇

上海地勢低洼，部分地區(qū)排水標(biāo)準(zhǔn)較低，極易造成城市內(nèi)澇、道路積水，甚至還會導(dǎo)致江河泛濫、田地被淹。總體上，上海的暴雨內(nèi)澇發(fā)生頻率高，經(jīng)常導(dǎo)致道路積水，嚴(yán)重影響居民的生活出行。

上海市洪災(zāi)分為漫溢型洪災(zāi)、風(fēng)暴潮型洪災(zāi)和內(nèi)澇型洪災(zāi)（即暴雨內(nèi)澇災(zāi)害）3種類型。上海洪災(zāi)以內(nèi)澇型災(zāi)害為主，洪災(zāi)發(fā)生率較高且不均勻，洪災(zāi)次數(shù)隨時間變化呈逐漸上升趨勢。上海各區(qū)縣洪災(zāi)特征共同點明顯，災(zāi)次空間差異顯著。上海各區(qū)縣均以內(nèi)澇型洪災(zāi)為主，市區(qū)洪災(zāi)次數(shù)最多（圖2），應(yīng)成為上海洪災(zāi)風(fēng)險管理的重點區(qū)域[2]。

圖1 上?？赡苊媾R的城市安全問題

圖2 1949—2000年上海各區(qū)縣洪災(zāi)次數(shù)

1.2 臺風(fēng)風(fēng)暴潮

上海地處我國海岸線中部，北枕長江口，南瀕杭州灣，是典型的中緯度過渡帶、海陸相過渡帶和生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域，缺乏抵御臺風(fēng)風(fēng)暴潮的自然屏障。全市地勢低平，多為濱海沖積平原，平均海拔在4 m左右（吳淞高程）[3]。近幾年，臺風(fēng)風(fēng)暴潮數(shù)量呈現(xiàn)上升趨勢，雖然個別年份風(fēng)暴潮強度較弱，影響較小，但不能輕視，臺風(fēng)風(fēng)暴潮仍是上海城市安全的主要威脅之一，應(yīng)謹(jǐn)防小災(zāi)大損。

上海地區(qū)臺風(fēng)頻數(shù)波動變化顯著，總體上頻數(shù)具有減少的趨勢。臺風(fēng)風(fēng)暴潮災(zāi)害造成的影響嚴(yán)重，極端臺風(fēng)風(fēng)暴潮潛在影響需更加關(guān)注，2000年以來，對本市影響較大的幾次臺風(fēng)，有200509“麥莎”、200716“羅莎”、201109“梅花”、201211“?？币约?01323“菲特”臺風(fēng)。臺風(fēng)風(fēng)暴潮的致災(zāi)機理十分復(fù)雜，災(zāi)害的鏈?zhǔn)叫?yīng)明顯，需要綜合防范，如上海地區(qū)的“四碰頭”現(xiàn)象，即臺風(fēng)、暴雨、天文大潮和太湖洪水同時發(fā)生。

1.3 海平面上升

海平面上升是海平面由于冰川融化而上升的現(xiàn)象，是全球變暖的產(chǎn)物。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第5次評估報告（AR5）中海平面上升預(yù)測結(jié)果為：在RCP8.5情景下，2100年底全球平均海平面將上升0.52—0.98 m，2081—2100年間的上升速度為每年8—16 mm（中等信度）[4]。

上海地區(qū)地勢低平，完全依靠海岸防護工程保護，加上地面沉降等因素引起的相對海平面上升速率較大，使上海地區(qū)成為受海平面上升影響最為嚴(yán)重的地區(qū)之一。海平面的快速上升將直接影響沿海地區(qū)的地質(zhì)環(huán)境及城市基礎(chǔ)設(shè)施的功效，同時產(chǎn)生風(fēng)暴潮、洪澇、海岸帶侵蝕、鹽水入侵等各種危害。具體體現(xiàn)在：造成灘涂濕地淹沒，濕地生態(tài)系統(tǒng)將遭受影響；河口沖淤態(tài)勢發(fā)生改變，海岸侵蝕將加?。缓Ｆ矫嫔仙龑⒎糯箫L(fēng)暴潮災(zāi)害影響，并導(dǎo)致洪澇災(zāi)害危險性加劇；海平面上升將導(dǎo)致鹽水入侵加劇，直接影響上海飲用水安全；海平面上升將降低沿海河閘排水能力，使河閘破壞或廢棄[5]。

2 上海城市災(zāi)害風(fēng)險評估和空間應(yīng)對

為進一步提升上海城市運行的安全水平，重點聚焦4類未來需要重點防范的自然災(zāi)害，基于歷史數(shù)據(jù)與現(xiàn)狀情況，模擬上海2040年可能產(chǎn)生的城市災(zāi)害的空間影響范圍，分類分區(qū)提出防災(zāi)減災(zāi)空間應(yīng)對策略（圖3）。

圖3 上海市綜合防災(zāi)空間策略圖景

圖4 不同危險性情境下地表積水模擬與風(fēng)險應(yīng)對

圖5 極端降水背景下上海市易澇點分布圖

2.1 上海市暴雨內(nèi)澇風(fēng)險評估及應(yīng)對策略

2.1.1 全市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害風(fēng)險評估

在GIS環(huán)境下運行簡化城市暴雨內(nèi)澇模型，模擬不同情景條件下（90 mm/h、101 mm/h）地表積水深度分布狀況，并根據(jù)各土地利用類型積水深度對其進行風(fēng)險分級（圖4）。整體上，上海市各區(qū)縣暴雨內(nèi)澇風(fēng)險差異較大，中心城區(qū)暴雨內(nèi)澇風(fēng)險高于郊區(qū)，應(yīng)成為上海市風(fēng)險管控的首要對象[3]。

制定科學(xué)、合理的城市綜合防災(zāi)規(guī)劃，需要全面了解上海地區(qū)極端降水背景下的易澇點信息?；?006年上海土地利用數(shù)據(jù)[6]、排水系統(tǒng)數(shù)據(jù)以及地形數(shù)據(jù)等[7]，在城市暴雨內(nèi)澇模型（SUWM）支撐下，分別模擬并提取5年、20年、50年、100年、500年、1000年一遇6種暴雨情景可能淹沒深度及范圍，利用ArcGIS軟件的空間分析功能，將每種情景下道路、廣場積水深度和范圍進行綜合（道路廣場積水深度>200 mm時，才會對各類建筑以及交通產(chǎn)生不利影響），即可得到極端降水背景下上海地區(qū)易澇點分布圖（圖5）。

圖6 上海暴雨內(nèi)澇災(zāi)害空間應(yīng)對規(guī)劃圖

圖7 上海市防澇綜合規(guī)劃圖

圖8 上海臺風(fēng)風(fēng)暴潮復(fù)合情景矩陣

圖9 不同臺風(fēng)登陸類型淹沒區(qū)分布圖

結(jié)果表明，極端強降水情境下，上海易澇點主要分布于市區(qū)以及各郊區(qū)（縣）城市建成區(qū)的道路與廣場；中心城區(qū)暴雨內(nèi)澇風(fēng)險高于郊區(qū)，屬于上海暴雨風(fēng)險管控的優(yōu)先區(qū)域；在快速城市化背景下，上海市排水系統(tǒng)能力低下、水系萎縮、植被覆蓋率低、不透水地面面積劇增是易澇點形成的主要誘因[3]。

2.1.2 暴雨內(nèi)澇防災(zāi)實施策略和空間應(yīng)對

針對洪澇災(zāi)害形成的主要誘因，重點針對土地利用方式與布局，建議在暴雨內(nèi)澇風(fēng)險防范方面重視以下3方面工作（圖6）。

（1）市區(qū)“再自然化”。在城市規(guī)劃中，通過綠化屋頂、鋪設(shè)透水路面、增加道路兩側(cè)綠化帶、恢復(fù)市區(qū)河網(wǎng)與湖泊、改造平戰(zhàn)多功能公園等一系列“再自然化”措施，大大減少城市不透水地面面積，可以從內(nèi)澇源頭大大緩解城市降雨產(chǎn)匯流量，進而降低市區(qū)暴雨內(nèi)澇風(fēng)險，并可極大改善市區(qū)生態(tài)景觀。

（2）郊區(qū)生態(tài)保育與河湖保護。在城市“同心圓”的發(fā)展模式中，市區(qū)規(guī)模不可避免地向郊區(qū)急劇擴張，應(yīng)科學(xué)合理布局庭院綠地及道路兩側(cè)綠化帶，鋪設(shè)透水性道路，選擇地勢低洼的高風(fēng)險區(qū)作為平戰(zhàn)結(jié)合的多功能區(qū)（平時作為休憩景觀區(qū)，戰(zhàn)時作為暴雨、洪水的行蓄洪區(qū)），注重郊區(qū)城市規(guī)劃中的生態(tài)保育，以減少降雨產(chǎn)匯流量；此外，城市規(guī)劃應(yīng)保護郊區(qū)密布的河湖水系，并避免填沒河道、湖泊，以充分發(fā)揮其防洪、蓄洪能力。

（3）適當(dāng)提高防澇標(biāo)準(zhǔn)。改造排水系統(tǒng)，市區(qū)及周邊擴張區(qū)將區(qū)域防澇標(biāo)準(zhǔn)提高至50—100年一遇（主干道百年一遇）；市郊城鎮(zhèn)化集中區(qū)（尤其是黃浦江上游地區(qū)）將區(qū)域防澇標(biāo)準(zhǔn)提高至30—50年一遇；郊區(qū)其他區(qū)域的區(qū)域防澇標(biāo)準(zhǔn)提升至10—30年一遇（圖7）。

2.2 上海市郊臺風(fēng)風(fēng)暴潮災(zāi)害風(fēng)險評估及空間應(yīng)對

2.2.1 臺風(fēng)風(fēng)暴潮災(zāi)害的多情景風(fēng)險評估

利用丹麥DHI的MIKE 21水動力模型[6]，通過對臺風(fēng)路徑類型、海平面上升、陸域沉降、海域沖淤和海塘演變等不同情境要素在現(xiàn)狀和目標(biāo)年份（2040年）下的排列組合生成復(fù)合情景庫，共12種情景（圖8），并針對各種情景條件開展臺風(fēng)風(fēng)暴潮災(zāi)害風(fēng)險研究[7]。

結(jié)果表明，正面登陸類臺風(fēng)造成的漫堤淹沒區(qū)主要位于崇明島上的崇頭、南門港、堡鎮(zhèn)港以及奚家港附近，另外上海吳淞口和蘆潮港附近也發(fā)生小范圍的漫堤淹；浙北登陸北上類臺風(fēng)造成的漫堤淹沒區(qū)對崇明島的崇頭造成比較大的影響，還在崇明北沿興隆沙、南門港、堡鎮(zhèn)港、奚家港、東側(cè)的圓陀角附近，吳淞口和蘆潮港附近等地均有不同程度的影響；近海北上類臺風(fēng)風(fēng)暴潮所造成的上海地區(qū)漫堤淹沒區(qū)面積偏小，集中分布在地勢偏低的崇明北沿興隆沙附近，吳淞口和蘆潮港附近出現(xiàn)小范圍的受淹情況（圖9）[8]。

圖10 上海2040年時間情景下臺風(fēng)風(fēng)暴潮最大危險性分布圖及空間應(yīng)對規(guī)劃圖

圖11 不同重現(xiàn)期黃浦江風(fēng)暴洪水最大淹沒示意圖

2.2.2 臺風(fēng)風(fēng)暴潮防災(zāi)實施策略和空間應(yīng)對

為了解上海地區(qū)臺風(fēng)風(fēng)暴潮最大可能淹沒深度及范圍，在2040年時間情景下，將每種路徑類型臺風(fēng)風(fēng)暴潮的淹沒深度和范圍進行綜合，可得上海地區(qū)整體范圍內(nèi)的臺風(fēng)風(fēng)暴潮危險性分布圖。根據(jù)以上研究所得結(jié)果，未來上海地區(qū)在風(fēng)暴洪水風(fēng)險防范上應(yīng)重點開展的工作（圖10）[8]有以下4個方面：

（1）在城市排澇建設(shè)時，應(yīng)該考慮風(fēng)暴洪水的疊加影響。目前，上海城市排澇系統(tǒng)建設(shè)主要考慮的是暴雨內(nèi)澇災(zāi)害的影響，而對風(fēng)暴洪水因素未作考慮，未來時間情景下一旦出現(xiàn)超過沿岸海堤防御標(biāo)準(zhǔn)的極端高潮位，將出現(xiàn)沿岸漫堤洪水，而目前一些地區(qū)的排水系統(tǒng)可能無法及時排澇。

（2）在城市堤防工程建設(shè)時，要重視提高堤防的防御水平。加固崇明北沿、崇明南門港、堡鎮(zhèn)港及奚家港、吳淞口、蘆潮港等附近岸段的海堤；重視南匯與奉賢相鄰處的岸堤、金山石化海堤以及長興島馬家港附近海堤的地面沉降；檢測海塘環(huán)境變化，提防海塘潰堤風(fēng)險。

（3）完善應(yīng)急預(yù)案體系，重視防災(zāi)避難系統(tǒng)在城市防災(zāi)減災(zāi)中的作用。基于不同情景下的風(fēng)暴潮洪水風(fēng)險區(qū)劃圖，結(jié)合受災(zāi)人員和資源時空分布格局，合理布局規(guī)劃應(yīng)急避難場所，例如在崇明島西部的向化鎮(zhèn)、中興鎮(zhèn)和陳家鎮(zhèn)等人口集中區(qū)域應(yīng)該考慮新建避災(zāi)點。

（4）健全自然災(zāi)害風(fēng)險管理體系，實現(xiàn)綜合風(fēng)險轉(zhuǎn)移。包括災(zāi)害保險管理應(yīng)急機制，建立多層風(fēng)險分擔(dān)機制，大力培育再保險市場主體，加強完善政府保險監(jiān)管，開展風(fēng)險與風(fēng)險管理的宣傳普及教育等方面。

2.3 上海黃浦江風(fēng)暴洪水風(fēng)險評估和空間應(yīng)對

2.3.1 上海黃浦江風(fēng)暴洪水災(zāi)害風(fēng)險評估

基于黃浦江沿岸吳淞、黃浦公園和米市渡3個主要水文站歷年最大水位資料，采用我國《海港水文規(guī)范》[9]中推薦的P-Ⅲ型頻率分布，計算各站點不同重現(xiàn)期水位高度。依據(jù)黃浦江風(fēng)暴洪水頻率—強度分析結(jié)果，并對比黃浦江現(xiàn)有防汛墻設(shè)計水位，發(fā)現(xiàn)上游地區(qū)的防御能力最低，其最低設(shè)計水位僅能預(yù)防50年一遇潮位（米市渡站），50年一遇以上潮位即有可能造成漫灘淹沒。500年和1 000年一遇情景可能淹沒整個黃浦江兩岸濱江地區(qū)（圖11）。由于目前黃浦江防汛墻設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)主要還是依據(jù)1984年頻率分析結(jié)果，雖經(jīng)多次加固，但黃浦江防汛墻的實際設(shè)防水平仍然無法保證所謂“千年一遇”的防汛標(biāo)準(zhǔn)。模擬結(jié)果顯示：由于黃浦江自上游至下游地區(qū)高程和防汛墻逐漸增高，因而，各重現(xiàn)期情景淹沒范圍和深度呈現(xiàn)出自上游郊區(qū)至中下游中心城區(qū)逐漸降低[10]的狀況。

圖12 黃浦江風(fēng)暴洪水空間應(yīng)對規(guī)劃圖

圖13 上海市低海拔（1m以下）地區(qū)圖

圖14 極端海水淹沒風(fēng)險區(qū)劃圖

2.3.2 上海黃浦江風(fēng)暴洪水防災(zāi)實施策略和空間應(yīng)對

依據(jù)上述初步研究結(jié)果，重點針對方式和布局問題，提出下列減災(zāi)降險的對策和建議（圖12）。

（1）黃浦江吳淞口建閘擋潮。一旦未來發(fā)生特大風(fēng)暴潮，可關(guān)閉河口閘門從而防止黃浦江水位過快上漲，最大程度地降低潮水漫溢導(dǎo)致城市洪澇災(zāi)害的風(fēng)險。建閘擋潮已被荷蘭、英國等發(fā)達國家廣泛應(yīng)用于大河入?？冢ㄈ缣┪钍亢涌冢┑姆篮?，取得了顯著成效。

（2）在河口防洪閘建成之前，需重點加固黃浦江中上游薄弱段和新增城市化地區(qū)的防洪系統(tǒng)，其他地區(qū)應(yīng)按最新黃浦江潮位分析結(jié)果加高防汛墻，以維持其設(shè)計防洪能力。對于黃浦江上游地區(qū)未來規(guī)劃的城市化區(qū)域，建議將原來該區(qū)域防汛墻的防御標(biāo)準(zhǔn)由“五十年一遇”提高到“千年一遇”水平。

（3）外灘、陸家嘴等重點區(qū)域建設(shè)地下蓄水庫或改造利用防空設(shè)施、地下停車場等以分流洪峰流量。在黃浦中上游河段，尤其在上游松江、閔行段等低洼區(qū)域，建議開辟數(shù)個分洪泄洪區(qū)。

2.4 上海極端海平面上升風(fēng)險評估和空間應(yīng)對

2.4.1 極端海平面上升風(fēng)險評估

相對海平面上升主要由絕對海平面上升、地面沉降和地殼沉降3部分組成。基于數(shù)字高程模型（DEM），對海平面上升1 m的情景進行模擬，其主要影響的是海拔1 m以下的沿海區(qū)域。結(jié)果顯示，受影響最大的是崇明東部、長興島、橫沙島和九段沙，位于長江口的水源地青草沙、陳行、東風(fēng)西沙很有可能受到咸潮入侵的威脅（圖13）。而人口密度越大的地方，海水淹沒造成的潛在損失將越大。疊加綜合分析海水入侵后的綜合風(fēng)險，結(jié)果顯示：市中心12 km的緩沖區(qū)內(nèi)是風(fēng)險最大的區(qū)域，這里人口密集，地勢平坦，一旦被海水淹沒，損失會非常嚴(yán)重（圖14）。

2.4.2 極端海平面上升防災(zāi)策略和空間應(yīng)對

（1）調(diào)整空間布局。對于風(fēng)險最大的半徑12 km的市中心，人口約940萬，占全市人口的40％，應(yīng)該作為核心保護區(qū)；對于沿海14 km地帶是重點防護和一般防護帶，不宜安置過多人口和重要設(shè)施，已有重要設(shè)施需要重點保護；對于目前只有一座橋與市區(qū)相連的崇明島，應(yīng)進一步加強交通聯(lián)系。

（2）建立三線防御體系。第一道防線以灘涂、濕地、島嶼為組成部分。為此需加強對崇明東灘濕地、九段沙濕地和南匯東灘濕地的保護。第二道防線是現(xiàn)有的海岸堤壩，通過提高防御標(biāo)準(zhǔn)來保證海堤的抵御能力。第三道防線由現(xiàn)有并規(guī)劃中的郊野濕地公園體系組成，公園之間建議種植防洪林，形成完整的防線。

（3）加強工程性防御措施。通過海灘養(yǎng)護和防波堤建設(shè)，對沿海近岸島嶼、灘涂、濕地的生態(tài)環(huán)境加以保護；落實黃浦江上游生態(tài)調(diào)蓄水庫的建設(shè)，削減咸潮入侵對青草沙、陳行、東風(fēng)西沙水源地水質(zhì)的影響；沿海地區(qū)應(yīng)劃定10 km范圍，嚴(yán)格控制高層建筑，防止地面沉降導(dǎo)致的海水入侵。

圖15 上海城市安全與綜合防災(zāi)戰(zhàn)略框架

3 上海城市安全與綜合防災(zāi)戰(zhàn)略框架

結(jié)合《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》[11]、《中華人民共和國減災(zāi)規(guī)劃（1998—2010）》[12]、《國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》[13]以及《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)“十二五”規(guī)劃》[14]等文件，提出“三個重要目標(biāo)、三個戰(zhàn)略階段”，涵蓋“一案三制一規(guī)劃”的上海市城市安全總體戰(zhàn)略框架布局（圖15）。

3.1 三個重要目標(biāo)

3.1.1 上海在大的空間格局下，著力構(gòu)建“t”字形防災(zāi)架構(gòu)

上海市作為濱海城市，沿海區(qū)域受到自然災(zāi)害（如臺風(fēng)風(fēng)暴潮等）的影響頗大。另外，人口和建筑群密集的黃浦江兩岸地勢相對較低，內(nèi)澇較為嚴(yán)重，沿海和黃浦江沿岸這兩個區(qū)域儼然已成為城市安全問題的高發(fā)區(qū)。所以，應(yīng)規(guī)劃構(gòu)建沿海防災(zāi)線，包括：長江口諸島嶼和濕地構(gòu)成的第一道沿海防線；沿岸海堤系統(tǒng)構(gòu)成的第二道防線；市內(nèi)近岸陸地上環(huán)形濕地或綠地系統(tǒng)構(gòu)成的第三道防線。這三道防線為一體構(gòu)成沿海防災(zāi)框架，抵御大風(fēng)和風(fēng)暴潮等危險以及內(nèi)澇等災(zāi)害。同時，加強黃浦江防汛等工程建設(shè)，合理地規(guī)劃利用沿岸的城市空間?？傮w上，在上海大的空間格局下，需構(gòu)建沿海防線和黃浦江兩岸防護區(qū)構(gòu)成的似為反“t”字形的防災(zāi)框架，重點關(guān)注“一心一環(huán)一江一岸”，即中心城區(qū)、外圍郊縣、黃浦江沿岸及濱海岸線等區(qū)域。

3.1.2 在市區(qū)加強有關(guān)內(nèi)澇等災(zāi)害的風(fēng)險規(guī)劃

上海處于沿海地區(qū)，地勢低洼，再加上地面沉降和海平面上升，發(fā)生臺風(fēng)、暴雨等災(zāi)害時，市內(nèi)內(nèi)澇較為嚴(yán)重，辨識和了解自然災(zāi)害以及頻發(fā)的人為災(zāi)害的危險性、形成機理與預(yù)防措施是制定與執(zhí)行災(zāi)害風(fēng)險規(guī)劃的基石。內(nèi)澇風(fēng)險評估有助于對易澇的區(qū)域進行規(guī)劃限制，使城市居民區(qū)規(guī)劃避開易澇區(qū)同時，應(yīng)在易澇區(qū)域內(nèi)規(guī)劃開挖蓄水空間（如公園蓄水湖區(qū)），建設(shè)多功能公園及綠地系統(tǒng)，降低綠地標(biāo)高等。

3.1.3 增強上海地面與高架，甚至地下與空中的聯(lián)動，加強其疏散防御功能

上海作為特大型城市，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已覆蓋大面積地下空間、地面空間、高架層以及高空層。因此，有必要加強不同層次空間結(jié)構(gòu)的聯(lián)動，通過多空間層次的協(xié)調(diào)作用，在緊急情況下，最大化發(fā)揮其疏散防御功能。也有利于節(jié)約社會資源，更加符合國家可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求。

3.2 三個戰(zhàn)略階段

3.2.1 城市安全戰(zhàn)略預(yù)防

城市安全戰(zhàn)略預(yù)防主要包括完善防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案、防災(zāi)減災(zāi)體制、防災(zāi)減災(zāi)法制、防災(zāi)減災(zāi)機制和城市安全戰(zhàn)略規(guī)劃5部分的內(nèi)容，即“一案三制一規(guī)劃”。

（1）完善防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案。規(guī)范預(yù)案內(nèi)容，應(yīng)急預(yù)案的編制、批準(zhǔn)、備案、公開、演練、評估、修訂等，按照國家和本市有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該體系化和可操作化，包括綜合應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案和大型集會活動預(yù)案，構(gòu)成一個完整的體系，并建立完整的網(wǎng)上公開應(yīng)急預(yù)案庫。

（2）完善防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急體制，主要從組織管理體制、預(yù)警預(yù)測體制、應(yīng)急平臺體制、應(yīng)急隊伍體制和應(yīng)急保障體制這5個方面來著手。

（3）規(guī)范和完善防災(zāi)減災(zāi)法制。從法律的高度，明確各種規(guī)范應(yīng)急行政權(quán)力的形勢，實現(xiàn)正規(guī)化、法制化的應(yīng)急管理，從而保障應(yīng)對各種突發(fā)公共事件時有法可依、及時控制事態(tài)的發(fā)展，恢復(fù)正常的生產(chǎn)和生活秩序以及法律秩序。

（4）防災(zāi)減災(zāi)機制主要包括：應(yīng)急聯(lián)動機制、單元化管理機制、監(jiān)測預(yù)警機制、信息報告機制、綜合救援機制、培訓(xùn)機制、現(xiàn)場指揮機制、恢復(fù)重建機制、調(diào)查評估機制、公眾溝通與動員機制、區(qū)域及國際化合作機制，各部門按照分級管理、分級響應(yīng)的原則，健全應(yīng)急管理機制，明確各級管理機構(gòu)的工作職責(zé)，強化地方政府“屬地管理，就地消化”的能力。

（5）戰(zhàn)略預(yù)防階段中城市安全戰(zhàn)略規(guī)劃可分為：城市安全空間規(guī)劃、城市防災(zāi)安全規(guī)劃、城市抗災(zāi)安全規(guī)劃、城市救災(zāi)安全規(guī)劃、城市恢復(fù)重建安全規(guī)劃、城市安全管理規(guī)劃。

3.2.2 應(yīng)急響應(yīng)階段

該階段主要工作包括開展應(yīng)急處置、應(yīng)急信息發(fā)布與應(yīng)急救援、開展自救與互救。應(yīng)急聯(lián)動單位應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工和應(yīng)急預(yù)案的要求，組織調(diào)度應(yīng)急隊伍、專家、物資、裝備等開展應(yīng)急處置，并及時向市應(yīng)急聯(lián)動中心反饋處置情況。信息發(fā)布應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確、客觀、全面，高效實施應(yīng)急救援。組織、動員居（村）民，開展自救和互救，協(xié)助維護社會秩序，配合人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對工作。

3.2.3 恢復(fù)重建階段

該階段應(yīng)根據(jù)本地區(qū)遭受損失的情況，制定救助、補償、撫慰、撫恤、安置等工作計劃并組織實施?；謴?fù)重建工作按照屬地管理的原則，由事發(fā)地政府負(fù)責(zé)，對事件起因、性質(zhì)、影響、責(zé)任、經(jīng)驗教訓(xùn)和恢復(fù)重建等問題進行調(diào)查評估與總結(jié)上報，恢復(fù)社會治安秩序、開展災(zāi)后重建、恢復(fù)生產(chǎn)和生活。

4 結(jié)語

本文基于上海城市安全與綜合防災(zāi)的總體需求，在對影響上海城市安全的主要自然災(zāi)害進行危險性情景分析和風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，對上海應(yīng)對極端自然災(zāi)害的空間對策、實施路徑、綜合應(yīng)急響應(yīng)機制等提出了針對性建議。研究成果對提升上海城市安全關(guān)注度，探索保障城市安全的戰(zhàn)略導(dǎo)向和規(guī)劃創(chuàng)新，提高城市適應(yīng)性和應(yīng)對風(fēng)險彈性等具有參考意義。

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Study on the Urban Safety and Comprehensive Disaster Prevention in Shanghai

This paper presents the classification system of four categories of 50 kinds of public emergencies in Shanghai. On this basis, using scenario analysis, geographic information system (GIS) technology and professional models, these risks of rainstorm waterlogging, typhoon storm surge, floods and sea level rise in Shanghai were clarified. Finally, we put forward some suggestions for emphasizing on the space countermeasure, implementing path and comprehensive emergency response mechanism of public emergency in Shanghai. This paper has also built overall strategic framework of city safety, including ‘three important goals, three strategic stages’, and covering‘one case, three systems and one plan’.

Urban safety | Risk assessment | Space solutions | Strategic framework

1673-8985（2016）01-0001-08

TU981

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