包存寬++王煜

環(huán)評應承擔起保護環(huán)境的最大責任。但是，在實踐中，卻可能被種種因素扭曲。

在常外事件中，學校新校區(qū)的環(huán)評報告，被認為是推倒了“毒地”事件的第一張多米諾骨牌。

環(huán)評，這項制度本來應該是公眾利益的把關者、守護神;同時又被稱為環(huán)保部門的“最大權力”，卻常常擋不住污染洪流，反而成了一些不正當利益輸送的通道。甚至可以說，一些地方的環(huán)評及環(huán)評審批“一邊失效一邊利益化”地“任性”著。

2010年，中石油大連新港二處輸油管道起火爆炸，附近海域大面積污染。爆炸前一年，該項目收到環(huán)評預警。

我國現(xiàn)行的環(huán)評制度，到底有些什么問題？怎么解決？

環(huán)保部門的“最大權力”

1973年，第一次全國環(huán)境保護會議之后成立了“北京西郊環(huán)境質量評價研究”協(xié)作組;1977年召開的“區(qū)域環(huán)境學討論會”，推動了大中城市和重要水域環(huán)境質量現(xiàn)狀評價?？梢哉f，早年的“環(huán)評”主要是環(huán)境質量評價，以搞清特定區(qū)域或流域的環(huán)境質量現(xiàn)狀或本底。直到1978年，江西永平銅礦開展了我國第一個建設項目的環(huán)境影響評價，這才是當前意義上的“環(huán)評”。

1979年《中華人民共和國環(huán)境保護法》（試行）確定的所謂“老三項”環(huán)境管理制度之一就有環(huán)評。1989年《中華人民共和國環(huán)境保護法》施行之后，包括環(huán)評、“三同時”、排污收費、城市環(huán)境綜合整治定量考核、環(huán)境保護目標責任、排污申報登記和排污許可證、限期治理、污染集中控制在內的環(huán)境管理“八項制度”正式建立起來。隨后《建設項目環(huán)境保護管理條例》（1998年）、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（2002年）、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》（2009年）的出臺，意味著我國環(huán)評“一法兩條例”的法律體系基本完善起來。

我國早在“文革”時期已就引入環(huán)評，盡管1979年《中華人民共和國環(huán)境保護法》（試行）正式確立環(huán)評制度是在“文革”之后，但是環(huán)評體制和意識依然受到此前的一些影響。包括環(huán)評在內整個環(huán)境管理制度的確立和發(fā)展貫穿于計劃經濟向市場經濟轉變的時期，而行政審批是我國計劃經濟時期最為顯著的特征之一。在這“八項制度”的環(huán)境管理體系中，作為建設項目立項過程中的一道審批權的環(huán)評，是環(huán)保部門擁有的一道“關隘”。

因此，相比其他制度，環(huán)評之所以成為環(huán)保部門最大權力就在于對建設項目的事前審批上。

按照權力與責任對等原則，作為最大權力，環(huán)評應承擔起保護環(huán)境的最大責任。但是，在實踐中，卻可能被種種因素扭曲。

環(huán)評管得住建設單位嗎

在實際情況中，根據(jù)環(huán)保部門和建設單位的關系或建設單位對待環(huán)評的態(tài)度，可分為四類：

第一類建設單位，投資大、對地方GDP貢獻高或者影響力大。在“唯GDP論”的政府業(yè)績考核下，建設單位極易和地方政府結成“同盟”。因為建設項目由地方黨政一把手領導主抓甚至被列為地方領導一號項目，所以此類項目包括環(huán)評審批在內的相關手續(xù)就往往在“超常規(guī)、跨越式發(fā)展”的口號下、或在地方黨政領導的現(xiàn)場辦公會上“特事特辦”了。

在這次常外事件中，公眾質疑的焦點之一就在于學校的環(huán)評報告。其中關鍵的一句：“常州市外國語學校如果在原常隆地塊修復驗收完成前投入使用，必須注意原常隆地塊修復產生的污染對在校學生的影響”，這樣的寫法，被認為是“為了讓環(huán)評通過而為之”，因為項目的建設單位表面上看是學校，但常外校長曹慧也承認：選址實際上是學校、教育局、區(qū)政府論證之后決定的。新北區(qū)環(huán)保局作為區(qū)政府的組成部門，很難不通過環(huán)評。

“實際上，環(huán)評報告應該直接指出，土壤修復未完成時，學校不能投入使用?！?/p>

華東理工大學資源與環(huán)境工程學院副院長、危險物質風險評價與控制研究中心主任林匡飛直言。

第二類建設單位可以不做環(huán)評或未等環(huán)評通過審批，項目即先開工。這種先上車后補票，生米成熟飯，通過追認式審批拿到項目“準生證”的難度就相對小了許多。就算是環(huán)保部門處罰環(huán)評違法企業(yè)，按照當前《環(huán)境影響評價法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》，企業(yè)受到的處罰就是停止施工、補做環(huán)評、接受處罰，而處罰額度至多20萬元，這一罰款額度對于動輒投資數(shù)十億甚至上百億、數(shù)百億元的大型項目來說簡直就是“九牛一毛”。

這樣，就出現(xiàn)“邏輯錯位”“劣幣驅逐良幣”的現(xiàn)象：一個規(guī)規(guī)矩矩做了環(huán)評的企業(yè)，可能因未通過審批而不能立項;另一個“環(huán)評違法”企業(yè)只要肯認罰，也就通過了審批。

第三類企業(yè)，通過各種不正當手段，比如與環(huán)評機構、環(huán)評人員串通進行造假，甚至賄賂環(huán)保部門負責人、環(huán)評審批責任人員等，以通過環(huán)評審批。還有些地下作坊、黑工廠，更談不上環(huán)境守法。

這樣的情況，可以說是“大型企業(yè)管不動或不敢管，中等企業(yè)管不好、管不住，差的企業(yè)又管不過來?！?/p>

而在規(guī)劃環(huán)評中，責任主體是規(guī)劃編制機關，通常是“位高權重”、資歷比環(huán)保部門還要老的發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息部、住房和城市建設部、交通運輸部等部門;在當前上級批準下級規(guī)劃的體制下，規(guī)劃審批機關往往是規(guī)劃編制機關和環(huán)保部門的共同上級。因此，規(guī)劃環(huán)評的違法——無論是規(guī)劃編制機關不做規(guī)劃環(huán)評就報批規(guī)劃草案，還是規(guī)劃審批機關在沒有環(huán)評文件的情況下就批準規(guī)劃草案，環(huán)保部門似乎都束手無策。

環(huán)評機構消的什么“災”？

依據(jù)《環(huán)境影響評價法》，建設單位或規(guī)劃編制機關作為業(yè)主（甲方），將環(huán)評委托給環(huán)評機構（乙方）承擔。這樣，規(guī)劃建設單位或規(guī)劃編制機關和環(huán)評機構之間就構成了環(huán)評工作中的“委托—代理”關系，前者要“對整個環(huán)評及其質量負責”，后者則應對“評價結論負責”。

在環(huán)評的“委托—代理”關系中，環(huán)評機構堅守“拿人錢財，替人消災”應是市場經濟或契約精神使然，至少并沒有什么不妥。關鍵是，替人消的是什么“災”？是建設項目或擬議規(guī)劃草案通過審批或審查的“買路條”？還是規(guī)避企業(yè)或政府部門決策失誤、降低決策的生態(tài)與社會風險？

在過去30多年里，一方面缺少有效的公眾參與和環(huán)境損害的嚴格追責，另一方面環(huán)評及環(huán)評審批反而持續(xù)被強化，實際上就把環(huán)評機構和環(huán)評委托方推向了同一個戰(zhàn)壕。對于建設單位，如果只將環(huán)評視為履行義務或只是符合法律要求，環(huán)評原則中的“綜合考慮規(guī)劃或者建設項目實施后對各種環(huán)境因素及其所構成的生態(tài)系統(tǒng)可能造成的影響，為決策提供科學依據(jù)”也就容易被扭曲為“通過行政審批”了，而且委托方通常會處于優(yōu)勢或強勢位置，從而可能會要求環(huán)評機構保證環(huán)評文件能夠通過審批或審查;而對于環(huán)評機構而言，環(huán)評也就成為幫建設單位通過環(huán)評文件的行政審批，對環(huán)境文件結論負責也就變成“為環(huán)評文件通過審批”負責了。

實際上，項目建設單位或規(guī)劃編制機關作為環(huán)評的責任主體，須對整個環(huán)評的質量負責，是對其建設項目或規(guī)劃編制的決策行為負責，對建設項目和規(guī)劃實施及實施中可能會生產“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益”的行為承擔侵權責任，并終生負責。

環(huán)評機構對環(huán)評結論負責，就是環(huán)評機構要對其提供給委托方并可能被采納的決策依據(jù)負責。也就是說，一旦委托方采納了環(huán)評機構的結論和建議而造成了環(huán)境損害，環(huán)評機構須在損害擔責的情況下負有連帶責任。

具體到常外事件，學校、學校建設項目的環(huán)評單位、常隆化工企業(yè)，甚至曾經為常隆等企業(yè)提供過服務的環(huán)評單位是否會被追責，有待調查的深入進行。

“環(huán)評脫鉤”，回歸本質

有資質的環(huán)評機構，一類是環(huán)評公司，另一類是環(huán)科院所。以前，各級環(huán)保部門與環(huán)科院所之間首先是上下級或隸屬關系。比如，某省級環(huán)科院院長通常就相當于該省環(huán)保廳（局）的處級干部，環(huán)科院長及其下屬的環(huán)評業(yè)務負責人員和環(huán)保廳（局）相關處室的處長、主任輪崗也是比較常見的。

至于環(huán)評工程師，通過公務員考試、環(huán)保部門相關負責的招聘或其他形成進入環(huán)保部門從事環(huán)評管理或其他行政業(yè)務也比較普遍。各級環(huán)保部門與環(huán)科院所（及其環(huán)評機構）除前述的行政隸屬關系以外，兩者在環(huán)評機構資質管理、環(huán)評文件審批兩個方面也存在著密切聯(lián)系。

因此，當前各級環(huán)保部門與環(huán)科院所（及其環(huán)評機構）之間的關系顯得很“微妙”：環(huán)保部批準給其認為具備環(huán)評資質和技術能力的機構發(fā)放環(huán)評證書或列入規(guī)劃環(huán)評推薦名單，這等于環(huán)保部要為所有環(huán)評機構的能力和誠信背書;環(huán)評機構（國家和地方各級環(huán)境科學院所）又往往是相應環(huán)保部門下屬事業(yè)單位，環(huán)保部門對于環(huán)評機構作為其下屬事業(yè)單位獲得利潤豐厚的環(huán)評也樂見其成，使得本應作為第三方的環(huán)評具有了很強的行業(yè)壟斷色彩，致使環(huán)評機構很容易喪失其所必須具備的獨立性。

環(huán)保部門與環(huán)評機構的上述關系尤其是某種利益聯(lián)系，建設單位或規(guī)劃編制機關往往也十分清楚，再加上項目環(huán)評資質證書或規(guī)劃環(huán)評推薦名單的存在，建設單位或規(guī)劃編制機關就不需要睜大眼睛選擇誰為其提供環(huán)評技術服務。而且，環(huán)評一旦出了問題，無論是環(huán)評文件質量、環(huán)評結論還是環(huán)評審批等方面的問題，第一責任不是建設單位、環(huán)評機構，而是環(huán)保部門自己。

為了解決上述問題，2015年3月20日，環(huán)保部發(fā)布了《關于印發(fā)〈全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構脫鉤工作方案〉的通知》（環(huán)發(fā)〔2015〕37號）。

業(yè)界普遍認為，環(huán)評脫鉤是環(huán)評制度改革的切入點或起點，而“環(huán)評脫鉤”的說法其實早在2008年就有了——當時《環(huán)境影響評價法》施行5周年，全國人大環(huán)境與資源保護委員會對全國環(huán)評執(zhí)法進行了檢查，一直持續(xù)到現(xiàn)在，戰(zhàn)線拖得很長。

此次脫鉤可以視為又一次“環(huán)評風暴”：第一次“環(huán)評風暴”早在2005年開始，但持續(xù)時間并不長，主要是針對企業(yè)和建設項目的環(huán)評違法、違規(guī)行為;而此次的“環(huán)評風暴”，是針對環(huán)保部門和“環(huán)評機構”自身的，即所謂的“卡著審批吃環(huán)保，戴著紅頂賺黑錢”。不難看出，環(huán)評脫鉤開始試點至今也有七八年之久，進展緩慢，實質性的脫鉤很少，脫鉤的難度很大。脫鉤難就難在環(huán)評工程師、環(huán)評機構和環(huán)保部門三方都不愿意。

首先，環(huán)評從業(yè)人員尤其是環(huán)評工程師不愿意脫鉤。脫鉤要求許多環(huán)評工程師從事業(yè)編制變成企業(yè)編制。近十多年來，各級環(huán)科院所由于環(huán)評業(yè)務大增也出現(xiàn)了人事制度上的“雙軌制”，即所謂“在編或不在編”的問題。而當前從事環(huán)評且不在編的人員多為年輕人，可能和脫鉤與否的關系不大，也愿意至少不會太反對脫鉤;而年齡稍大的環(huán)評工程師也多是在環(huán)評工程師制度實施（2005年）以來最初幾年獲得環(huán)評工程師資格的，有些甚至快到了退休年齡，大部分人寧肯放棄環(huán)評業(yè)務，也愿意保留其事業(yè)編制。

而且，環(huán)評脫鉤主要是指項目環(huán)評方面，留存事業(yè)單位的環(huán)評工程師，即使不做項目環(huán)評了，還可以從事規(guī)劃環(huán)評、環(huán)境規(guī)劃等其他業(yè)務?？梢灶A計，如果這樣脫鉤下去，數(shù)千名甚至上萬名當前具有事業(yè)編制的環(huán)評工程師，未來可能放棄掉“環(huán)評工程師”職業(yè)資格。這一巨大缺口無疑會影響到脫鉤后的環(huán)評咨詢服務市場的穩(wěn)定與健康。這是其中一個障礙。

其次，環(huán)評機構也不愿意脫鉤。近些年來，許多省級、市級環(huán)科院所的項目環(huán)評業(yè)務費占到全院所總經費的比例高70%～80%，甚至更高。環(huán)評脫鉤之后，每年這么一大筆業(yè)務就沒有了。另外，早在2000年前后的科研機構體制改革，就有所謂“穩(wěn)住一頭（基礎性研究）、放開一片（應用研究）”的說法，當時的環(huán)科院所大多屬于應“放開一片”的范疇。不妨再進一步設想一下，脫鉤后的各級環(huán)科院所不做項目環(huán)評了，其服務市場、服務企業(yè)的業(yè)務還要不要做？或市場、企業(yè)所需的哪些環(huán)保類業(yè)務可由各級環(huán)科院所來承擔？

最后，對于各級環(huán)保部門來說，脫鉤也是不大情愿的。且不說環(huán)保部門與環(huán)評機構之間存在“卡著審批吃環(huán)保，戴著紅頂賺黑錢”的利益輸送，環(huán)科院所通常還承擔著環(huán)保部門各種指派任務或者說是不給錢也要干的“活”，而掛靠環(huán)保部門的環(huán)評經費中的一部分也用來支撐了環(huán)保部門“派給”環(huán)科院所承擔的“不給錢也得干”或“少給錢多干活”的業(yè)務。環(huán)評脫鉤，環(huán)保部門“派給”環(huán)科院所相關業(yè)務時，就會不如以前一樣“理直氣壯”了。

保障公眾參與權

審批致使環(huán)評淪為了建設項目的“買路條、敲門磚”。而與此同時，通過環(huán)評對項目進行優(yōu)化則會越來越不受重視。在許多情況下，從哲學和道德層面來講，環(huán)評的不當使用導致環(huán)評機構和環(huán)評人員的信用喪失，同時整個環(huán)評體系在遭受著系統(tǒng)性的損失，并最終會損害環(huán)評的信用。

因此，環(huán)評審批是環(huán)評制度改革的“牛鼻子”。環(huán)評的行政審批或審查應從偏重技術性審批或審查轉向側重在環(huán)評的程序性、合法性審批或審查上，包括建設單位或規(guī)劃編制機關是否在決策初期及時啟動環(huán)評程序、環(huán)評機構是否依據(jù)資質管理的相關規(guī)定承擔并完成環(huán)評任務、有關環(huán)評的信息公開和公眾參與是否合法遵規(guī)等。

在環(huán)評中，公眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權需要得到保障。

而信息公開、社會監(jiān)督必須成為規(guī)范環(huán)評中的各行為主體的重要力量。要增強公眾參與環(huán)評的有效性，要在制度化的前提下，強化公眾參與的組織化與程序化。促進公眾參與環(huán)評從“以個人身份”為主體轉向“以社區(qū)（村委會、居委會等共享土地所有權的一個社區(qū)）參與”、組織（如通過工會、婦聯(lián)、商會或行業(yè)協(xié)會以及社會公益組織等）參與為主體，由普通公眾為主轉向不僅包括普通公眾，還應包括人大代表、政協(xié)委員尤其是人大和政協(xié)的資源環(huán)境委員會。

除保障公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護，對污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的監(jiān)督與舉報，對地方政府、環(huán)保部門“不作為”的舉報權利以外，還應鼓勵和支持對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，由符合條件的社會組織這些向人民法院提起公益訴訟;或者，由受害人代表提起集團訴訟。同時，加大地方人大及其常務委員會對本級政府的監(jiān)督，監(jiān)督內容包括環(huán)境狀況、環(huán)保目標完成情況以及重大環(huán)境事件等。

總之，應以促進環(huán)評回歸其本質作為環(huán)評制度改革的目標，按“環(huán)評脫鉤→環(huán)評審批→環(huán)境違法嚴懲→維護公眾環(huán)境權益”優(yōu)先順序，推進環(huán)評制度改革。環(huán)評及干預環(huán)評的權力，都不能任性。

（包存寬系復旦大學環(huán)境科學與工程系教授）