詹麗

【摘 要】1997年國務(wù)院正式下發(fā)《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1999年底以前在全國建立城市居民最低生活保障制度始，我國的社會救助法律體系建立已近二十年。作為社會保障體系的重要組成部分和一項基礎(chǔ)制度，社會救助制度在維護社會穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會、緩解社會矛盾等方面發(fā)揮了重要作用，隨著我國社會發(fā)展進入新階段，社會救助領(lǐng)域中問題也逐漸增多。發(fā)現(xiàn)總社會救助制度在存在的問題，尋求解決問題的方式，是我們面對的重要任務(wù)。

【關(guān)鍵詞】社會救助；社會救助制度

一、我國社會救助制度的基本現(xiàn)狀

（一）立法體系及相關(guān)制度

我國社會救助立法體系是屬于公法和私法之間的社會法體系范疇，而我們國家目前的法律體系構(gòu)建主要是以公法和私法為構(gòu)架，這種模式下針對社會救助的規(guī)定相對薄弱，只有完善的法律體系下才能保證社會救助的完整性和公平性。

我國開展社會救助制度建立已經(jīng)多年：1991年5月15日實施《中華人民共和國殘疾人保障法》；1994年1月頒行《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》；1997年9月，國務(wù)院頒布《關(guān)于在全國建立城市最低生活保障制度的通知》：1999年，國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》，城市最低生活保障制度開始在全國城鎮(zhèn)普遍推行；1998年3月1日起施行的《中華人民共和國防震減災(zāi)怯》；《社會救助暫行辦法》2014年 5月1日起施行，這一部法規(guī)是以法治形式推進社會救助制度建設(shè)，明確了社會救助的內(nèi)容。但社會救助始終體現(xiàn)在行政規(guī)章和行政法規(guī)上，并沒有一部統(tǒng)一的上位法對社會救助制度予以調(diào)整。社會救助法已被全國人大法工委列入立法計劃，《社會救助法（草案）》也提交國務(wù)院法制辦進行論證，并于2009年春，《社會救助法（征求意見稿）》面向社會征求意見。而社會救助制度應(yīng)當成為保證和實現(xiàn)貧困群體基本生活水平的重要制度安排，更應(yīng)該維護和實現(xiàn)社會公平與正義。[1]

目前，以上法規(guī)、規(guī)章中的法律制度都在不同的程度、不同的層次、不同的方面規(guī)定了社會救助工作的內(nèi)容和對象，使我國的社會救助工作具有一定依據(jù)。

（二）救助立法存在的問題

總體來講，我國現(xiàn)行的社會救助制度設(shè)置相對簡單、分散，沒有完整的體系結(jié)構(gòu)和法律框架，對一些重大的問題并未明確。另一方面，現(xiàn)行的社會救助的制度以政府部門規(guī)章體現(xiàn)得較多，由于部門間職能交叉，權(quán)力重復設(shè)置，這些部門規(guī)章效力單一，內(nèi)容沖突，難免成為部門保護主義的手段。社會救助的法律法規(guī)凸顯在社會救助實際工作中的薄弱，立法是構(gòu)筑社會救助體系最為關(guān)鍵的要素之一，因此，加快社會救助的立法成為建設(shè)中國新型救助體系的當務(wù)之急。

1.救助立法不健全，缺少統(tǒng)一上位法。

中國人口眾多，地域廣泛，社會救濟工作繁重，各個省份每年有大量貧困人口需要救濟，但現(xiàn)有的救濟制度立法主體層次高低不同，國務(wù)院、民政部，地方人民政府和地方人大都頒布了有關(guān)救助工作的法規(guī)規(guī)章，有的經(jīng)濟較發(fā)達的地方在救濟立法方面走在國家的前面，甚至超越上位法的規(guī)定。所以，這就需要一部完善的、統(tǒng)一的、綜合性的救助法來指導全國的救助工作，指導各省、各地的救助工作，以促進救助工作在我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中更好的發(fā)揮作用。

2.救助立法不完善，涉及領(lǐng)域有局限。

我國已有的有關(guān)救助的法律制度中，較多的規(guī)范了災(zāi)害救濟和城鎮(zhèn)居民最低生活保障內(nèi)容 ，以解決貧困人群生活溫飽為主，但對于與貧困人群的生活密切相關(guān)的住房救助、醫(yī)療救助、子女的教育救助等，都缺乏相應(yīng)的規(guī)定。大部分的社會救助都是主要依靠地方性法規(guī)與行政法規(guī)對社會救助活動進行調(diào)整，使得社會救助規(guī)范體系呈現(xiàn)出非常鮮明的地方化特征，也使得各地各級規(guī)范矛盾重重。

目前的《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》、《城市居民最低生活保障條例》都只是簡單的提到了住房、醫(yī)療、貧困子女的義務(wù)教育，并沒有做出其具體的規(guī)定。而我國的救助制度應(yīng)當是對城鄉(xiāng)困難群體，包括城鄉(xiāng)低保對象、農(nóng)村五保戶、特困戶、因遭受自然災(zāi)害需要給予救濟的災(zāi)民給予城鄉(xiāng)居民最低生活保障、災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、農(nóng)村特困戶救助、五保供養(yǎng)、失業(yè)救助、教育救助、法律援助等全方位的救助模式。

二、我國社會救助制度的現(xiàn)實困境

（一）行政化管理問題

政府是提供社會救助是的主要責任主體，在我國當前的社會救助中也起著至關(guān)重要的作用，其對社會救助的干預是全方位、全過程的。政府在社會救助中享有立法權(quán)、行政權(quán)和監(jiān)督權(quán)，承擔著制度設(shè)計并履行給付義務(wù)。但現(xiàn)行規(guī)定卻缺少對權(quán)力的有效制約，那么我國的救助體系也面臨威脅。對于這個薄弱環(huán)節(jié)，必須首先規(guī)范政府公權(quán)，切實依法行政，以權(quán)利、監(jiān)督、責任等制約政府公權(quán)，才能建立有中國特色的社會救助體系。

（二）權(quán)利救助程序設(shè)置問題

現(xiàn)有的申請程序主要存在兩個問題：一是申請程序形式上過于苛刻，二是申請成本過高。如《城市最低生活保障條例》中要求凡是申請城市居民最低生活保障待遇，由戶主向戶籍所在地的街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府提出書面申請，并出具有關(guān)的證明材料，并填寫《城市居民最低生活保障待遇審批表》。如果說人戶分離的人和家庭成員戶籍不在一個街道辦或者鎮(zhèn)的也需要到戶主戶籍所在地申請。這就對有的家庭情況比較特殊的，顯然就比較麻煩，不符合便民的要求。

（三）社會組織在社會救助中的作用

社會組織包括傳統(tǒng)的非政府組織、非營利組織等民間組織的科學概括。社會組織開展的活動之一就是社會救助。長期以來，社會組織在參與社會救助中起著重要的作用，“政府主導，社會力量參與”的救助工作模式也在向著“政府、市場、社會組織”的模式轉(zhuǎn)變。行政部門、社區(qū)對社會救助的力度顯然是力不從心，而要建立依靠社會組織要完善這一項工作，這就有必要盡快推行社會機構(gòu)工作準入制度。社會組織成為政府職能轉(zhuǎn)移的主要承接者、社會政策的重要執(zhí)行者和社會服務(wù)的重要提供者，成為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)不可或缺的重要力量的情況下。一方面，改革社會組織登記管理體制，降低了社會組織準入“門檻”，積極轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權(quán)，為社會組織發(fā)展提供了廣闊空間；另一方面，公平對待社會力量，加大政府購買服務(wù)力度，才能促進社會力量提升社會服務(wù)水平。近年來，全國各級社會組織登記管理機關(guān)積極引導發(fā)展，社會組織數(shù)量激增，在提供社會服務(wù)時有的為了各種利益就出現(xiàn)了各種違法違規(guī)行為。由于社會組織自身存在的種種問題，挪用善款、內(nèi)部交易等事件時有發(fā)生。管理機制上的落后也是社會組織問題較多的一大原因。我國法律未對各級民政部門如何承擔社會組織的成立、變更、注銷的登記或者備案、年度檢查、行政處罰等監(jiān)管職責給予切實的財政支持。那么，要促進社會組織的發(fā)展，又要對其進行嚴格的監(jiān)管。這就要求一方面寬審批，另一方面嚴監(jiān)管。政府必須對監(jiān)管、處罰投入必要人力、物力 ，在立法上建立正常的進入、監(jiān)管、退出機制。現(xiàn)有的監(jiān)管制度是按照《社會團體登記管理條例》建立起來的，就此建設(shè)立的審核機制是雙重的，無法達到社會組織真正的“民間性”和自治性“的特點，市場經(jīng)濟的發(fā)展、開放，社會組織的發(fā)展應(yīng)當真正地具備獨立、自由的特點。

（四）資金投入

社會救助是最低層次的社會保障，救助的方向也多樣化，包括災(zāi)民救助、城市貧民救助、農(nóng)村五保戶救助、城鄉(xiāng)特殊對象救助等。無論何種方式都會涉及到資金，救助資金可以解決人的生存危機、疾病恐懼，緩解暫時的困難。而作為這一筆公共財政支出，雖然各級政府都較重視，社會救助資金投入也不斷增加，社會救助的標準逐步提高。但從總體來看，社會救助資金投入仍顯不足，社會救助標準偏低，特別是低保和一些邊困地區(qū)，甚至連最起碼的基本生活都無法保障。應(yīng)當強化政府的主體責任，各級政府特別是中央和各?。ㄊ?、區(qū)）應(yīng)當著力保障和改善民生，根據(jù)地區(qū)人中口、經(jīng)濟、財力和支出等標準采取優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)等辦法，【2】進一步加大社會救助資金投入，以提高救助水平，才能切實解決好被救助對象問題。

三、結(jié)論

論文通過總結(jié)我國現(xiàn)行社會救助制度的法律法規(guī)立法上的不足及社會救助的現(xiàn)實困境。闡述了制度現(xiàn)在存在的一些問題，為解決問題提供思路。

參考文獻：

[1]殷洪源.社會救助立法的不足與完善[J].華人時刊，2013.4.

[2]江治強.我國社會救助建設(shè)的經(jīng)驗、議題與發(fā)展框架[J].中國民政，2009（8）31頁.

課題項目：

本文屬于德陽市哲學社會科學“十二五”規(guī)劃項目，項目批準號：DY15C034。