摘 要：本文針對新民事訴訟法修正案第55條有關民事公益訴訟的規(guī)定進行了分析，結合國內外立法的比較和國內近年來的司法實踐，指出了此次立法的成功與不足，以期進一步完善我國民事公益訴訟制度。

關鍵詞：民事訴訟法修正案；民事公益訴訟；成功與不足

經過多年千呼萬喚始出來的公益訴訟，終于在2012年8月31日通過的民事訴訟法修正案中得以規(guī)定，這是一件值得慶幸的大好事情。但是，該法在有關公益訴訟立法的一些方面也存在一些不足之處。對此，筆者略書淺見，以求教于同仁。

一、民事公益訴訟立法規(guī)定的成功之處

新民事訴訟法第55條規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。這是我國法律首次對公益訴訟作出立法規(guī)定。其成功之處是：

1.順應了國際上公益訴訟的發(fā)展趨勢

美國于上世紀70年代初期，在世界上首創(chuàng)了環(huán)境公民訴訟制度，對各國的環(huán)境公益訴訟立法產生了廣泛的影響。如英國、加拿大等，均借鑒美國的環(huán)境公民訴訟制度，建立了符合本國國情的公民訴訟或公益訴訟制度。歐盟還把美國環(huán)境公民訴訟制度引進到區(qū)域國際環(huán)境法中，將違反歐盟環(huán)境條例、指令的成員國告上歐洲法院。有學者認為，研究美國環(huán)境公民訴訟制度的發(fā)展狀況，已成為民主國家加強環(huán)境公民或公益訴訟立法的必要工作。印度是亞洲第一個引入公益訴訟制度的國家，并在其特定的社會和經濟背景下融入了自身的特點。我國雖然現(xiàn)在才在民事訴訟法中作出有關公益訴訟制度的規(guī)定，但畢竟順應了世界潮流，仍是一個重大的進步。

2.回應了國內各界的立法呼聲

上世紀90年代以來，我國法學界和實務界要求建立公益訴訟制度的呼聲很高。主要表現(xiàn)在：

（1）普遍要求在公益訴訟中，突破傳統(tǒng)的“無利益即無訴權”的原則，放寬對原告主體資格的限制，開啟他益性公益訴訟的大門。公益與私益具有不可分性，任何公益都可能包括有私益，但是，原告的私益往往存在于寬泛的公益之中而基本上被法律所忽略。因此，如果其訴求或者針對抽象的規(guī)定，或者被告沒有依法履行自己的義務，會導致社會整體利益遭受損害，甚至法治受到破壞的情況。因這些情況而提起的公益訴訟，可稱其為“他益形式的公益訴訟”。從形式上看，他益性公益訴訟的原告主體，與本案沒有直接利害關系，但由于其也是公益的享有者，盡管其享有部分微乎其微或易為他人忽略，按現(xiàn)代憲政理念，也應當具有訴的利益，成為適格主體。2005年12月，因松花江水污染事件，北大的一些教授及研究生向黑龍江省高級法院提起訴訟，要求污染企業(yè)賠償100億元人民幣，用于治理污染和恢復生態(tài)平衡，而該院卻拒絕受理。這是一起典型的他益性公益訴訟。雖然原告并非松花江流域的受害居民，但是均為中國國民，應當是適格主體。

（2）公益訴訟的理論研究出現(xiàn)了空前繁榮的狀況。截至2010年12月，學者們發(fā)表的公益訴訟學術論文有1486篇，出版專著近20余部。并且，多次召開了全國性和地區(qū)性的專題研討會，有的還舉辦了常年的學術論壇，取得了豐碩的成果。

（3）在全國范圍內興起了一場公益法實踐運動。運動的內容包括公益上書、公益訴訟、勞動仲裁、行政復議等。運動的顯著特點是始終堅持理性的法律精神，采取的是嚴格的法律手段而不是廣泛的政治動員，提出的是具體要求而不是政治訴求。是在承認現(xiàn)存政治和法律秩序的前提下試圖推進法律制度的完善和社會的進步。這場有廣大的學者、律師等法律工作者和法律專業(yè)的學生參與的公益法實踐運動開創(chuàng)了推動法制變革的一種新模式，已經并且將持續(xù)地對中國的法治進程產生深遠的影響。

（4）公益團體迅速發(fā)展。包括公益律師事務所和各種法律援助機構，在機構和人員數(shù)量上都有快速的增長，并努力開展了公益法實踐活動，取得了一定的成效。

從以上四個特點來看，公益訴訟立法的呼聲是空前的、持續(xù)的，超過以往任何立法的呼吁狀況。這種自下而上的公益法實踐運動，推動了公益訴訟立法的實現(xiàn)，而公益訴訟立法的出臺不但回應了全國的呼聲，而且也展示了中國法治的希望。

3.豐富了民事訴訟法中訴權和訴的利益的理論

訴權是一種向法院行使的請求權，是國民平等享有的一種憲法權利，兼有程序內涵和實體內涵。我國憲法第134條是國民享有訴權的憲法根據(jù)。這就是“訴權的憲法化”，是現(xiàn)代憲政發(fā)展的趨勢之一。如今，許多國家和地區(qū)均明確將訴權規(guī)定為憲法上的基本權利。自20世紀20年代以來，許多國家在立憲宗旨上，發(fā)生了從個人本位向社會本位的重大轉變，在憲法內容上也進行了重大的、必要的調整。其中，最重大的變化是增加了公共利益、集體利益的規(guī)定。20世紀70年代以前制定的142部成文憲法中，有96部憲法對此作了規(guī)定。我國新民事訴訟法對公益訴訟的規(guī)定，符合國際上的憲政趨勢及公益訴訟的立法潮流，對民事訴權理論有一定的發(fā)展。

就訴的利益而言，新民事訴訟法修正案第55條規(guī)定的兩類公益訴訟，可以由法律規(guī)定的機關和有關組織提起訴訟。其所稱的機關或組織，或者代表國家，或者代表公民個人行使訴權。而這些組織可能與案件有直接利害關系，或者與案件沒有直接利害關系。因此，可以認為該條立法對兩類公益訴訟的原告主體資格有所放寬，使“無利益即無訴權”的傳統(tǒng)原則有所松動。

4.有利于發(fā)揮社會監(jiān)督功能

公益訴訟制度的建立，賦予一定的政府機關和社會組織享有起訴的權利，可以調動有關機關和社會組織以及公益團體的積極性，對排放“三廢”的企業(yè)和損害消費者利益的企業(yè)實施有效的、廣泛的社會監(jiān)督。就環(huán)境保護而言，這些監(jiān)督應該包括事前的、事后的、常規(guī)的以及訴訟監(jiān)督。事前的監(jiān)督是指有關主管部門在企業(yè)的申辦、審批過程中的監(jiān)督，根據(jù)《環(huán)保法》的規(guī)定，必須督促企業(yè)的開辦工程與治污工程同時設計、同時施工、同時投產，違背“三同時”原則的，一律不予審批。事后監(jiān)督是指有關管理部門、環(huán)境監(jiān)測部門在企業(yè)投產以后，應當及時跟蹤、監(jiān)測其排污情況。常規(guī)監(jiān)督是指有關機關、社會組織、公益團體對企業(yè)的排污、治污狀況經常進行檢查，督促其采取改進或糾正的措施。訴訟監(jiān)督是指在調解或判決之后，應當督促被告及時履行賠償義務，防止事態(tài)擴大。

5.有利于實現(xiàn)廣泛的社會正義

所謂廣泛的社會正義，是指對涉訟當事人以及當事人和國家、社會、公眾之間的正義，也就是羅爾斯所主張的公平的正義，亦是英國刑事司法改革報告所稱的“所有人的正義”。

民事公益訴訟所追求的就是這種廣泛的社會正義。所謂民事公益訴訟，是指根據(jù)法律的規(guī)定，特定的國家機關、社會團體或個人為了維護公共利益而提起的民事訴訟。按照這個定義，我們可以作出如下分析：

①公害事件的受害者人數(shù)眾多，具有不特定性；

②受害者所受的是民事權益的損害；

③原告提起訴訟的目的是保護公共利益；

④法院判決的效力既要及于特定的原告（多數(shù)人），也要及于未參與訴訟的不特定的受害者；

⑤無論原告與案件是否有直接關系，都可以成為民事公益訴訟的適格主體。

法院在審理民事公益訴訟案件時，應當堅持程序公正和實體公正，而且程序是服從于正義的，離開正義的精神，其程序便不公正。因此，法院的裁定或判決，必須根據(jù)民事公益訴訟的特點和案件的具體情況，對訴訟當事人之間、參與及未參與訴訟的受害者之間、當事人與社會及國家之間的利益作出有效的平衡，如果失去平衡或有所偏向，便會喪失正義。由此可見，民事公益訴訟與普通的一對一的民事訴訟是不相同的。后者所追求的通常是當事人之間的正義，不存在前者的復雜情況。

我國民事公益訴訟制度的確立，能夠實現(xiàn)廣泛的社會正義，卓有成效地保護公共利益及當事人的合法權益。我們相信，隨著社會經濟的發(fā)展、民主政治的加強，公益訴訟的實踐將會有創(chuàng)造性的成就。

二、民事公益訴訟立法的不足及改進建議

民事公益訴訟制度立法的成功是值得肯定的，但也有一些不足之處需要改進：

（1）沒有規(guī)定公民可以提起公益訴訟，既與國際發(fā)展趨勢相悖，也與國內實踐狀況不符。在國際上，自美國首創(chuàng)環(huán)境公民訴訟制度以后，較多的國家加以借鑒，分別創(chuàng)建了自己的環(huán)境公民訴訟或者公益訴訟制度。即使在“無利益即無訴權”的傳統(tǒng)原則下，我國一些基層法院或中級法院也受理過一些公民所提起的因環(huán)境污染而請求損害賠償?shù)脑V訟案件，不少原告也得到了勝訴判決。90年代以后，環(huán)境污染事件層出不窮，許多社會群體遭受損害，建立公益訴訟制度的呼聲日益高漲。有學者提出自益性公益訴訟和他益性公益訴訟，正如德國將團體訴訟分為兩類，第一類是利己的或自利的團體訴訟，第二類是利他的團體訴訟，或公益團體訴訟，即超越個人利益的一般（公共）利益的訴訟。我國司法實踐中，對公民提起的自益性公益訴訟，法院認為符合訴的要件，原告適格，如果查明屬實，予以勝訴判決。但是，對他益性公益訴訟則不予受理?？梢哉J為，過去對公民環(huán)境訴訟，法院的大門是半開半掩，而現(xiàn)行立法則把公民排除在外，使法院的大門全部關閉，讓人費解，頗感失望。如果說為了防止濫訴，才將公民拒之門外，其理由是不充分的。因為，濫訴的案件是少量的，多數(shù)并非如此，這種以偏概全的想法是不合邏輯的，體現(xiàn)在立法上也是不公正的。而且，法院在受理案件時，需對起訴的正當性，即對訴訟的必要性和實效性進行審查。只有在這時而不是在此之前認定其是否濫訴。即使原告的起訴不具有正當性，也不一定構成濫訴。按現(xiàn)行立法，因環(huán)境污染或侵害消費者合法權益而遭受損害的個人不能提起公益訴訟，如果沒有行政機關、社會組織或公益團體的支持，這些眾多受害者的權益得不到救濟，社會正義何存？一些污染企業(yè)或強勢企業(yè)沒有受到經濟上的制裁，繼續(xù)其違法排污或違法經營，中國的自然環(huán)境又將如何？法治狀況又將如何？都是值得深思的問題。

（2）只有兩項列舉性規(guī)定，并不全面。以下一些重要的公益訴訟類型，立法上應當考慮：

①國有資產流失的公益訴訟。據(jù)統(tǒng)計，20世紀90年代以來，國有資產每年流失1000億元，日均流失3億元。在最高人民檢察院和國有資產管理局共同調查的一起案件中，一筆價值1億元的國有資產，竟被某國企領導以300萬元的價格轉讓給私有企業(yè)。這種轉讓完全可以根據(jù)《合同法》第52條的規(guī)定，主張無效。但是，轉讓方在謀私的國企領導的把持下是不會提出無效主張的。這就應當由有關機關，如國資局、企業(yè)主管部門、公益團體，或由企業(yè)職工以公民名義，提起公益訴訟。在社會主義公有制國家，對國有資產的流失，如果不允許提起公益訴訟，是不正常的。

②納稅人公益訴訟。梁慧星教授認為，對政府機關的不當行政行為、政府機關以行政權為根據(jù)的民事行為、政府機關行政權行使的不當事實行為等三類行為，造成國家利益和社會公共利益損害的，可由納稅人提起公益訴訟。

③勞動基準的公益訴訟。勞動基準是法律規(guī)定的用人單位必須保障勞動者享有的最低勞動權利、勞動條件和勞動待遇，具有強烈的公益屬性。

④集體合同糾紛公益訴訟。集體合同糾紛反映出勞動者權益和公共利益遭受損害的情況時有發(fā)生，有必要構建該項制度。

⑤社會保障權公益訴訟。從上海社保腐敗大案的發(fā)生，足見社會保障權公益訴訟制度建立的必要性與迫切性。

⑥藥品安全和醫(yī)療保障的公益訴訟。假藥、劣藥危及人們的健康和生命，事關公共利益的大局。醫(yī)療保障是國家向百姓提供的公共福祉。對有關違法行為造成的損害，應予救濟，故有必要建立該項公益訴訟制度。

（3）法律規(guī)定的機關和有關組織，既要在民訴法中有統(tǒng)一的規(guī)定，又要在單行法中作相應的具體規(guī)定。例如，檢察機關可以代表國家或公民提起民事公益訴訟，這與新民事訴訟法第14條規(guī)定的精神是一致的；再有，在第55條中，應當明確規(guī)定公益團體可以對公害行為提起訴訟。

（4）在立法指導思想上應當明確，過去對提起公益訴訟的主體沒有放寬，根據(jù)國際發(fā)展的趨勢、國內的呼聲以及公益法的實踐，首先應當考慮的是放寬，而不是慮及過寬。新法對該放的不放、該寬的不寬，形成與潮流和實踐的不相符合，是為不足。

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