【摘要】本文介紹了《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國水土保持法>辦法》修訂的必要性。回顧了《實(shí)施辦法》修訂的過程，重點(diǎn)闡述了《實(shí)施辦法》的重點(diǎn)內(nèi)容及亮點(diǎn)。在《實(shí)施辦法》修訂中我們結(jié)合新疆實(shí)際，增強(qiáng)辦法的可操作性，特別重視控制人為水土流失和提高全社會水土保持工作的力度。主要有以下做法：深入調(diào)研，掌握一手材料；講究策略，形成合力；正視難點(diǎn)，認(rèn)真應(yīng)對；保證立法質(zhì)量，突出自治區(qū)特點(diǎn)；做好宣傳，落實(shí)法律規(guī)定。

【關(guān)鍵詞】新疆；水土保持法實(shí)施辦法；修訂過程；重點(diǎn)內(nèi)容；

1、修訂必要性

新疆國土面積166萬平方公里，區(qū)內(nèi)山脈與盆地相間排列，山地—綠洲—荒漠過渡分布的生態(tài)景觀格局，決定了土壤侵蝕類型復(fù)雜多樣，風(fēng)力、水力、重力、凍融等自然侵蝕過程混合疊加。由于地處內(nèi)陸干旱風(fēng)沙區(qū)，加上季節(jié)性和融雪性洪水頻發(fā)，水蝕和風(fēng)蝕尤為強(qiáng)烈。水土流失總面積88.54萬平方公里，占全國水土流失總面積的30%，是水土流失最嚴(yán)重的省區(qū)。其中水力侵蝕面積8.76萬平方公里，風(fēng)力侵蝕面積79.78萬平方公里。山區(qū)以水蝕為主；山前沖洪積扇上部水蝕風(fēng)蝕交錯，易發(fā)生泥石流、滑坡等災(zāi)害；綠洲內(nèi)部風(fēng)蝕強(qiáng)烈，易造成土壤沙化或土地荒漠化；綠洲邊緣區(qū)風(fēng)蝕強(qiáng)烈，沙進(jìn)人退現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。除惡劣的自然環(huán)境因素外，近年來，隨著煤炭、石油、天然氣等資源的開發(fā)和鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施及工業(yè)園區(qū)等建設(shè)，對脆弱的生態(tài)系統(tǒng)造成了較大的影響，加劇了水土流失。水土流失面積大、分布廣、危害重、治理難，已成為制約我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一。加強(qiáng)水土流失預(yù)防及治理成為新疆改善生態(tài)環(huán)境的迫切需求。自治區(qū)現(xiàn)行的水土保持法實(shí)施辦法已與新水土保持法不相適應(yīng)，嚴(yán)重制約依法開展水土保持社會化管理，依法加強(qiáng)水土保持生態(tài)環(huán)境預(yù)防、保護(hù)、治理。及時(shí)修訂符合新疆實(shí)際、更具操作性的水土保持法實(shí)施辦法，對強(qiáng)化水土保持社會化管理，加強(qiáng)水土資源保護(hù)意義重大。

2、修訂過程

新水土保持法頒布施行后，自治區(qū)加快配套法律法規(guī)建設(shè)，及時(shí)成立了水土保持法配套法規(guī)修訂工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了專門的起草班子。2011年5月，委托自治區(qū)社會科學(xué)研究院開展了立法后評估工作，經(jīng)實(shí)地調(diào)研，于2012年6月完成了立法評估報(bào)告，起草了《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國水土保持法>辦法（修訂草案）》（征求意見稿）。2012年10月，水利廳廣泛征求了水利部水土保持司、自治區(qū)有關(guān)廳局、各州（地、市）水利局、廳機(jī)關(guān)處室、廳直流域機(jī)構(gòu)等單位的意見和建議50多條，修改10余稿。2013年1月經(jīng)水利廳廳務(wù)會議研究修改后，形成《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國水土保持法>辦法（修訂草案）》（送審稿）上報(bào)自治區(qū)人民政府。2013年5月3日，自治區(qū)第十二屆人民政府第4次常務(wù)會議討論通過了《修訂草案》，并提請自治區(qū)人大常委會審議。2013年5月27日，自治區(qū)第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議首次討論通過了《修訂草案》。2013年6月4日，水利廳廳長向自治區(qū)人大法工委作了修訂情況的匯報(bào)，形成了《修訂草案》（ 二次審議稿） 。2013年7月31日，自治區(qū)第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議，以全票贊成，表決通過了《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國水土保持法>辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》），自2013年10月1日起施行。

3、重點(diǎn)內(nèi)容及亮點(diǎn)

《實(shí)施辦法》共38條。本次《實(shí)施辦法》的修訂，著重突出結(jié)合新疆特點(diǎn)，增強(qiáng)可操作性，特別重視控制人為水土流失和提高全社會水土保持工作的力度，取得了突破性進(jìn)步。與新水土保持法相比，《實(shí)施辦法》主要在以下幾個方面進(jìn)行了補(bǔ)充和細(xì)化。

3.1 明確了開發(fā)和利用水土資源的原則

目前自治區(qū)正處于大開發(fā)、大建設(shè)的歷史時(shí)期，水土流失呈加劇趨勢，為正確處理水土保持與資源開發(fā)、生產(chǎn)建設(shè)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，徹底轉(zhuǎn)變過去以追求經(jīng)濟(jì)增長而忽略水土保持生態(tài)保護(hù)的粗放發(fā)展方式，進(jìn)一步落實(shí)水土流失防治責(zé)任，走可持續(xù)發(fā)展之路，《實(shí)施辦法》規(guī)定“堅(jiān)持誰開發(fā)利用，誰保護(hù)補(bǔ)償；誰造成水土流失，誰治理恢復(fù)的原則”。

3.2 創(chuàng)新了管理機(jī)制

《實(shí)施辦法》明確了各級水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)及縣級以上人民政府發(fā)展和改革、經(jīng)濟(jì)和信息化等有關(guān)部門的水土保持責(zé)任，以法律的形式賦予自治區(qū)流域機(jī)構(gòu)水土保持監(jiān)管職能，明確了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府作為責(zé)任主體“應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)本行政區(qū)域的水土保持工作”。

3.3 強(qiáng)化了水土保持方案管理制度

針對新疆水土流失嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境脆弱的特點(diǎn)，在認(rèn)真分析研究后，認(rèn)為新疆生態(tài)系統(tǒng)整體脆弱，必須嚴(yán)格保護(hù)，無論在新疆任何地方建設(shè)項(xiàng)目都應(yīng)實(shí)施水土保持措施。因此《實(shí)施辦法》突破了新水土保持法二十五條的前置規(guī)定，要求在自治區(qū)任何地方開辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位都應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案。

建立了水土保持方案開工報(bào)告制度。為加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理，《實(shí)施辦法》規(guī)定“生產(chǎn)建設(shè)單位在項(xiàng)目開工建設(shè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)向項(xiàng)目所在地縣級人民政府水行政主管部門或者有關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)書面報(bào)告開工信息”。

3.4 強(qiáng)化了各級政府的水土保持目標(biāo)責(zé)任

新疆土壤侵蝕類型復(fù)雜多樣，水土流失嚴(yán)重，防治任務(wù)艱巨，為落實(shí)各級政府的水土保持目標(biāo)責(zé)任，《實(shí)施辦法》規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，將水土保持工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃；在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度”。

3.5 明確了自治區(qū)“兩區(qū)”劃分的原則

為使水土流失防治更具針對性，落實(shí)“因地制宜，突出重點(diǎn)”的治理方針，《實(shí)施辦法》規(guī)定了應(yīng)當(dāng)劃定為重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的區(qū)域。

3.6 強(qiáng)化了水土保持監(jiān)測工作

為加強(qiáng)水土保持監(jiān)測工作，客觀評價(jià)水土流失危害，建立和完善水土保持監(jiān)測信息發(fā)布和共享機(jī)制，《實(shí)施辦法》規(guī)定“縣級以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立健全水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，科學(xué)設(shè)置水土保持監(jiān)測站點(diǎn)，開展水土流失動態(tài)監(jiān)測，每年發(fā)布水土保持公告”。

針對目前生產(chǎn)建設(shè)單位不重視水土保持監(jiān)測工作的現(xiàn)狀，為加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測工作，《實(shí)施辦法》規(guī)定“依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案報(bào)告書的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自行或者委托具備相應(yīng)水土保持監(jiān)測資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)測”。同時(shí)對不開展水土保持監(jiān)測活動的生產(chǎn)建設(shè)單位設(shè)置了法律責(zé)任?！秾?shí)施辦法》規(guī)定“違反本辦法規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)單位有下列行為之一的，由水行政主管部門責(zé)令停止違法行為，并處罰款：

（一）項(xiàng)目建設(shè)期間未開展水土保持監(jiān)測工作的，責(zé)令整改，逾期未整改的處以批準(zhǔn)的水土保持監(jiān)測費(fèi)用額度一倍以下的罰款；

（二）主體工程已完工未開展水土保持監(jiān)測工作的，處以批準(zhǔn)的水土保持監(jiān)測費(fèi)用額度一倍以上三倍以下的罰款”。

3.7 明確了相關(guān)規(guī)劃防治水土流失的對策和措施

為了使列入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、自然資源開發(fā)等規(guī)劃中的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目做好水土保持工作，預(yù)防和治理水土流失，《實(shí)施辦法》規(guī)定“有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)及旅游開發(fā)等方面的規(guī)劃，在實(shí)施過程中可能造成水土流失的，規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃中設(shè)立水土保持專門章節(jié)，提出水土流失預(yù)防和治理的對策和措施，并在規(guī)劃報(bào)請審批前征求本級人民政府水行政主管部門的意見”。

3.8 對非法開墾、開發(fā)活動設(shè)置相應(yīng)罰則

新疆地多水少，近年來，大量無序開發(fā)破壞了地貌植被，引發(fā)了水土資源的嚴(yán)重失衡?！秾?shí)施辦法》中提出了禁止性要求，并設(shè)置了相應(yīng)罰則，規(guī)定“非法從事開墾、開發(fā)等活動，破壞植被、沙殼、結(jié)皮等原生地貌的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責(zé)令停止違法行為，采取退耕、恢復(fù)植被等補(bǔ)救措施，并按照破壞面積對個人處每平方米二元的罰款，對單位處每平方米十元的罰款”。

3.9 明確政府綜合管理部門的法律責(zé)任

《實(shí)施辦法》規(guī)定“對未編制水土保持方案或者水土保持方案未經(jīng)審批的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，辦理審批、核準(zhǔn)、備案手續(xù)的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分”。

3.10 細(xì)化了行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)

為強(qiáng)化水土保持法律責(zé)任，增強(qiáng)法律的可操作性，結(jié)合新疆實(shí)際，《實(shí)施辦法》按照罰過相當(dāng)?shù)脑瓌t，細(xì)化了行政處罰自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。如“在崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并按下列規(guī)定予以罰款：（一）對個人，五十立方米以下的處一千元的罰款，五十立方米以上一百立方米以下的處一千元以上五千元以下的罰款，一百立方米以上的處五千元以上一萬元以下的罰款；（二）對單位，五十立方米以下的處二萬元的罰款，五十立方米以上一百立方米以下的處二萬元以上十萬元以下的罰款，一百立方米以上的處十萬元以上二十萬元以下的罰款”等。

4、主要做法

4.1 深入調(diào)研，掌握一手材料

修訂前期，自治區(qū)人民政府法制辦、社科院和水利廳先后赴伊犁、吐魯番、昌吉、巴州、阿克蘇等5個地（州）對1994年出臺的《實(shí)施辦法》的實(shí)施情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，與當(dāng)?shù)厮块T和國有、民營、私營等60多家生產(chǎn)建設(shè)單位進(jìn)行了座談和交流。深入了解了舊《實(shí)施辦法》對預(yù)防和治理水土流失，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)自治區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮的重要作用，以及在新時(shí)期依法做好水土保持規(guī)劃、預(yù)防、治理、監(jiān)測和監(jiān)督，履行法律責(zé)任等方面存在的一些不足。在2013年5月27日，自治區(qū)人大常委會首次討論通過《修訂草案》，針對常委會組成人員和有關(guān)部門的審議意見，自治區(qū)人大副主任親自帶隊(duì)對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案落實(shí)、水土保持監(jiān)測、水土保持監(jiān)督管理等情況進(jìn)行了深入調(diào)研。通過多次調(diào)研，摸清了新疆的實(shí)際情況，為修訂符合新疆實(shí)際，具有可操作性的《實(shí)施辦法》提供了詳實(shí)的基礎(chǔ)資料。

4.2 講究策略，形成合力

領(lǐng)導(dǎo)大力支持，全面考慮，聯(lián)合多部門組成《實(shí)施辦法》修訂領(lǐng)導(dǎo)小組，總覽起草、立項(xiàng)、調(diào)研、論證和報(bào)送審議全過程，抓好各階段組織協(xié)調(diào)，合理安排，及時(shí)完成階段性工作。把與自治區(qū)人大、自治區(qū)政府的匯報(bào)溝通，和部門間的職責(zé)協(xié)調(diào)相結(jié)合，講道理，講方法，形成共識，取得支持，形成了分工協(xié)調(diào)、各負(fù)其責(zé)、合力共建的工作機(jī)制，確保了立法工作的有序開展。及時(shí)掌握立法動態(tài)，潛心聽取各部門、各行業(yè)提出的意見和建議，做到“以大事小”，廣納賢言。積極做好匯報(bào)和溝通解釋工作，有效地推進(jìn)了立法進(jìn)程。

4.3 正視難點(diǎn)，認(rèn)真應(yīng)對

針對修訂過程中出現(xiàn)的難點(diǎn)問題，全面收集論據(jù)材料，提出合理修改建議，做好匯報(bào)解釋工作。如在修訂過程對爭議比較大的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制范圍、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開工報(bào)告制度、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測罰則等。我們通過列舉案例、到現(xiàn)場實(shí)地調(diào)研等方式提供了充分的修訂依據(jù)，最終順利通過修訂。

4.4 保證立法質(zhì)量，突出自治區(qū)特點(diǎn)

在《實(shí)施辦法》修訂過程中，我們立足自治區(qū)特點(diǎn)，遵循合法性、地方性、操作性原則， 著力促進(jìn)全社會做好水土保持工作。對新法明確規(guī)定的，《實(shí)施辦法》未再重復(fù)；對新法原則性規(guī)定的，《實(shí)施辦法》做了細(xì)化和補(bǔ)充；對新法授權(quán)地方制定的，《實(shí)施辦法》結(jié)合自治區(qū)實(shí)際有了突破性進(jìn)步，突出了自治區(qū)水土保持特色，創(chuàng)新了法律制度，提高了立法質(zhì)量。

4.5 做好宣傳，落實(shí)法律規(guī)定

在《實(shí)施辦法》修訂過程中，與新聞單位建立了良好的合作關(guān)系，及時(shí)向社會各界反映了《實(shí)施辦法》立項(xiàng)、論證和審議等情況。自治區(qū)人大審議通過《實(shí)施辦法》后，2013年9月30日，新疆日報(bào)和新疆經(jīng)濟(jì)報(bào)利用一個整版刊登了水利廳廳長詳解修訂后的《實(shí)施辦法》，向全社會宣傳了水土保持法律法規(guī)。2013年10月22日，新疆法制報(bào)以“遏制水土流失，保住大美新疆”為題，宣傳報(bào)道了我區(qū)水土流失狀況和面臨的問題，重點(diǎn)介紹了修訂后的《實(shí)施辦法》中的重點(diǎn)內(nèi)容。2014年舉辦了四期培訓(xùn)班，廳直流域機(jī)構(gòu)、各地（州、市）、縣（市）水利局、有關(guān)生產(chǎn)建設(shè)單位300名負(fù)責(zé)人參加了培訓(xùn)。印制新《水土保持法》、《實(shí)施辦法》和宣傳畫冊3萬余冊，分發(fā)各州（地、市）、縣（市）。在水土保持監(jiān)督執(zhí)法過程中，送法上門，積極向建設(shè)單位開展了《實(shí)施辦法》宣傳。為落實(shí)法律各項(xiàng)規(guī)定奠定了基礎(chǔ)，收到了顯著的宣傳效果，提高了全社會的水土保持意識。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡介：閆映宇（1982—），男，甘肅通渭縣人，碩士，工程師，主要從事水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測及相關(guān)管理工作。