“船堅炮利”，可說是近代國人對西方列強的最初印象。但清政府建造近代海軍的過程卻一波三折，極不順利。

建立之初

在第一次鴉片戰(zhàn)爭中直接與英國侵略軍交戰(zhàn)的林則徐深刻感受到近代海軍的威力，提出“師夷長技以制夷”的主張，最早提出了建立近代海軍的構想。但當時朝野卻仍昧于世界大勢，還認為中國是位于世界中心的“天朝上國”，外國仍是遠遜于中國的“蠻夷之邦”，“師夷造船”有失“天朝”體制，所以不僅安于現(xiàn)狀，而且反對買船造船。林則徐提出購買、仿造近代軍艦的想法和實踐遭到朝野上下的激烈反對，道光帝甚至在林則徐建議造船的奏折上朱批道：“一片胡言。”

林則徐建立近代海軍的方案被否定，有名無實、落后腐敗、早就不堪一擊的綠營水師仍是當時中國唯一的水軍。雖然后來在鎮(zhèn)壓太平天國運動中，湘軍在江南多次與太平軍進行水戰(zhàn)，不得不建設水師，但仍然都是舊式水軍。第二次鴉片戰(zhàn)爭時期，英法侵略軍從海上進攻，最后直入都城，使朝野深受震動，一些人開始認識到近代海軍的厲害。從19世紀60年代初清廷開始考慮仿造或向西方購買軍艦，這時，距林則徐提出的建立近代海軍的建議已整整20年矣！而就在這20年間，西方的海軍發(fā)生了飛躍性發(fā)展，蒸汽艦已逐步取代帆艦成為海軍主要艦只。

1874年末，李鴻章曾上洋洋萬言的《籌議海防折》，使清廷開始較以往重視海軍建設，開始北洋海軍的初創(chuàng)。但與中國漫長的海岸線和面臨的險惡的國際形勢相比，清廷對海軍的重視顯然不夠。所以10年來，海軍發(fā)展很不理想，除北洋海軍外，其余南洋、福建、廣東三支水師發(fā)展極其緩慢。更重要、現(xiàn)在看來也更難理解的是，全國竟然沒有一個統(tǒng)一的海軍指揮機關，各支水師皆由當地督撫管轄，本就很難協(xié)同作戰(zhàn)，而各督撫更將水師看作是自己的私產，更難調遣。

10年后，1884年8月的中法馬江戰(zhàn)役，是中國近代海軍組建以來對外第一仗，卻以福建水師幾乎全軍覆沒慘告結束。海軍的慘敗，才使清廷開始重視海軍建設，在1885年6月發(fā)布上諭，承認雖然已曾建立造船廠、建有海軍，但“造船不堅、制器不備、選將不精、籌費不廣”是失敗主要原因。表示“當此事定之時，懲前毖后，自以大治水師為主”，并要沿海各督撫“各抒所見，確切籌議，迅速具奏”。這是10年前曾“切籌海防”后的再次“籌議”海防。

在所有奏折中，左宗棠和李鴻章的奏折最受朝廷重視。

一統(tǒng)“海部”

一手創(chuàng)辦福州船政局的左宗棠對沒有全國海軍指揮的危害本就十分清楚，此次福建水師全軍覆沒，更以慘烈的事實證明了這一點。所以他立即上奏朝廷，提出要成立“海防全政大臣”或“海部大臣”，“凡一切有關海防之政，悉由該大臣統(tǒng)籌全局，奏明辦理。

對沒有統(tǒng)一的海軍指揮機關的危害，李鴻章當然也十分清楚，早在1884年2月末，即中法馬江海戰(zhàn)半年前，他就曾向總理衙門建議設立“海部”統(tǒng)管全國海軍。當時總理衙門想專設一“海防”衙門，沿海七省海軍建設大事由一重臣統(tǒng)籌。但這個機構卻不設在京師，而外設在煙臺，說明其級別之低與實權之小，僅是一地方性大臣。針對此提議，李鴻章專門給總理衙門寫了“請設海部兼籌海軍”函，認為此議不可取，因為中國海疆遼闊，從旅順、大連到臺灣、海南島，僅以一位地方性大臣主管根本行不通。因為此事“非一人之才力精神所能貫注，而形格勢禁”無法“長駕遠馭”。他尤其提醒總理衙門，這樣會使這位重臣的權力過大，削弱中央權力，“開外重內輕之漸”。而他的意見是，這時應直接在京城設立作為中央機關的“海部”，而不是另建一帶有地方色彩的“海防衙門”。他指出，西方各國“外部、海部并設衙門于都城，海部體制與他部相埒，一切兵權、餉權與用人之權悉以畀之，不使他部得掣其肘。海部大臣無不兼贊樞密者，令由中出，事不旁撓”。他知道海軍在近代中國是一個新軍種，建設地方性近代海軍已遇強大阻力，如在“中樞”設立海部，一定會遇到頑固派更強大的反對、指其為“以夷變夏”。所以他特別強調不能因為海軍是從外夷傳來“而厚非之”，因為“中國議論多不屑步人后塵”，其實我們完全可以“楚材晉用”。他知道總理衙門用“海防”一詞而不用“海部”一詞也是迫不得已，本意是想“踵其實而避其名”，避開頑固派的反對，但他認為大可不必，應直接用“海部”。因“海防二字顧名思義，不過斤斤自守”，所以不足以張國威而滅敵人的威風，在外患如此嚴重之時，應該直接在首都設“海部”，才有可能救急。由于清廷對設“海防衙門”本不重視，再加李鴻章的反對，此事便不了了之。

當然，李鴻章要設立“海部”這一急迫的建議更未得到朝廷贊同。但半年后中國海軍馬江慘敗，朝廷再次“籌議”海防，轉機突現(xiàn)。李鴻章自然不會放過這一等了10年才來的機會，立即上了個長折，充分展開、論述了建立全國性“海軍衙門”的理由。在這個長長的奏折中，李鴻章并不就事論事，而是詳細、全面回顧了近10年來近代海軍建設的艱難歷程，提出了海軍事業(yè)的發(fā)展藍圖。他分別談了艦船、艦隊、造船、軍港、船塢、炮臺、學校等幾個方面的具體情況。不能不承認，他是清王朝“近代化”的啟蒙者。在寫到創(chuàng)辦培養(yǎng)海軍人才的各類學校遇到的種種困難、因而成效有限時，他更是感慨良多，對朝廷的不滿甚至溢于言表：“惟朝廷似不甚重其事，部臣復以尋常勞績苛之，世家有志上進者皆不肯就學?！卑ɡ铠櫿略趦鹊摹拔⒊肌焙苌俑以谧嗾壑袑Τ⒈硎静粷M，然而他之所以在此公開表示不滿之情，因為他認為新式海軍人才的培養(yǎng)是海軍建設的重中之重，必須引起朝廷的足夠重視。他知道，“科舉制”是妨礙新式海軍學校建設的重要原因，人們仍以走科舉之路為“正途”，所以他提出必須給海軍學校學生以“登進之階，令學成者與正途并重”，并提出了“新文憑”與“舊文憑”之間如何“折換”、進而如何補職升官的具體方案。若真正辦理海軍事業(yè)，需要大量資金，所以李鴻章在奏折中還提出了籌集經費的種種辦法。

最后，他明確提出建立一個統(tǒng)管全國的海軍衙門：“西國設立水師，無不統(tǒng)以海部，即日本亦另設海軍以總理之。”而中國分南、北兩洋，且各省另有疆臣，調遣困難、意見也不統(tǒng)一，許多規(guī)章制度也不同，“任各省歷任疆吏意為變易，操法號令參差不齊，南北洋大臣亦無統(tǒng)轄劃一之權”。這種混亂狀況，怎能打仗？怎能不立即設立一個全國性的指揮機關？還能恪守“六部”舊制以“從夷”之名反對新設海軍衙門嗎？

收到李鴻章的奏折，清廷認為所言甚有道理，便要他來京，與中樞各位大臣一同商議其事。9月30日，清廷諭令軍機大臣、總理衙門王大臣、會同李鴻章妥議海防事宜，醇親王奕譞也一并與議。最后由總理衙門復奏，提出設立海部或海防衙門，由特派王大臣綜理其事，考慮到可供海戰(zhàn)之船不多，暫時先從北洋已有船只精練海軍一支，等到以后再考慮其他艦隊。由于各地督撫的復奏也大都主張統(tǒng)一海防，盡管具體措施有所不同，所以慈禧太后于10月12日發(fā)布懿旨，同意成立“總理海軍事務衙門”（簡稱“海軍衙門”），由醇親王奕譞為總理，慶親王奕劻、李鴻章為會辦，曾紀澤為幫辦。海軍衙門成立后，貫徹先精練北洋海軍方針，所以北洋海軍有較快發(fā)展；1888年10月，清廷批準李鴻章具體負責的《北洋海軍章程》，標志著北洋海軍正式成軍。

然而，雖然成立了海軍衙門，統(tǒng)管全國的海軍事務，但它的總理、會辦、幫辦卻全是兼職，竟無一人在衙專職辦事！由此可見，清廷對海軍的重視程度仍然有限。其實，海軍衙門早就應該成立，應有專人辦理，但清政府卻長期沒有沖破舊的意識形態(tài)的識見與勇氣，不承認現(xiàn)代海軍必須全國統(tǒng)一管理是一種普適的規(guī)則，長期堅持管理傳統(tǒng)水師的“特色”來管理現(xiàn)代海軍，舊機構不敢撤新機構不敢設，只有在經過巨大失敗、被痛打一番后才被迫設立。從中亦可看出，無論大事小事，清政府很少事前主動變革，大多是事后被動應變，確已病入膏肓了。