在城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，隨著農民進城務工，城鎮(zhèn)建設用地指標不斷增加，與此同時，由于農村土地財產(chǎn)權缺乏市場化的流轉渠道，很多農民的宅基地無法變現(xiàn)，只能長期閑置。為此，重慶探索出一條土地變地票的新路徑

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展讓農民進城，享受發(fā)展成果的同時，如何讓他們找到歸屬感卻是一個令人頭疼的問題。重慶市大足縣三驅鎮(zhèn)新民村徐懷金和妻子常年在縣城做小生意，雖然收入增加了，但心中始終有塊“石頭”，“女兒在本村讀書，由年邁的父母照顧，而且多年無人居住的農村房屋也早就破舊不堪了”。

忍受子女分別之苦，心掛老宅安危，怎么辦？想通過轉戶口把女兒接到城里，但手頭資金有限，又該如何是好？此時他聽說了地票制度，“農村的房子處置后既可以拿錢，又打消了進城后的顧慮，何樂而不為呢？”經(jīng)過詳細咨詢后，2011年3月，他與妻子先到三驅派出所辦理了整戶農轉城轉戶手續(xù)，而后向大足縣國土房管局三驅管理所提出了宅基地退出申請。

后來經(jīng)過縣國土部門實地測量，共退出宅基地及附屬設施用地1畝多，經(jīng)過復墾，他們獲得了地票價款13萬余元。“如果沒有地票，按當時行情，農村的老房子只能賣一萬多元?！毙鞈呀鸶袊@道。有了這筆錢，徐懷金再填上一點積蓄，在縣城購買了一套120余平米的商品房，如今不僅女兒到了縣城龍崗小學上學，徐懷金和妻子也在縣城各謀得了一份穩(wěn)定的工作。

在幫助徐懷金進城過程中，地票起到了非常重要的作用，小小一張地票又是如何讓徐懷金的老房子升值十多倍呢？

土地如何變地票

在城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，隨著農民進城務工，城鎮(zhèn)建設用地指標不斷增加，與此同時，由于農村土地財產(chǎn)權缺乏市場化的流轉渠道，很多農民的宅基地無法變現(xiàn)只能長期閑置，造成了城鄉(xiāng)建設用地雙增長的問題?！稗r村建設用地點多、面廣、量大，這個問題不解決，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的提速，守住耕地紅線的壓力會日益增加，既要保發(fā)展，又要保耕地的‘兩難’局面會更加嚴峻?！蔽髂险ù髮W教授劉俊分析道。

我國是農業(yè)大國，保護耕地是基本國策。針對該問題國家從1986年開始就要求地方政府對耕地予以保護；1998年進一步實行耕地補償機制，要求占補平衡；十六大還提出了以工補農、城市帶動農村的理念。盡管如此，我國耕地保護仍面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，截至2015年末，全國耕地面積為20.25億畝，年內凈減少耕地面積99萬畝。

在此背景下，重慶市作為直轄市，也在積極探尋解決之道，它們將制度設計聚焦于盤活農村閑置、廢棄、低效利用的建設用地，并于2008年起，創(chuàng)建了重慶農村土地交易所（以下簡稱“交易所”），開展地票改革試驗?！拔覀兊闹饕悸肥?，以耕地保護和實現(xiàn)農民土地財產(chǎn)價值為目標，建立市場化復墾激勵機制，引導農民自愿將閑置、廢棄的農村建設用地復墾為耕地?！苯灰姿嘘P負責人說道。

有了思路，重點從六方面推進。首先是確權頒證，明晰土地權屬。從2010年到2012年，重慶市完成了新一輪登記并向村集體和農戶下發(fā)了集體土地所有權證、宅基地使用權證和農村住房所有權證，從而為農村建設用地復墾和地票交易創(chuàng)造了條件。

地票的來源是農村建設用地復墾后結余的指標用地，因此復墾是地票來源的關鍵，為此重慶市還于2010年8月組建了重慶市農村土地整治中心（以下簡稱“整治中心”）專門負責土地的復墾驗收。在此基礎上進一步建章立制，先后出臺了包括規(guī)范交易所、復墾項目等方面管理內容的60個政策性文件和12個技術性文件。

有了制度和載體，交易所對地票采取掛牌、拍賣等公開交易方式，并建立了管理、咨詢及網(wǎng)上查詢系統(tǒng)以保障地票生產(chǎn)、交易、使用三大環(huán)節(jié)的陽光操作，同時接受各方監(jiān)督。從2014年建立地票價款網(wǎng)上查詢和短信通道以來，截至目前，網(wǎng)絡查詢已達1.6萬人次，向農戶發(fā)送相關信息近10萬條。

土地牽一發(fā)而動全身，最后重慶市還注重與戶籍改革、新農村建設、農村金融改革、農村產(chǎn)業(yè)化等改革系統(tǒng)聯(lián)動，形成了多方協(xié)調，統(tǒng)籌推進的格局。徐懷金正是得益于這樣的嘗試順利進城落了戶。

“地票制度引入了市場機制，雖然是一種指標，但與普通的建設用地指標不同，它進一步把價值和實物分離，抽象成為一種有價票券。”劉俊分析道，“這樣它就能在市場上計算、流通、交易，使用面就大大提升了，有非常重要的市場價值?！?/p>

這一套做法運行下來，老百姓認可程度怎么樣呢？

地票：改善生活有助經(jīng)營

墊江縣曹回鎮(zhèn)石鼓村村民盧家友兒子和兒媳常年在外打工，他和老伴就帶著孫子和孫女在老家讀書，平時干點農活，每當他看到自己住的一層平房，心中總是嘀咕，“什么時候能改善改善生存條件就好了”。但不足2萬元的年收入讓他只能望而興嘆。因此，當他聽說地票改革后，和家里一合計，馬上就行動起來了，申請將自己的舊宅基地復墾。

2011年10月，他們一家搬到了兒子家，復墾項目開工建設。2012年6月1日經(jīng)市級部門驗收合格，最終認定他申請復墾的宅基地及附屬設施用地面積為866平方米，得到地票價款18萬余元。2013年8月該筆款項撥付到位。

“有了這筆錢，我的很多想法都能實現(xiàn)了?！蹦玫藉X后，盧家友很快就對自己居住的平房進行了裝修，加蓋了一層，裝起了門框，鋪起了地磚。不僅如此，他還購置了烤鴨箱、烤鴨架、電冰箱等設施，辦起了烤鴨店?！艾F(xiàn)在年收入達到了4萬元左右，生活水平大大提高了?！北R家友感嘆道。

地票不僅能幫助農民改善生活，還對農村經(jīng)營有幫助。長期以來，農村的融資途徑主要依靠小額信用貸款支持，但當合作社處于規(guī)模發(fā)展階段時，小額信用貸款往往不能滿足需求。黔江區(qū)苗家水寨畜禽養(yǎng)殖專業(yè)合作社就遇到了該問題，他們有社員56戶，其中養(yǎng)殖規(guī)模超過1000只以上的達20戶，這該怎么辦？

2011年6月，合作社理事長周建偉聽說農村宅基地及房屋可以抵押貸款，就抱著試一試的態(tài)度找到了農商行，最終申請到了10萬元貸款。他用這筆錢將養(yǎng)殖規(guī)模擴大到了6萬只，年增收5萬元。如今，他還積極幫助合作社其他成員申請抵押貸款呢。

好處看得到，制度有保障，經(jīng)過多年實踐，重慶逐漸形成了一套“自愿復墾、公開交易、收益歸農、價款直撥、依規(guī)使用”的制度體。

在廣泛地宣傳復墾和地票政策在住有所居的前提下，農戶或農村集體經(jīng)濟組織自愿申請復墾，嚴禁被復墾、被上樓等“扭曲行為”。在復墾前，重慶市還會就復墾意愿、復墾方式、是否參與復墾施工以及是否接受現(xiàn)行價款分配方式征求農民“四個愿不愿意”。農民自愿，交易還要公開，所有的地票交易統(tǒng)一在交易所以掛牌、拍賣等方式進行，形成了一套市場化的價格形成機制。如今，地票成交單價已經(jīng)由首場的8萬元/畝逐步提升并穩(wěn)定為20萬元/畝左右。

交易達成后，農民拿到收益是關鍵。在扣除復墾成本后，全部收益歸“三農”所有，其中，農戶和集體經(jīng)濟組織按85∶15比例分享宅基地收益。此外，還設定了最低交易保護價，保障農戶收益不低于12萬元/畝，集體經(jīng)濟組織收益不低于2.1萬元/畝。不僅如此，交易所還建立了地票價款直撥制度，由其委托銀行，直接將款項打入農戶和集體經(jīng)濟組織賬戶。最后為了保障地票合理使用和交易，重慶堅持規(guī)劃龍頭控制，嚴格依規(guī)實施復墾和使用地票，嚴格執(zhí)行新增經(jīng)營性用地使用地票的規(guī)定。

在這樣一套制度體系下，重慶地票制度多年來平穩(wěn)運營。根據(jù)相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2016年8月中旬，重慶已累計交易地票18.31萬畝、365.13億元，截至2015年底累計使用地票11.75萬畝，實際占用耕地7.32萬畝。今年9月，在交易所大廳，記者看到一塊巨大的LED電子屏上滾動播放著地票價格信息，柜臺工作人員熱情地解答咨詢人員的問題。

“在市場機制下，由供求關系影響著價格，這是浮動的，有一定的彈性，因此，供應略大于需求是一種健康的市場狀態(tài)?！眲⒖》治龅?，“而且使用地票少于交易地票，實際上更有利于耕地的保護?！?/p>

復墾是個技術活

“地票制度是重慶的創(chuàng)新之舉、務實之舉、民生之舉?！敝貞c農村土地整治中心副主任莫建兵說道，“復墾工作則是地票的基礎?！眲e小看這兩個字，背后可是十足的技術活。

為了把復墾工作落到實處，整治中心采取兩手抓的方式，既管項目又管技術。復墾土地不僅具有“點多、面廣、分散”的特點，而且涉及部門多，利益攸關方也多，單靠一家之力難以完成，經(jīng)過不斷探索與實踐，整治中心建立起一套“以農民和集體經(jīng)濟組織為主體，政府負責，國土牽頭，部門配合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施，中介參與，社會監(jiān)督”的工作機制。

而這套機制的核心關鍵就是標準體系與技術流程?！皼]有規(guī)矩不成方圓?！蹦ūf道，“這8年來，我們摸著石頭過河，圍繞復墾工作出臺了64個政策性文件和12個技術標準。”這些文件不僅涵蓋了全工作流程，還包括測繪技術、規(guī)劃設計、工程驗收、協(xié)議簽訂等多方面的技術標準，其中一些指標還細化到土壤厚度大于40厘米、耕地平均臺面坡度小于15度等。

有了這一套標準，整治中心還采取“二驗一收”制度。在驗收過程中先由工程實施組織單位進行初驗，合格后由區(qū)縣國土管理部門聯(lián)合有關部門進行綜合驗收，合格的出具竣工驗收意見并核發(fā)建設用地整個合格證，不合格的則要進行整改。最后，重慶市國土房管局還會會同整治中心對區(qū)縣的發(fā)證項目按不低于5%-10%的比例隨機抽取復墾點進行復核?！拔覀儚秃说闹攸c是復墾點面積是否準確、地類是否真實、耕地質量是否達到耕種要求、工程布局是否滿足農民生產(chǎn)生活需要等?！蹦ū榻B道。

為了保證整套制度的有序運行，整治中心還按3%-5%的比例隨機抽取項目，進行過程監(jiān)管，重點考察其實施操作的規(guī)范性、管理手續(xù)的完善性、資料編制的完整性等等。除此以外，整治中心還嚴格對測繪進行審查，在操作階段通過項目管理系統(tǒng)實時跟蹤測繪成果報送并審查進展情況，測繪成果出來后還會根據(jù)內業(yè)（證照）、外業(yè)（地質考察）復核相結合的方式進行隨機抽查?！爸挥薪?jīng)過這樣‘三合一’的復墾項目才能被稱為合格的?！蹦ūf道。

為維持這樣一套龐大體系的運轉，整治中心還借助了外腦?！缎】怠酚浾咴谡沃行墓倬W(wǎng)上看到，在2013年公布的專家?guī)斐蓡T就有近500名，領域涵蓋了科研、管理、企業(yè)、技術等多方面。“我們也在組建自己的隊伍，目前，在全市以及各區(qū)縣整治中心的工作人員有1000人左右?！蹦ū榻B道，“我們對他們的管理非常嚴格，不僅業(yè)績和績效掛鉤，但凡出現(xiàn)權錢交易等腐敗事件，一律拉進黑名單?！贝送猓戳吮ＷC隊伍的專業(yè)素養(yǎng)，整治中心特意編寫了教材，每年都會組織多次培訓，并進行資格考試。

“復墾土地的驗收非常關鍵?！眲⒖》治龅?，“要有嚴格的程序、核證追究、處罰及監(jiān)督制度，這樣才能為市場發(fā)展提供保障?！?/p>

“干了這么多年，苦過、累過，也辛苦過。”莫建兵感慨道，“但我是來自于農村的，對土地有深厚的感情，既然這件事對老百姓有益，我就一定要把它做好?！彼硎荆磥碚沃行倪€將加強項目的精細化管理，進一步與市場接軌，做精做細復墾工作。

成效與挑戰(zhàn)并舉

地票改革在重慶實行的這幾年來不僅交易量大，還取得了諸多成效。最主要的一點就是守住了耕地保護紅線，主要體現(xiàn)在三個方面，第一，地票制度迎合了國家增減掛鉤的政策要求，在城鎮(zhèn)建設用地剛性增加的同時，相應收縮農村建設空間和規(guī)模，為退出農村建設用地提供了有效途徑，扭轉了“兩頭占”、“雙增長”的局面。第二，地票改革實行“先造地、后用地”模式，而且地票落地使用的耕地占征地范圍的60%左右，積極落實了耕地平衡制度。第三，高標準的復墾驗收制度更進一步深化完善了耕地保護制度。

除了保護耕地外，通過地票獲得的收益也幫助重慶脫貧增收并助推了新農村建設。農民不僅可以通過地票交易獲得收益，而且復墾形成的耕地所有權和使用權不變，仍歸集體所有，仍交由農民耕種。而村集體獲得的集體經(jīng)濟收益則通過村集體組織和村民代表商議用于村基礎設施的建設。宋農鎮(zhèn)就將8年來獲得的2000余萬元地票收益用于下屬5個村的道路、環(huán)境衛(wèi)生、飲水設施、水利農田、文化娛樂建設，不僅改善了過去臟亂差的環(huán)境，也提升了生產(chǎn)經(jīng)營條件，讓農民享受了發(fā)展帶來的實惠。此外，復墾后的農田相較于過往也更加集中連片，提高了農地規(guī)?；盟?。

通過地票的市場化交易，也建立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的市場化通道。不僅建立了大范圍、遠距離的城市反哺農村的通道，探索建立了用地指標市場化配置機制，更統(tǒng)籌優(yōu)化了城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展結構?！霸谝呀灰椎牡仄敝校?0%以上來自于渝東北、渝東南地區(qū)?！苯灰姿嚓P負責人介紹道，“這兩個區(qū)域在全市發(fā)展中承擔著生態(tài)涵養(yǎng)和生態(tài)保護功能，發(fā)展導向是引導超載人口轉移，通過地票實現(xiàn)了‘面上保護、點上開發(fā)’的格局?！贝送?，對地票的使用，95%以上落在了承擔人口、產(chǎn)業(yè)集聚功能的都市功能區(qū)及城市發(fā)展新區(qū)，這樣更符合“產(chǎn)業(yè)跟著功能定位走、人口跟著產(chǎn)業(yè)走、建設用地跟著人口和產(chǎn)業(yè)走?！?/p>

最后，地票制度還與相關改革配套形成改革綜合效應，不僅發(fā)揮著價格發(fā)現(xiàn)功能，帶動金融下鄉(xiāng)和農房價值提升，還為進城落戶農民處置農村財產(chǎn)提供了路徑，更為農村產(chǎn)權改革奠定了基礎。

盡管，重慶地票制度的改革成效多多，但它也面臨巨大的挑戰(zhàn)，其中最核心的問題之一便是地票究竟買賣的是什么？

“地票制度背后還是有很強的行政因素，怎么讓這一項制度完全按照市場機制的原理和規(guī)則運營是一個重大的理論難點。”劉俊分析道，“另外地票交易還涉及到私法領域，這方面的私法構建如何與公法權力相得益彰也是值得研究的課題?！?/p>

不過劉俊對地票制度寄予厚望。“地票制度的終極目標是耕地保護，”他說道，“可以把地票制度進一步擴展，嘗試異地代耕、代保。地票制度不應是地域性的，而應是全國性的制度。”

2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》。11月3日，農業(yè)部部長韓長賦在解讀“三權分置”的時候就曾強調：“‘三農’問題的核心是農民問題，農民問題現(xiàn)階段的核心仍是土地問題。處理好農民與土地的關系，很重要的方面就是處理好土地流轉中承包農戶和經(jīng)營主體的關系。‘三權分置’指農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經(jīng)營權‘三權’分置并行?！痹谶@一全國范圍的頂層設計下，重慶地票還有很大的發(fā)展空間。

在耕地保護的基礎上，劉俊還希望能進一步用制度性手段保障糧食安全，“地票制度是對耕地量的保護，未來還要對其進行質的補償，引入市場機制，將閑置資金投入高水平農業(yè)區(qū)，提高產(chǎn)量，保障糧食安全?！眲⒖≌f道，“在中國特色市場經(jīng)濟下，要在市場的框架下解決糧食安全的問題。”