摘 要：河南需積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)大形勢(shì)，牢牢把握各種新的機(jī)遇，深刻認(rèn)識(shí)各方面挑戰(zhàn)，遵循產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展的市場(chǎng)規(guī)律，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善發(fā)展模式，實(shí)施科學(xué)管理，強(qiáng)化要素支撐，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)提質(zhì)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)；挑戰(zhàn)；路徑

[課題來源：本文系河南省政府招標(biāo)課題《經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)提質(zhì)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展的路徑與對(duì)策研究》（項(xiàng)目號(hào)：2015B150）階段性成果。]

一、新常態(tài)下河南產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，面對(duì)新的條件制約，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展依然面臨大的挑戰(zhàn)。

（一）主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平偏低

主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平是衡量產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展水平的關(guān)鍵指標(biāo)。一方面主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟度普遍不高。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有三個(gè)主導(dǎo)特征，即成長(zhǎng)性好、帶動(dòng)性強(qiáng)、能較快地轉(zhuǎn)化科技成果。河南180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)大部分集中在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，規(guī)模小，技術(shù)附加值低，能夠同時(shí)滿足以上三個(gè)特征的為數(shù)尚少。另一方面，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的同構(gòu)性嚴(yán)重，省內(nèi)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)性過強(qiáng)，互補(bǔ)性較低。

（二）產(chǎn)業(yè)集聚功能不強(qiáng)

產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)較之于傳統(tǒng)的工業(yè)園區(qū)有很大區(qū)別，功能定位標(biāo)準(zhǔn)更高，內(nèi)涵更豐富，要求上下游產(chǎn)業(yè)鏈高度銜接，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)科學(xué)合理，配套設(shè)施完備，集群功能突出，能夠成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一引擎。河南省委省政府提出要以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為載體，構(gòu)建河南現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代城鎮(zhèn)和自主創(chuàng)新“三大體系”。產(chǎn)業(yè)集聚功能嚴(yán)重不足表現(xiàn)在：一是產(chǎn)業(yè)鏈不完整，結(jié)構(gòu)不合理。企業(yè)在政府搭建的平臺(tái)上空間集中，產(chǎn)業(yè)鏈不完整，上下游企業(yè)銜接不緊密，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，企業(yè)之間協(xié)作和聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺乏，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的融合度低。二是布局分散，發(fā)展優(yōu)勢(shì)不明顯，特色鮮明、優(yōu)勢(shì)明顯、在全國(guó)范圍內(nèi)有強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)集群不多。三是產(chǎn)城發(fā)展規(guī)劃兩張皮。發(fā)展規(guī)劃兩張皮，以產(chǎn)興城、產(chǎn)城互動(dòng)效果差。

（三）產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展要素制約

產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展需要發(fā)揮人、才、物等各種發(fā)展要素的協(xié)同作用，當(dāng)前河南產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的發(fā)展受到了很多要素的制約。一是土地要素制約。盡管省委省政府明確要把產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)納入新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，作為重點(diǎn)予以優(yōu)先安排，但現(xiàn)實(shí)中，土地指標(biāo)少與土地閑置現(xiàn)象并存。二是人才要素制約。有的集聚區(qū)位置偏遠(yuǎn)，難以吸引人才；有的集聚區(qū)人才結(jié)構(gòu)不合理，高專業(yè)技術(shù)、高技能人才少；有的聚集區(qū)管理不善，激勵(lì)機(jī)制缺乏，高層次人才流失嚴(yán)重。三是資金要素制約。區(qū)內(nèi)缺少金融機(jī)構(gòu)，企業(yè)利用資本市場(chǎng)的能力有限，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重依賴于政府投入，民間資本少有利用等原因，使得建設(shè)資金嚴(yán)重不足。四是基礎(chǔ)設(shè)施和配套體系要素制約。一些集聚區(qū)道路、水電、污水處理、熱力管網(wǎng)等建設(shè)不到位。一些集聚區(qū)只注重核心產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，忽視軟環(huán)境的建設(shè)，公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)不力，相關(guān)服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后。

（四）政府管理不到位

一是政府管得“過多”。河南產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)存在忽略市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律的現(xiàn)象，極大提高了建設(shè)成本。二是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理模式不科學(xué)。河南產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的管理模式基本可以歸結(jié)為兩類，即當(dāng)?shù)卣芎凸芾砦瘑T會(huì)管理。長(zhǎng)期代管極易導(dǎo)致政府定位錯(cuò)位，政企不分，管理效率降低?，F(xiàn)實(shí)中很多管理委員會(huì)并沒有被賦予足夠的權(quán)力，不能有效為企業(yè)提供“一站式服務(wù)”，管理效率不高。三是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展考核指標(biāo)評(píng)價(jià)體系不完善。目前河南產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)年度考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要由3項(xiàng)內(nèi)容10項(xiàng)指標(biāo)組成，從經(jīng)濟(jì)總量、集群發(fā)展、節(jié)約集約等方面綜合評(píng)價(jià)集聚區(qū)發(fā)展情況。這個(gè)考評(píng)體系過于簡(jiǎn)單和籠統(tǒng)，對(duì)質(zhì)量和效益缺乏足夠的考評(píng)指標(biāo)。

二、新常態(tài)下河南產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展路徑研究

河南產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的提質(zhì)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新發(fā)展需要遵循產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展的市場(chǎng)規(guī)律，從加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、完善發(fā)展模式、實(shí)施科學(xué)管理、強(qiáng)化要素支撐等方面做出努力。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局

頂層設(shè)計(jì)是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展的前提。各地要把“三規(guī)合一”“四集一轉(zhuǎn)”“產(chǎn)城互動(dòng)、融合發(fā)展”等思想貫穿產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃建設(shè)的全過程，做到規(guī)劃適度超前，布局科學(xué)合理。一是堅(jiān)持規(guī)劃設(shè)計(jì)高標(biāo)準(zhǔn)。將產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃有機(jī)銜接、嚴(yán)密套合，推動(dòng)企業(yè)集中布局、資源集約利用、功能集合構(gòu)建。二是堅(jiān)持規(guī)劃設(shè)計(jì)高起點(diǎn)。在省級(jí)層面，立足本省，面向全國(guó)，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，高規(guī)格編制全省產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，特別是要緊緊抓住國(guó)家“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等三大發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇，利用好河南省農(nóng)業(yè)、人力、交通等方面的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與國(guó)內(nèi)外、省內(nèi)外市場(chǎng)合作，有效融入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中，并發(fā)揮積極作用。三是堅(jiān)持規(guī)劃設(shè)計(jì)優(yōu)化布局。按照“布局一盤棋、建設(shè)高水平、發(fā)展差別化”的思路，科學(xué)劃分功能分區(qū)，合理布局重大項(xiàng)目，以發(fā)展大產(chǎn)業(yè)為核心，帶動(dòng)科技、人才等要素集聚，促進(jìn)產(chǎn)城互動(dòng)發(fā)展。比如鄭州依照“重疊合并、相鄰重組、一個(gè)機(jī)構(gòu)、多塊牌子”的原則，將全市原有的90多個(gè)產(chǎn)業(yè)區(qū)規(guī)范整合成了45個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、組團(tuán)新區(qū)和專業(yè)園區(qū)，起到了很好的效果。

（二）完善發(fā)展模式，實(shí)行內(nèi)生與嵌入相結(jié)合的發(fā)展模式

發(fā)展模式是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵。內(nèi)生型發(fā)展模式是指通過科學(xué)運(yùn)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)規(guī)律、和諧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系、保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要素支撐等途徑做大做強(qiáng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成成熟的產(chǎn)業(yè)鏈，激發(fā)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)集聚區(qū)的持續(xù)發(fā)展。一方面要做大做強(qiáng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，打造產(chǎn)業(yè)品牌，形成品牌效應(yīng)，提升對(duì)外影響力。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展是關(guān)系到產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略問題。發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，一要堅(jiān)持因地制宜原則，培育特色鮮明的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，如在周口、駐馬店、信陽、商丘等農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)突出、人口密度較大的地市重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工制造業(yè)；在鄭州、洛陽、許昌等產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好的地市重點(diǎn)發(fā)展人工智能、數(shù)字制造等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。二要堅(jiān)持重點(diǎn)培育原則，根據(jù)國(guó)內(nèi)外及省內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，圍繞若干高成長(zhǎng)性行業(yè)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行重點(diǎn)培育。三要堅(jiān)持差異化原則，從省級(jí)或市級(jí)層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，科學(xué)規(guī)劃，充分論證主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀與前景，形成優(yōu)化與淘汰機(jī)制，及時(shí)轉(zhuǎn)移多頭分散布局的項(xiàng)目。另一方面發(fā)展成熟的產(chǎn)業(yè)鏈。采取積極措施，鼓勵(lì)發(fā)展上下游配套生產(chǎn)企業(yè)及橫向上技術(shù)、技能、產(chǎn)品互補(bǔ)性強(qiáng)的相關(guān)企業(yè)，“面”“線”結(jié)合，拉長(zhǎng)、拓寬產(chǎn)業(yè)鏈條，做好龍頭企業(yè)剝離出的非核心業(yè)務(wù)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)不斷提升集群整體競(jìng)爭(zhēng)力，快速提質(zhì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

嵌入式發(fā)展模式是指順應(yīng)國(guó)內(nèi)國(guó)際產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大趨勢(shì)，抓住機(jī)遇，有效承接省外發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。這是推進(jìn)河南產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展的最直接方式，是助推劑。運(yùn)用嵌入式模式主要做好三方面工作：一是有選擇地吸納和承接；二是整體承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；三是高度重視本土化培養(yǎng)。

（三）實(shí)施科學(xué)管理，完善政府管理體制機(jī)制

科學(xué)管理是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展的保障。一是明確政府定位。政府須真正轉(zhuǎn)變思想和職能，充分重視市場(chǎng)的決定性作用，在進(jìn)行決策時(shí)順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律，為市場(chǎng)選擇留有余地。二是建立科學(xué)的管理模式。根據(jù)集聚區(qū)發(fā)展水平建立相適應(yīng)的管理模式是助推其發(fā)展的關(guān)鍵因素。對(duì)于發(fā)展處在初級(jí)階段或者發(fā)展水平較落后的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，應(yīng)實(shí)行“領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)制”“人員派駐制”等制度，落實(shí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與相關(guān)直管部門的“直通車”制度，對(duì)于發(fā)展水平較高的集聚區(qū)，應(yīng)按照“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的管理理念完善管委會(huì)制度。根據(jù)實(shí)際情況，管委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置可以有所不同，但均必須“授權(quán)充分、權(quán)責(zé)明確”，使管委會(huì)成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的管理主體，減少不必要的行政制約。在這方面，鄭州的做法值得借鑒。鄭州產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)不設(shè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，依托所在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”的下設(shè)機(jī)構(gòu)履行職能。凡經(jīng)管委會(huì)研究，由所套合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下設(shè)機(jī)構(gòu)辦理事項(xiàng)，縣（市）主管部門僅履行手續(xù)，不再研究。三是完善考核指標(biāo)評(píng)價(jià)等政策體系。根據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展階段，進(jìn)一步細(xì)化考核指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，分階段制定不同的考核指標(biāo)。在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)起步階段，可以適當(dāng)增加速度和規(guī)模等方面的比重，但發(fā)展到一定階段后，則要加強(qiáng)對(duì)核心競(jìng)爭(zhēng)因素的評(píng)價(jià)，更加注重質(zhì)量和效益，比如要增加創(chuàng)新能力、科技發(fā)明數(shù)量及應(yīng)用情況、區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈成熟度、生態(tài)環(huán)保情況等方面的權(quán)重。同時(shí)，要完善創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)政策，使科技創(chuàng)新成為集聚區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，提高核心競(jìng)爭(zhēng)力，加快戶籍及社會(huì)保障制度改革，清除產(chǎn)城互動(dòng)的制度障礙等。

（四）強(qiáng)化要素支撐，建立完備的配套服務(wù)體系

要素支撐是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展的必要條件。一是合理配置土地資源。破解土地瓶頸，就必須嚴(yán)格執(zhí)行省政府制定的《河南省土地資源保障專項(xiàng)工作方案》。按照“有限指標(biāo)保重點(diǎn)、一般項(xiàng)目靠挖潛”的原則，統(tǒng)籌安排用地計(jì)劃指標(biāo)，優(yōu)先保障重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、重點(diǎn)企業(yè)、公共租賃住房和公共服務(wù)平臺(tái)項(xiàng)目用地。引導(dǎo)企業(yè)集約用地，推廣應(yīng)用先進(jìn)節(jié)地技術(shù)，鼓勵(lì)企業(yè)廠房進(jìn)行技術(shù)改造，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的廠房，提高土地利用率。持續(xù)開展專項(xiàng)治理，加大對(duì)閑置低效利用的土地處理力度，確保土地利用無浪費(fèi)。二是提升人才支撐力。推動(dòng)人才集聚是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要有一整套工作機(jī)制，這包括建立完善的人才市場(chǎng)，做好人才交流服務(wù)；建設(shè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，提高師資水平，做好人才培養(yǎng)；完善管理制度，推進(jìn)企業(yè)內(nèi)涵建設(shè)，事業(yè)留人、待遇留人、制度留人和情感留人有機(jī)結(jié)合；實(shí)施傾斜性政策，激勵(lì)人才向落后地區(qū)轉(zhuǎn)移，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)等。三是不斷拓寬融資渠道。通過各種形式鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)支持和參與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，加大對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的支持力度，擴(kuò)大對(duì)重點(diǎn)企業(yè)的授信額度。積極開展產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)金融培訓(xùn)，做好集聚區(qū)和金融機(jī)構(gòu)的對(duì)接，廣泛開展銀企合作。組建適當(dāng)數(shù)量的投融資平臺(tái)，利用信貸、證券、信托、租賃等手段，不斷擴(kuò)大融資規(guī)模。四是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)體系建設(shè)。完善公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，實(shí)行技能培訓(xùn)、職業(yè)介紹、人事代理、社會(huì)保險(xiǎn)、法律咨詢、勞動(dòng)監(jiān)察等“一站式”服務(wù)。完善生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，加快公共研發(fā)與創(chuàng)新平臺(tái)、檢驗(yàn)檢測(cè)平臺(tái)、電商平臺(tái)、物流配送等生產(chǎn)性服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

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作者單位：

河南工程學(xué)院