2015年4月30日中共中央政治局審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》， 7月11日，中共北京市委十一屆七次全會(huì)表決通過了《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于貫徹的意見》。8月23日，新華社刊登對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人專訪，全面解讀了京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，指出京津冀合作總體思路和戰(zhàn)略路徑，是以中央規(guī)劃綱要為依據(jù)，以三地的共存共興共榮為動(dòng)力；北京為主，天津?yàn)檩o，京津互動(dòng)，河北為腹地；以構(gòu)建京畿大首都圈為要，環(huán)首都近圈合作為先；逐漸推至京津冀全域，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域高水平、一體化、可持續(xù)發(fā)展。這一戰(zhàn)略的實(shí)施將對(duì)北京各方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

京津冀協(xié)同發(fā)展中的流動(dòng)人口走向備受關(guān)注

近年來，人口問題已經(jīng)成為事關(guān)北京市發(fā)展大局的重大戰(zhàn)略性問題，是影響北京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。1949年，北京地區(qū)常住人口總量只有420.1萬。進(jìn)入21世紀(jì)，北京市常住人口規(guī)模進(jìn)入高速增長(zhǎng)期，2000年人口為1363.6萬，2014年已達(dá)到2151.6萬。2000-2014年14年間人口凈增788萬，年均增長(zhǎng)56.3萬人，相當(dāng)于每年增加一個(gè)中等城市的人口。北京市以0.17%的國(guó)土面積容納了全國(guó)1.58%的人口。隨著人口規(guī)模的增長(zhǎng)，北京市人口增長(zhǎng)與資源、環(huán)境承載能力之間的矛盾更加尖銳，在協(xié)調(diào)人口發(fā)展與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、資源平衡、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)和城市安全等關(guān)系方面面臨一系列重大考驗(yàn)。

北京20世紀(jì)70年代初總和生育率（TFR）已降至更替水平2.1以下，比全國(guó)提前20年完成高生育水平向低生育水平的轉(zhuǎn)變。2010年，北京的總和生育率僅為0.707，為極低的生育水平。北京人口規(guī)模的增加主要是人口遷移的結(jié)果，尤其是流動(dòng)人口的增長(zhǎng)占到了北京人口增長(zhǎng)總量的6成以上。1995年，北京市流動(dòng)人口只占常住人口的15%；2014年，半年以上流動(dòng)人口已達(dá)到818.7萬，占到常住人口的38%，如果加上半年以下的流動(dòng)人口，占比在40%以上。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略不僅將為北京帶來前所未有的發(fā)展機(jī)遇，更有助于京津冀三地優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏，有序疏解北京非首都功能。那么，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施到位之后，流動(dòng)人口的規(guī)模和結(jié)構(gòu)是否發(fā)生變化？將會(huì)發(fā)生哪些變化？這些是京津冀戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)者和實(shí)施者非常關(guān)注的問題，也是社會(huì)和民眾希望了解的問題。

了解流動(dòng)人口特征是判斷流動(dòng)人口變動(dòng)趨勢(shì)的基礎(chǔ)

流動(dòng)人口在北京聚集有著深刻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)原因，也有其存在和發(fā)展的客觀規(guī)律。對(duì)京津冀三地流動(dòng)人口特征進(jìn)行比較分析，有助于我們更深入地了解社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況與差異，判斷北京流動(dòng)人口的發(fā)展趨勢(shì)。

國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)自2009年起每年進(jìn)行全國(guó)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查，調(diào)查對(duì)象為調(diào)查前一個(gè)月前來本地居住、非本區(qū)（縣、市）戶口且年齡在15-59歲的流入人口。在2014年的調(diào)查中，京津冀三地跨省流動(dòng)人口樣本規(guī)模分別為7998、5998和2187。據(jù)這項(xiàng)調(diào)查來看，北京流動(dòng)人口呈現(xiàn)以下特征：

與天津和河北相比，北京流動(dòng)人口呈現(xiàn)更年輕化的特征。2014年，北京15-59歲流動(dòng)人口的平均年齡為32.41歲，顯著低于天津的33.43歲和34.69歲，年齡中位數(shù)分別為31.11歲、32.57歲和34.69歲，也就是說，北京15-59歲的流動(dòng)人口中，年齡在31歲以下的占了一半。三地年齡結(jié)構(gòu)的差異在一定程度上反映了三地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活躍程度的不同，北京的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活躍度較天津、河北更高，吸引力更大，能吸引到有遷移優(yōu)勢(shì)的更為年輕的流動(dòng)人口。

北京的城城流動(dòng)人口比例約占三成，大大高于天津和河北。按照戶口性質(zhì)的不同，我們將農(nóng)業(yè)戶口的流入人口稱之為鄉(xiāng)城流動(dòng)人口，非農(nóng)業(yè)戶口的流動(dòng)人口稱之為城城流動(dòng)人口。比較而言，城城流動(dòng)人口在文化素質(zhì)上有著明顯優(yōu)勢(shì)。在京津冀三地流動(dòng)人口中，盡管鄉(xiāng)城流動(dòng)人口都占大多數(shù)，但北京的城城流動(dòng)人口占到全部流動(dòng)人口的30%，大大高于天津的13%和河北的14.9%，可見北京在三地之中具有更高的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，其“首都”區(qū)位優(yōu)勢(shì)能夠比天津、河北兩地吸引到更多的城市人口。

北京流動(dòng)人口受教育年限明顯超過天津和河北。2014年，京津冀15-59歲流動(dòng)人口中，平均受教育年限分別為11.6年、9.8年、9.4年，北京比天津、河北多2年。北京大專以上學(xué)歷的流動(dòng)人口占比高達(dá)30%，大大高于天津的11%和河北的8.8%，高素質(zhì)流動(dòng)人口的占比在全國(guó)首屈一指，構(gòu)成北京建設(shè)和發(fā)展的重要力量。

北京流動(dòng)人口就業(yè)行業(yè)以傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的19個(gè)就業(yè)行業(yè)中，北京市15-59歲流動(dòng)人口以從事批發(fā)零售業(yè)、住宿餐飲業(yè)和社會(huì)服務(wù)業(yè)等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主，三個(gè)行業(yè)相加占到50.1%。以往研究表明，北京流動(dòng)人口的遷移軌跡與戶籍人口聚集趨勢(shì)高度重合，顯示了流動(dòng)人口就業(yè)行業(yè)的附著性和當(dāng)?shù)貞艏丝趯?duì)流動(dòng)人口的需要?jiǎng)傂浴?014年，京津冀三地第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的比重分別為22.3%、50.6%和52.2%，而流動(dòng)人口第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例分別為21.4%、49.4%和51.1%，這從一定程度上反映了流動(dòng)人口的行業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)和三地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是同頻共振的。

城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)聚集北京六成以上流動(dòng)人口。遷移研究顯示，流入城市的流動(dòng)人口更傾向于在城鄉(xiāng)結(jié)合部以業(yè)緣、鄉(xiāng)緣和血緣聚集而居。北京流動(dòng)人口聚集區(qū)有兩個(gè)一半的特征：一是聚集區(qū)流動(dòng)人口占全市流動(dòng)人口總量的一半以上，二是流動(dòng)人口占聚集區(qū)實(shí)有人口一半以上。2013年，北京79個(gè)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道聚集了490.3萬常住流動(dòng)人口，占流動(dòng)人口總量的60%以上，這些地區(qū)也是北京市社會(huì)問題和矛盾集中之地，存在違章建設(shè)肆意蔓延、非法經(jīng)營(yíng)屢禁不止、 公共安全事件頻發(fā)、生態(tài)環(huán)境日益惡化、公共服務(wù)資源短缺等諸多問題。同時(shí)，隨著北京城市發(fā)展新區(qū)的快速發(fā)展，流動(dòng)人口聚集區(qū)正以同頻的速度向周邊擴(kuò)展。

京津冀協(xié)同戰(zhàn)略實(shí)施后流動(dòng)人口走向趨勢(shì)的判斷

近期，京津冀明確了各自的功能定位與產(chǎn)業(yè)分工。北京市定位為全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心；天津市定位為全國(guó)先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國(guó)際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)示范區(qū)、改革開放先行區(qū)；河北省定位為全國(guó)現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)試驗(yàn)區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)。如果京津冀協(xié)同戰(zhàn)略實(shí)施到位，將給三地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會(huì)發(fā)展帶來重大變化，流動(dòng)人口也必將隨著三地功能和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)生改變。可以預(yù)見的變化主要有：

北京非首都功能疏解帶來北京流動(dòng)人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)的變化。疏解非首都功能主要包括兩個(gè)方面，一是疏解相對(duì)低端、低效益、低附加值的經(jīng)濟(jì)部門；二是調(diào)整由非市場(chǎng)因素決定的公共部門。以往研究發(fā)現(xiàn)，北京流動(dòng)人口流動(dòng)軌跡與戶籍人口的遷移軌跡高度相關(guān)，隨著北京行政機(jī)關(guān)東移和央企、醫(yī)療、教育機(jī)構(gòu)外遷，以傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為就業(yè)行業(yè)的流動(dòng)人口將會(huì)追隨著戶籍人口的變動(dòng)軌跡而變動(dòng)，呈現(xiàn)出與功能布局相一致的新的流動(dòng)人口分布態(tài)勢(shì)。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中，河北的發(fā)展是關(guān)鍵。盡管河北現(xiàn)在仍然是京津兩地流動(dòng)人口的主要來源地，但隨著京津冀的協(xié)同發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，河北的功能定位明確為全國(guó)現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)試驗(yàn)區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)。河北將重點(diǎn)打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)，把京津的服務(wù)需求轉(zhuǎn)化為河北的服務(wù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，這一定位會(huì)使河北得到前所未有的發(fā)展。隨著就業(yè)機(jī)會(huì)的增加，就業(yè)人口會(huì)發(fā)生以下變化：一是那些原本打算流向北京、天津以尋求更好發(fā)展的河北人可能會(huì)改變其流動(dòng)意愿而原地就業(yè)；二是相當(dāng)一部分在京的河北流動(dòng)人口會(huì)返鄉(xiāng)就業(yè)； 三是如果京津冀出臺(tái)相關(guān)的公共服務(wù)政策，相當(dāng)一部分北京、天津城市人口通過居住、工作等方式會(huì)變?yōu)楹颖钡目缡×鲃?dòng)人口。

值得一提的是，這些變化是在切實(shí)落實(shí)京津冀發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上才能完成。在20世紀(jì)80年代中期，中央就提出了京津冀戰(zhàn)略規(guī)劃。在本世紀(jì)初，為配合北京市新的功能定位和天津?yàn)I海新區(qū)大規(guī)模建設(shè)，通過著名的“廊坊共識(shí)”，提出了在公共基礎(chǔ)設(shè)施、資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)等方面加速一體化進(jìn)程的愿望。但是由于種種原因，京津冀地區(qū)一直沒能像珠三角和長(zhǎng)三角那樣在市場(chǎng)力量的推動(dòng)下得到很好的均衡發(fā)展。只有破除阻礙區(qū)域人口和要素自由流動(dòng)的體制壁壘和制度障礙，才能切實(shí)推進(jìn)這一戰(zhàn)略的實(shí)施，也才能真正改變?nèi)亓鲃?dòng)人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)和布局，使之更適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

流動(dòng)人口的變與不變及應(yīng)對(duì)

流動(dòng)人口的規(guī)模和結(jié)構(gòu)會(huì)變，人口大量流入的問題不會(huì)變。隨著非首都功能疏解等協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃項(xiàng)目的實(shí)施，北京流動(dòng)人口在就業(yè)結(jié)構(gòu)、人口素質(zhì)和規(guī)模上會(huì)發(fā)生變化。但是，北京是全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心的四個(gè)定位依然會(huì)吸引全國(guó)乃至世界的各類優(yōu)秀人才匯聚，這些優(yōu)秀人才相當(dāng)一部分是高素質(zhì)的流動(dòng)人口，與此同時(shí)，為優(yōu)秀人才提供生活服務(wù)的流動(dòng)人口也會(huì)繼續(xù)大量流入，依然會(huì)以業(yè)緣、血緣和地緣關(guān)系聚集而居。

流動(dòng)人口流入及聚居的區(qū)域和范圍會(huì)變，流動(dòng)人口服務(wù)管理的艱巨性不會(huì)變。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，各區(qū)縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和功能定位逐步實(shí)施到位，流動(dòng)人口的流入?yún)^(qū)域和聚集的范圍會(huì)發(fā)生變化，城市發(fā)展新區(qū)會(huì)替代城市功能拓展區(qū)聚集更多的流動(dòng)人口，但是各區(qū)縣流動(dòng)人口的服務(wù)和管理的艱巨性不會(huì)發(fā)生變化，新的人口結(jié)構(gòu)和類型會(huì)帶來新的管理難點(diǎn)，必須吸取以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，做好預(yù)警，以備變化。

流動(dòng)人口服務(wù)和管理的模式要變，以人為本的服務(wù)宗旨不會(huì)變。隨著流動(dòng)人口的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和素質(zhì)的變化，相應(yīng)的服務(wù)管理的手段和模式也會(huì)變。要注重流動(dòng)人口的居住、就業(yè)、日常生活、社會(huì)支持、社區(qū)歸屬、城市社會(huì)融入等多方面的利益訴求，綜合運(yùn)用行政、法律、稅收、規(guī)劃、市場(chǎng)、福利、信息等各種手段，以實(shí)現(xiàn)人口有序管理。

流動(dòng)人口既貢獻(xiàn)于北京的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，又改善了北京的人口結(jié)構(gòu)。讓流動(dòng)人口共享北京城市發(fā)展成果，推動(dòng)社會(huì)公平正義，才是真正意義上的以人為本，而不是僅僅以戶籍人口為本。在京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略下，政府各部門形成合力，努力實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口經(jīng)濟(jì)立足、社會(huì)接納、身份認(rèn)同、文化交融的一體化發(fā)展，并成為和諧社會(huì)的重要組成部分，應(yīng)是我們努力的目標(biāo)。

（作者單位：中共北京市委黨校北京人口與社會(huì)發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：申 潔