鄭云山

黨的十八大特別是十八屆三中全會(huì)以來，全市各級(jí)人大及常委會(huì)在加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算監(jiān)督工作方面進(jìn)行了積極探索。本文對(duì)照《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)〈中共全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見〉的通知》精神，認(rèn)真總結(jié)梁平縣人大常委會(huì)在預(yù)算監(jiān)督方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，查找預(yù)算監(jiān)督工作中的困難和問題，并就加強(qiáng)和改進(jìn)區(qū)縣人大預(yù)算監(jiān)督提出對(duì)策建議。

2015年，《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)〈中共全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見〉的通知》對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督工作提出了新的要求。梁平縣人大及其常委會(huì)按照中央和市委的要求，認(rèn)真開展預(yù)算監(jiān)督工作，并進(jìn)行積極的探索和實(shí)踐，取得了新的成效。

預(yù)算監(jiān)督取得的成效

一是監(jiān)督機(jī)制不斷完善?？h人大常委會(huì)增設(shè)了預(yù)算工作委員會(huì)，并從財(cái)政部門選調(diào)專業(yè)人員，加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的力量。建立了人大預(yù)算監(jiān)督專家?guī)欤瑫r(shí)，加強(qiáng)對(duì)人大機(jī)關(guān)干部的培訓(xùn)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)和專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，使人大機(jī)關(guān)干部成為預(yù)算審查監(jiān)督的行家里手。出臺(tái)《梁平縣人大常委會(huì)預(yù)算監(jiān)督暫行辦法》和《梁平縣人大常委會(huì)重大事項(xiàng)議事規(guī)則》，力求在預(yù)算監(jiān)督活動(dòng)中有法可依、有章可循，有事可干、干出成效。

二是監(jiān)督廣度和深度不斷擴(kuò)展。每年編制財(cái)政預(yù)算（草案）期間，人大調(diào)研組都提前介入，掌握第一手材料，與相關(guān)部門交換編制預(yù)算方面的問題和建議；預(yù)算（草案）編制完成后，縣人大常委會(huì)預(yù)算工委進(jìn)行初審，并將審查報(bào)告提交常委會(huì)會(huì)議和人代會(huì)審議。

2015年，縣人大常委會(huì)選擇14個(gè)項(xiàng)目開展財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)監(jiān)督，同時(shí)，重視財(cái)政支出績效考評(píng)結(jié)果的應(yīng)用。建立績效考評(píng)責(zé)任制，強(qiáng)化考評(píng)工作力度，將考評(píng)結(jié)果與責(zé)任人的業(yè)績考核以及后續(xù)資金安排掛鉤。對(duì)績效優(yōu)良的項(xiàng)目單位，安排預(yù)算時(shí)優(yōu)先考慮；對(duì)無正當(dāng)理由、又沒有達(dá)到預(yù)算績效目標(biāo)或績效差的項(xiàng)目單位，安排預(yù)算時(shí)從緊考慮或不予安排。

三是預(yù)算監(jiān)督透明度不斷提高。在看得懂上有新進(jìn)展。要求財(cái)政部門做到“四本預(yù)算”分開編，每本預(yù)算功能分類和經(jīng)濟(jì)分類要到款到類；新名詞、新提法要有解釋，有說明；大會(huì)分組討論時(shí)，財(cái)政部門分別派人到每個(gè)組，現(xiàn)場(chǎng)解答代表的問題。

在看得見上有新突破。要求財(cái)政預(yù)決算報(bào)告和部門預(yù)決算信息在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，在政府門戶網(wǎng)站統(tǒng)一進(jìn)行公開，讓人民群眾看得見，方便社會(huì)各界查閱；將政府原來不愿曬出來的政府債務(wù)、隱性赤字等在常委會(huì)上專題報(bào)告，讓常委會(huì)組成人員看得見，并納入年度預(yù)算。

在算得清上有新思路。按照規(guī)范、公平、公開原則，將縣鄉(xiāng)體制管理納入人大監(jiān)督重點(diǎn)，涉及縣鄉(xiāng)財(cái)政體制調(diào)整的，必須經(jīng)縣人大常委會(huì)批準(zhǔn)。堅(jiān)持財(cái)力向基層傾斜，轉(zhuǎn)移支付控專項(xiàng)提一般。

縣級(jí)預(yù)算監(jiān)督存在的問題

從表現(xiàn)形式上看，縣級(jí)預(yù)算監(jiān)督存在四個(gè)方面的問題：

一是財(cái)力不足，影響人大監(jiān)督職權(quán)的行使。人大在開展預(yù)算監(jiān)督時(shí)，由于財(cái)力不足，有些明知是為了平衡預(yù)算虛列收入，但也只能任其行之，有些必須列入預(yù)算支出的資金，但因收入無源，人大也只能任其擱置，影響了人大監(jiān)督職權(quán)的有效履行。

二是轉(zhuǎn)移支付帶來預(yù)算的不確定性。區(qū)縣特別是欠發(fā)達(dá)區(qū)縣依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付“過日子”的現(xiàn)象短期內(nèi)難以得到切實(shí)改變，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付更具有不確定性，人代會(huì)審查通過的本級(jí)預(yù)算因轉(zhuǎn)移支付變化而被迫作多次調(diào)整。

三是機(jī)制不順，影響人大監(jiān)督效能的發(fā)揮。由于人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督缺乏統(tǒng)一的規(guī)范程序，不少地方通常側(cè)重對(duì)預(yù)算結(jié)果的監(jiān)督，對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行過程往往知之甚少，所提意見建議也難以切準(zhǔn)要害，加之約束機(jī)制缺乏剛性，導(dǎo)致政府在執(zhí)行中隨意性較大。

四是認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，影響人大監(jiān)督工作的開展。無論是監(jiān)督者、被監(jiān)督者，還是社會(huì)人士，都存在一些模糊的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為每年的財(cái)政預(yù)算是經(jīng)政府討論、黨委研究決定的，人代會(huì)通過只是走程序。還有少數(shù)政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為預(yù)算透明了、細(xì)化了，政府審批權(quán)將被削弱，行政工作難以開展，加之人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)專業(yè)人員少，對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督深入研究不夠，剛性監(jiān)督的信心不足。

從具體實(shí)施過程看，縣級(jí)預(yù)算監(jiān)督存在四個(gè)方面的問題：

在預(yù)算編制監(jiān)督方面：財(cái)政預(yù)算透明度低、信息公開不全面、不具體、不及時(shí)的現(xiàn)象依然存在；由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、收入與支出的突出矛盾、財(cái)權(quán)與事權(quán)的不統(tǒng)一等多方面的原因，預(yù)算還不能實(shí)現(xiàn)真正意義上的完整和全面，既有資金游離于預(yù)算之外，也存在資金缺口的現(xiàn)象；預(yù)算編制的法制化和透明化程度較低，仍有內(nèi)行說不清、外行看不懂、看不明白的問題。

在預(yù)算審查監(jiān)督方面：財(cái)政預(yù)算草案報(bào)告不在人代會(huì)上報(bào)告，變?yōu)闀嬗“l(fā)會(huì)議，弱化了代表對(duì)預(yù)算報(bào)告草案的關(guān)注；對(duì)預(yù)算安排支出項(xiàng)目的科學(xué)性、必要性、合理性審查少；提交審議的預(yù)算草案專業(yè)性過強(qiáng)，不利于代表深入比較分析；人大代表中絕大多數(shù)不具備預(yù)算專業(yè)知識(shí)，影響了審議監(jiān)督的效果。

在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方面：財(cái)政預(yù)算支出較隨意，人大預(yù)算的約束力不強(qiáng)，法律性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性沒有得到體現(xiàn)；存在支出項(xiàng)目資金未按時(shí)撥付和年底突擊花錢的情況；上級(jí)對(duì)下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范、不透明，資金撥付不夠及時(shí)、支出進(jìn)度不夠均衡；沒有嚴(yán)格執(zhí)行“先有預(yù)算、后有支出”的規(guī)定；現(xiàn)行對(duì)決算的審查批準(zhǔn)流于形式，沒有真正起到?jīng)Q算應(yīng)有的作用。

在預(yù)算監(jiān)督主體方面：人大在預(yù)算監(jiān)督工作中普遍存在缺位、不到位的情況，存在信息不對(duì)稱、監(jiān)督力量不足、監(jiān)督方式和手段落后等問題；審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)結(jié)果“先向政府報(bào)告，再由政府向人大常委會(huì)報(bào)告”方式，削弱了人大對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督作用；預(yù)決算及調(diào)整方案草案在時(shí)間上和內(nèi)容上不能按法定的要求提交，使初步審查工作質(zhì)量得不到保證；經(jīng)常性的預(yù)算監(jiān)督不夠，人大只能靠聽取政府報(bào)告獲知預(yù)算執(zhí)行情況。

加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的建議

加強(qiáng)和改進(jìn)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督

完善一般公共預(yù)算，突破或取消重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤制度。上級(jí)財(cái)政要將轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、補(bǔ)貼收入提前下達(dá)下級(jí)財(cái)政。加大對(duì)部門結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的清理統(tǒng)籌力度，將資金全部納入部門預(yù)算；規(guī)范政府性基金預(yù)算，督促政府將土地出讓收入全額納入地方政府性基金預(yù)算，督促土地出讓收入應(yīng)征盡征。加大統(tǒng)籌力度，建立政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的機(jī)制；擴(kuò)充國有資本經(jīng)營預(yù)算，將其他資產(chǎn)、礦產(chǎn)資源以及特許權(quán)經(jīng)營收入納入國有資本經(jīng)營預(yù)算。改變企業(yè)稅后利潤提取比例較小、國有資本收益主要在國有企業(yè)內(nèi)部循環(huán)現(xiàn)狀，將更多國有資本收益用于公共財(cái)政和社會(huì)保障。

加強(qiáng)和改進(jìn)地方政府債務(wù)管理監(jiān)督

加強(qiáng)對(duì)存量債務(wù)監(jiān)管，不斷完善規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。依照新預(yù)算法，縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的由省級(jí)政府代為舉借，實(shí)行規(guī)?？刂啤Ｒ?guī)范債務(wù)借貸程序，地方政府舉借債務(wù)必須報(bào)本級(jí)人大或常委會(huì)批準(zhǔn)。把地方政府債務(wù)分類納入全口徑預(yù)算管理，督促政府將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及化解機(jī)制，督促政府制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立對(duì)違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府性債務(wù)資金的懲罰機(jī)制，加大對(duì)地方政府性債務(wù)管理的監(jiān)督檢查力度。

加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)決算初步審查監(jiān)督

建立在預(yù)決算編制過程中人大提前介入機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行“預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)在人大會(huì)議召開45日或者30日前，提交人大有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步審查”的法律規(guī)定。把握預(yù)決算審查重點(diǎn)，依法拓展預(yù)決算審查監(jiān)督重點(diǎn)，針對(duì)支出預(yù)算和政策進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，找出政府預(yù)算分配中的不合理地方，確保預(yù)算資金投入到最重要的領(lǐng)域，提高預(yù)算資金使用效率。

加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行和決算監(jiān)督

規(guī)范預(yù)算收支管理，將重點(diǎn)放在解決審批時(shí)間與執(zhí)行時(shí)間錯(cuò)位、“先執(zhí)行、后報(bào)批”、隨意變更和頻繁調(diào)整預(yù)算等問題；建立人大審議決定重大投資及項(xiàng)目制度，避免行政沖動(dòng)、盲目決策、盲目投資；督促政府建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機(jī)制，加快結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目的執(zhí)行，盤活財(cái)政存量資金，規(guī)范暫付款、暫存款的管理，發(fā)揮資金效用；嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整行為，因特殊情況需要調(diào)劑、追加預(yù)算的，政府應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)請(qǐng)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)；完善決算審查監(jiān)督，依法完善人大預(yù)決算審查和監(jiān)督程序，健全重大預(yù)算事件的專項(xiàng)調(diào)查或聽證制度；善于借助審計(jì)監(jiān)督手段、審計(jì)成果強(qiáng)化人大經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，不斷提高人大預(yù)決算監(jiān)督質(zhì)量。

加強(qiáng)和改進(jìn)跨年度預(yù)算平衡監(jiān)督

依法加強(qiáng)和改進(jìn)跨年度預(yù)算平衡力度，推動(dòng)年度預(yù)算與中期預(yù)算有機(jī)銜接。要通過法定程序，對(duì)未來一個(gè)時(shí)期的重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法，從而形成可操作、有約束的財(cái)政規(guī)劃，不以地方領(lǐng)導(dǎo)的變更而發(fā)生大的改變，避免領(lǐng)導(dǎo)盲目決策，寅吃卯糧，對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行有效約束，為地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展留有余地。

加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)決算公開透明監(jiān)督

公開透明是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征。要繼續(xù)推進(jìn)預(yù)算公開工作，做好公開后整改監(jiān)督工作。預(yù)決算公開不是技術(shù)問題，而是敢不敢公開、愿不愿意接受人民監(jiān)督的問題。對(duì)存在問題和疑問，人大要定期組織召開人大代表和公民詢問會(huì)，刨根問底，釋疑解惑。對(duì)典型案件，還可通過新聞媒體曝光，形成輿論壓力。要按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分層次、分步驟原則，推動(dòng)依法有序公開工作。健全長效機(jī)制，促進(jìn)預(yù)決算公開常態(tài)化、規(guī)范化和法治化。

加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)決算績效監(jiān)督

高度重視預(yù)決算績效問題，不僅要從合法、合規(guī)、合理方面，更要從效率、效益、效果方面，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況和決算的監(jiān)督。全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，把績效管理的理念和方法貫穿于財(cái)政資金監(jiān)管的全過程。強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí)，逐步將績效管理范圍覆蓋各級(jí)預(yù)算單位和所有財(cái)政資金，將績效評(píng)價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面。

加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)，增加人大在財(cái)政預(yù)算中的話語權(quán)。不斷完善績效管理和考核辦法，監(jiān)督政府及其部門認(rèn)真落實(shí)預(yù)算安排、預(yù)算調(diào)整確定的各項(xiàng)重點(diǎn)支出，對(duì)評(píng)審中發(fā)現(xiàn)的問題，要及時(shí)提出改進(jìn)意見和措施，追蹤問效，提高財(cái)政資金的使用效益。

（作者單位：重慶市梁平縣人大常委會(huì)）

（編輯 楊濟(jì)發(fā) 458451342@qq.com）