王 偉 夏秀龍 張雅博

(遼寧大學(xué)，沈陽110036)

遼寧基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資風(fēng)險(xiǎn)合理化分擔(dān)研究

王 偉 夏秀龍 張雅博

(遼寧大學(xué)，沈陽110036)

基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，要求項(xiàng)目開展后仍需對初步分配分擔(dān)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合評價(jià)并予以適當(dāng)調(diào)整。本文結(jié)合遼寧省相關(guān)案例，基于量化風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算出PPP項(xiàng)目的成本收益，并利用成本收益下的現(xiàn)值指數(shù)風(fēng)險(xiǎn)分配模型，分析出風(fēng)險(xiǎn)分配不合理的基本原因，為基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資模式可持續(xù)發(fā)展提供理論支撐和實(shí)踐指導(dǎo)性建議。

PPP模式 融資風(fēng)險(xiǎn) 現(xiàn)值指數(shù)法 風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)調(diào)整

一、引言

PPP模式(Public-Private-Partnership)是20世紀(jì)90年代以來日益廣泛流行于世界各國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中的一種項(xiàng)目融資模式，旨在鼓勵(lì)私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。PPP作為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，BOT(Bulid-Operate-Transfer)是其中的主要模式。在PPP模式中，公共部門與私營部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與私營部門其他交易及融資形式的顯著標(biāo)志。就遼寧省而言，風(fēng)險(xiǎn)合理化分擔(dān)也是地方政府基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資模式順利開展的“牛鼻子”，管控好這個(gè)“牛鼻子”，才能有效地發(fā)揮遼寧有限財(cái)政資源撬動(dòng)巨大民間資本的杠桿支點(diǎn)作用。

目前遼寧省仍面臨著公路、城市管網(wǎng)、城區(qū)獨(dú)立工礦區(qū)及老工業(yè)區(qū)搬遷改造、棚戶區(qū)改造等諸多嚴(yán)峻的基礎(chǔ)民生問題。為了持續(xù)推廣基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，遼寧省開展了兩次大規(guī)模的PPP模式招標(biāo)，2015年4月推出的首批PPP模式項(xiàng)目共有22個(gè)，總投資額222億元；遼寧省發(fā)改委近期又推出了第二批76個(gè)PPP模式項(xiàng)目，總投資達(dá)1228億元；第三批項(xiàng)目也在籌劃中。以大連中心城區(qū)垃圾處理BOT項(xiàng)目為例，大連市政府積極探索基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資新模式，2009年7月，通過公開招標(biāo)，選擇了中標(biāo)方天津泰達(dá)環(huán)保，中標(biāo)后泰達(dá)環(huán)保隨即注冊成立了項(xiàng)目公司，整個(gè)注冊資本金初步規(guī)劃2.5億人民幣，2010年3月簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，期限27年，隨后正式開展前期工作，2010年10月開工建設(shè)，2012年7月投產(chǎn)運(yùn)營。從項(xiàng)目的數(shù)據(jù)來看，設(shè)計(jì)的年處理生活垃圾54.75萬噸，2013年接近60萬噸，2014年達(dá)到64萬噸，發(fā)電量2014年達(dá)到1.4億，2015年接近1.6億，基本上達(dá)到了設(shè)計(jì)指標(biāo)，同時(shí)實(shí)際垃圾量比設(shè)計(jì)量多處理了近10萬噸，基本上滿足了中心城區(qū)的垃圾處理需要。然而作為國務(wù)院積極推廣的PPP模式成功案例之一，大連中心城區(qū)垃圾處理項(xiàng)目在運(yùn)行過程中，也暴露出亟待解決的風(fēng)險(xiǎn)分配不合理問題，究其原因是缺少必要的風(fēng)險(xiǎn)分析，尤其是缺少符合遼寧省實(shí)際情況的項(xiàng)目后風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)調(diào)整模型。

目前，國內(nèi)外對基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)分析尚處于起步階段。在風(fēng)險(xiǎn)識別量化方面，LiB (2003)將PPP風(fēng)險(xiǎn)因素分成宏觀、中觀和微觀風(fēng)險(xiǎn)。S.Ebrahimnejad(2010)基于發(fā)展中國家項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜化，建議運(yùn)用模糊集將PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行排序和評價(jià)。范小軍，王方華，鐘根元(2004)運(yùn)用模糊集理論評價(jià)基礎(chǔ)設(shè)施融資風(fēng)險(xiǎn)。屈哲(2005)引入動(dòng)態(tài)分析的方法對融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定量評價(jià)。唐文彬(2011)建立了風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系并運(yùn)用模糊層次分析法對具體案例進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析。張萍、劉月(2015)引入AHP模糊綜合評價(jià)法，全方位度量風(fēng)險(xiǎn)水平。在風(fēng)險(xiǎn)合理化分擔(dān)方面，李永強(qiáng)、蘇振民(2005)在完全靜態(tài)下，運(yùn)用博弈論對PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)進(jìn)行了分析。李林、劉志華、章昆昌(2013)在參與方地位非對稱條件下，分別構(gòu)建了完全信息、非完全信息PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的討價(jià)還價(jià)博弈模型。尹貽林、尹晚璐(2013)采用熵權(quán)與TOPSIS相融合，克服了主觀隨意性，使風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)更具有科學(xué)性和可靠性。周和平、陳炳泉(2014)通過12個(gè)典型PPP案例的分析，對風(fēng)險(xiǎn)再分擔(dān)的決定因素和影響因素進(jìn)行了探討。在垃圾發(fā)電的BOT項(xiàng)目方面，宋金波、宋丹榮、孫巖(2012)采用多案例識別、歸納我國垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)；葉蘇東(2014)通過系統(tǒng)地分析垃圾處理項(xiàng)目收益和成本的特點(diǎn)，采用形態(tài)學(xué)分析方法，提出四種償付機(jī)制；趙維納、閆琰、趙雷、劉顥(2014)在建立定價(jià)模型的基礎(chǔ)上，分別從四方面建立垃圾發(fā)電處理的調(diào)價(jià)公式。

綜上所述，本文結(jié)合大連中心城區(qū)垃圾禁燒BOT項(xiàng)目案例，基于AHP(層次分析法)的PPP風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)權(quán)重集，在對風(fēng)險(xiǎn)量化的基礎(chǔ)上，以現(xiàn)值指數(shù)法為主要手段建立理論分析模型，借鑒相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控經(jīng)驗(yàn)，分析風(fēng)險(xiǎn)分配不合理的基本原因，提出旨在解決風(fēng)險(xiǎn)合理化分擔(dān)問題，確保遼寧省基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資模式可持續(xù)發(fā)展的主要政策建議。

二、PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識別與量化

(一)風(fēng)險(xiǎn)識別分類

目前，對PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別常用的方法有：德爾菲方法、可比公司法、頭腦風(fēng)暴法、核對表法、SWOT技術(shù)、敏感性分析、流程圖法等。結(jié)合遼寧現(xiàn)實(shí)情況，我們采用頭腦風(fēng)暴法與可比公司法相融合的方式，對大連中心城區(qū)垃圾焚燒PPP模式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別，如表1所示。根據(jù)專家調(diào)查法對識別的風(fēng)險(xiǎn)賦予重要性權(quán)重，加權(quán)平均后按重要性排序。取前十項(xiàng)，作為特定分析項(xiàng)目的有效風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)與可控性對稱原則，以風(fēng)險(xiǎn)承受者的不同，將風(fēng)險(xiǎn)初步分為政府獨(dú)有風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)獨(dú)有風(fēng)險(xiǎn)、共有風(fēng)險(xiǎn)，如表2所示。

(二)風(fēng)險(xiǎn)量化

引入AHP模糊綜合量化法，提出大連中心城區(qū)垃圾焚燒項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)量化的流程如下：(1)基于表1建立風(fēng)險(xiǎn)因素集，確定本文一級因素集U={U1,U2,U3,U4, U5}，二級因素集U1={U11,U12}……U5={U51,U52,U53}，且各因素滿足Ui∩Uj=φ(i≠j)；(2)建立基于參與方的評價(jià)指標(biāo)體系，本文將每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)概率指標(biāo)分為5個(gè)層次，如:V={V1,V2,V3,V4,V5}={高，較高，中等，較低，低}= {0.9,0.7,0.5,0.3,0.1}；(3)對每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素，通過專家打分，取加權(quán)平均，得出每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素的原始量化值；

表1 大連中心城區(qū)垃圾焚燒PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及識別

(4)建立基于AHP的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)權(quán)重集，對每一個(gè)二級風(fēng)險(xiǎn)因素賦予權(quán)重，依據(jù)每個(gè)二級風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重和原始量化值，得出對應(yīng)一級指標(biāo)的量化數(shù)值；(5)通過數(shù)據(jù)處理，得到包含一級、二級風(fēng)險(xiǎn)因素的原始數(shù)據(jù)陣；(6)基于表2，選取所需的一級、二級原始風(fēng)險(xiǎn)量化值；(7)基于風(fēng)險(xiǎn)損益值(P=1，必然事件)和相應(yīng)的原始量化值，得出相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的量化損益值,如表3；(8)集合私人部門獨(dú)有風(fēng)險(xiǎn)量化損益值；(9)根據(jù)項(xiàng)目開展前期風(fēng)險(xiǎn)分配，確定共有風(fēng)險(xiǎn)分配比例，并由此集合私人部門承擔(dān)的共有風(fēng)險(xiǎn)量化損益值。(如果項(xiàng)目參與方尚未協(xié)定風(fēng)險(xiǎn)分配的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，可由專家調(diào)查評估確定初始共有風(fēng)險(xiǎn)分配比例)

表2 大連中心城區(qū)垃圾焚燒項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)按承擔(dān)者分類

(三)基于量化風(fēng)險(xiǎn)確定成本收益

基于上述量化風(fēng)險(xiǎn)，我們建立PPP模式成本收益的一般性公式，為了方便計(jì)算，現(xiàn)提出假設(shè)條件：(1)假設(shè)建設(shè)期成本都是期初一次性投入。(2)假設(shè)收益、成本費(fèi)用均為稅后數(shù)值，或者稅收忽略不計(jì)。(3)風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)中性詞，既包含風(fēng)險(xiǎn)成本，又包含風(fēng)險(xiǎn)收益。(4)假設(shè)風(fēng)險(xiǎn)初始分類基本合理，應(yīng)當(dāng)首先調(diào)整共有風(fēng)險(xiǎn)分配比例，然后再調(diào)整獨(dú)有風(fēng)險(xiǎn)。

表3 大連中心城區(qū)垃圾焚燒項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)量化數(shù)據(jù)

1.PPP項(xiàng)目成本與收益

企業(yè)項(xiàng)目成本基本公式：企業(yè)成本=無風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際投入成本(A)+風(fēng)險(xiǎn)成本(B)。PPP項(xiàng)目成本(C)可以劃分為三部分：建設(shè)期成本(C1)，經(jīng)營期成本(C2)，處置期成本(C3)。

企業(yè)項(xiàng)目總成本C=C1+C2+C3。在此，為了使成本計(jì)算更接近現(xiàn)實(shí)情況，我們將資本的流動(dòng)性、時(shí)間價(jià)值考慮在內(nèi)，則PPP項(xiàng)目成本的一般性公式可以表達(dá)為：

在此處，i0為企業(yè)的必要報(bào)酬率，C0為建設(shè)期無風(fēng)險(xiǎn)重置成本，μ年平均通貨膨脹率，t為從建設(shè)期到當(dāng)前年數(shù)，K為成新率，α為功能折舊系數(shù)；H為經(jīng)營期每年固定的營運(yùn)成本；Gi為i年項(xiàng)目維修、保養(yǎng)、改建等變動(dòng)成本；B0i為企業(yè)i年獨(dú)有風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生成本，這里包含風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生直接、間接損失費(fèi)和補(bǔ)救等發(fā)生的費(fèi)用；?i、βi分別代表第i年企業(yè)和政府承擔(dān)共有風(fēng)險(xiǎn)的比例(?i+βi=1)，B1i為第i年共有風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生成本。

同理，資本收益可以表達(dá)為：S=S1+S2+S3。考慮收益流動(dòng)性和時(shí)間價(jià)值后，PPP項(xiàng)目收益的基本公式表達(dá)為：

在此處，M為每年經(jīng)營的固定收入；Ni為第i年的變動(dòng)收入，Qi、Pi分別為量化后的企業(yè)形象和社會(huì)滿意度回饋收入，Wi為第i年風(fēng)險(xiǎn)收益，可以表示為Wi=Qi+Pi；Kn為第n年(項(xiàng)目移交期)移交項(xiàng)目的殘值變現(xiàn)價(jià)值。

2.大連中心城區(qū)垃圾焚燒BOT項(xiàng)目成本收益

大連中心城區(qū)垃圾焚燒PPP項(xiàng)目應(yīng)用的是BOT操作模式，只需將PPP模式的一般性成本收益公式，做如下調(diào)整處理即可。

由于大連中心城區(qū)垃圾焚燒BOT項(xiàng)目是由私人部門原始創(chuàng)建的，所以K=1，α=0，t=0，則BOT模式的項(xiàng)目成本公式為：

BOT模式垃圾焚燒行業(yè)的基準(zhǔn)收益率為8%-10%，在此處取8%作為天津泰達(dá)環(huán)保公司的必要報(bào)酬率；由于項(xiàng)目僅開展了3年，數(shù)據(jù)尚不具有完全代表性，為了方便計(jì)算，我們對各年變動(dòng)成本、各年企業(yè)獨(dú)有風(fēng)險(xiǎn)成本、各年企業(yè)承擔(dān)的共有風(fēng)險(xiǎn)成本做約當(dāng)平均處理，轉(zhuǎn)化為年金形式。數(shù)據(jù)如表4所示，則成本公式可變?yōu)椋?/p>

表4 大連中心城區(qū)垃圾焚燒項(xiàng)目成本數(shù)據(jù)

由于PPP模式大多基于無償轉(zhuǎn)移模式，所以對于大連中心城區(qū)垃圾焚燒BOT模式，Kn=0，又由于Wi=Qi+Pi，則BOT模式的項(xiàng)目收益公式為：

大連市中心城區(qū)垃圾焚燒收益主要包含垃圾處理服務(wù)費(fèi)和垃圾發(fā)電電費(fèi)兩部分。為了進(jìn)一步規(guī)范垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格，國家發(fā)展改革委2012年3 月28日發(fā)布了《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2012〕801號)對于BOT模式垃圾發(fā)電電價(jià)作了規(guī)定，為0.65元/kWh;2010年10月到2012年7月為項(xiàng)目建設(shè)期，不存在收益，所以實(shí)際經(jīng)營期限為25年。同理，為了方便計(jì)算，我們對各年變動(dòng)收益、各年風(fēng)險(xiǎn)收益約當(dāng)平均處理，轉(zhuǎn)化為年金形式。數(shù)據(jù)如表5所示，則收益公式變?yōu)?

表5 大連市中心城區(qū)垃圾焚燒項(xiàng)目收益數(shù)據(jù)

三、基于現(xiàn)值指數(shù)法的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)合理化分擔(dān)分析

基于上述成本收益，我們可以建立風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)調(diào)整模型。目前，常用的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)調(diào)整方法有凈現(xiàn)值法、現(xiàn)值指數(shù)法、內(nèi)含報(bào)酬率法。①凈現(xiàn)值法：NPV=S-C，考慮NPV與0的關(guān)系；②現(xiàn)值指數(shù)法：e=S/C,考慮e與1的關(guān)系；③內(nèi)含報(bào)酬率法：將i0視為未知數(shù)，令S=C，利用內(nèi)插法求出i0，然后與企業(yè)期望報(bào)酬率i1比較。

2014年12月2日，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》中，將當(dāng)下地方政府可以采取的BOT項(xiàng)目劃分為三類：經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目、非經(jīng)營性項(xiàng)目。基于最新BOT項(xiàng)目劃分類型，考慮到大連中心城區(qū)垃圾焚燒BOT模式的現(xiàn)實(shí)情況，在此處我們運(yùn)用現(xiàn)值指數(shù)法:e=S/C，基于現(xiàn)實(shí)條件：0

1.當(dāng)e<1時(shí)，表明企業(yè)承受了過多風(fēng)險(xiǎn)。由于一般情況下，初步分配的獨(dú)有風(fēng)險(xiǎn)基本無需轉(zhuǎn)移調(diào)整，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例才是項(xiàng)目后期風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整的重點(diǎn)，所以此時(shí)政府應(yīng)當(dāng)首先調(diào)整企業(yè)和政府承擔(dān)共有風(fēng)險(xiǎn)的比例?？煞譃槿N情況：

(1)假設(shè)?i遠(yuǎn)未調(diào)整到極值，即0.5

(2)假設(shè)?i即將調(diào)整到或者已經(jīng)達(dá)到極值，即0< ?i<0.5，0.5<βi<1時(shí)，可滿足e=1，此時(shí)政府需承擔(dān)大部分共有風(fēng)險(xiǎn)。這類情形主要適應(yīng)于收費(fèi)基礎(chǔ)穩(wěn)定性差，并且經(jīng)營收費(fèi)完全覆蓋投資成本隨機(jī)性較大的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。

(3)假設(shè)?i調(diào)整到極值，即?i=0，βi=1時(shí)，仍不能滿足e=1,此時(shí)政府不僅承擔(dān)全部共有風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)變?yōu)檎?dú)有風(fēng)險(xiǎn)，而且還需提供相應(yīng)財(cái)政補(bǔ)助，直到滿足e=1。這類情形主要適應(yīng)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的非經(jīng)營性項(xiàng)目。

2.當(dāng)e=1時(shí)，表明風(fēng)險(xiǎn)得到了合理化分擔(dān)。此時(shí)企業(yè)無風(fēng)險(xiǎn)成本現(xiàn)值+風(fēng)險(xiǎn)成本的現(xiàn)值=無風(fēng)險(xiǎn)收益現(xiàn)值+風(fēng)險(xiǎn)收益現(xiàn)值，即企業(yè)的內(nèi)含報(bào)酬率達(dá)到了企業(yè)的必要報(bào)酬率，只需偶爾對共有風(fēng)險(xiǎn)B1進(jìn)行微調(diào)，項(xiàng)目即可持續(xù)經(jīng)營下去。

3.當(dāng)e>1時(shí)，表明企業(yè)承受風(fēng)險(xiǎn)過少，存在利用特許經(jīng)營權(quán)，謀求超常盈利現(xiàn)象。同樣由于獨(dú)有風(fēng)險(xiǎn)一般情況下無需轉(zhuǎn)移調(diào)整，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)分配比例才是風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整的重點(diǎn)，所以此時(shí)政府應(yīng)當(dāng)首先調(diào)整企業(yè)和政府承擔(dān)共有風(fēng)險(xiǎn)的比例?？煞譃槿N情況：

(1)假設(shè)?i遠(yuǎn)未調(diào)整到極值，即0

(2)假設(shè)?i即將調(diào)整到或者已經(jīng)達(dá)到極值，即0.5

(3)假設(shè)?i調(diào)整到極值，即?i=1，βi=0時(shí)，仍不能滿足e=1,此時(shí)企業(yè)不僅要承擔(dān)全部共有風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的獨(dú)有風(fēng)險(xiǎn)，而且還需降低項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)甚至增加相關(guān)稅負(fù)，直到滿足e=1。這類情形主要適應(yīng)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的經(jīng)營性項(xiàng)目。

對大連市中心城區(qū)垃圾焚燒項(xiàng)目，運(yùn)用現(xiàn)值指數(shù)法處理，數(shù)據(jù)處理后的結(jié)果如表6所示:

由表6數(shù)據(jù)可得，在大連市中心城區(qū)垃圾焚燒BOT項(xiàng)目開展過程中，風(fēng)險(xiǎn)初步分擔(dān)基本合理，企業(yè)承受了略多風(fēng)險(xiǎn)，仍需對初步分配的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。屬于風(fēng)險(xiǎn)合理化分擔(dān)第一類的第2種情況：當(dāng)e<1時(shí)，?i即將調(diào)整到或者已經(jīng)達(dá)到到極值，即0

表6 大連市中心城區(qū)垃圾焚燒項(xiàng)目數(shù)據(jù)處理結(jié)果

上述理論模型推導(dǎo)結(jié)果與現(xiàn)實(shí)基本相符，同時(shí)也佐證了在缺乏準(zhǔn)確風(fēng)險(xiǎn)分配數(shù)據(jù)時(shí)，運(yùn)用專家調(diào)查評估確定初始共有風(fēng)險(xiǎn)分配比例是合理可行的?？偟膩碚f，大連中心城區(qū)垃圾焚燒的BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)初步分擔(dān)基本合理，能夠有效地發(fā)揮有限財(cái)政資源撬動(dòng)巨大民間資本的支點(diǎn)作用，發(fā)揮了私營企業(yè)的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，提高了資源的利用效率，改善了民生，解決了財(cái)政困窘下基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)問題，是遼寧省基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目后期投資建設(shè)的成功典范。

之所以說在大連市中心城區(qū)垃圾焚燒BOT項(xiàng)目中，企業(yè)承受了略多風(fēng)險(xiǎn)，仍需對初步分配的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，是因?yàn)樵陧?xiàng)目開展后期暴露出一些突出的風(fēng)險(xiǎn)問題，逐步加大了私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)成本。(1)主管部門對風(fēng)險(xiǎn)定位不準(zhǔn)確。在項(xiàng)目實(shí)施初期，政府主管部門對垃圾發(fā)電不是很熟，認(rèn)為垃圾發(fā)電技術(shù)附加值很低，監(jiān)管評估不到位，存在著政府決策風(fēng)險(xiǎn)。(2)在特許權(quán)協(xié)議里調(diào)價(jià)機(jī)制不夠完善?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目初始建設(shè)期和持續(xù)運(yùn)營期周期很長。項(xiàng)目實(shí)施以后面臨國家各種材料費(fèi)用上漲的壓力，存在著通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)成本超值風(fēng)險(xiǎn)和收益變化風(fēng)險(xiǎn)。(3)垃圾處理量概念模糊。設(shè)計(jì)院設(shè)計(jì)是按入爐1500噸，而協(xié)議里理解是入廠1500噸，存在一個(gè)不容忽視的差值，僅在經(jīng)營協(xié)議里面約定超過定額的部分按60%結(jié)算，存在收益變化風(fēng)險(xiǎn)。(4)垃圾熱值與預(yù)期值不匹配。按照不同的城市生活水平、收入人群，垃圾熱值是不一樣，前期對大連市垃圾熱值的取樣調(diào)查不夠準(zhǔn)確，存在市場風(fēng)險(xiǎn)。(5)初始設(shè)計(jì)與城市發(fā)展不匹配。初始招標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)，考慮垃圾處理量偏低，然而隨著經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，居民對環(huán)境的要求逐漸提高，垃圾處理量越來越大，存在著工程設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和工程變更風(fēng)險(xiǎn)。(6)工藝標(biāo)準(zhǔn)要求提高。從2013年以后，國內(nèi)大城市實(shí)施的項(xiàng)目基本都是依據(jù)歐盟標(biāo)準(zhǔn)，盡管現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)，然而最近東北、華北地區(qū)霧霾持續(xù)加劇，國標(biāo)繼續(xù)提標(biāo)已成大概率事件。因此現(xiàn)有的系統(tǒng)仍需更新改造，產(chǎn)生新的更新成本，存在工程變更風(fēng)險(xiǎn)、法律政策風(fēng)險(xiǎn)和政府信用風(fēng)險(xiǎn)。

四、遼寧基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)控制的政策建議

根據(jù)以上對PPP融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及其合理化分配的實(shí)證分析，為了確保遼寧基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資模式的長期健康穩(wěn)定發(fā)展，遼寧仍需至少從以下幾方面進(jìn)行調(diào)整和改善。

1.設(shè)立專門的PPP風(fēng)控管理部門。各市政府成立專門的PPP模式推廣與財(cái)政資金統(tǒng)籌工作小組，專門負(fù)責(zé)對PPP項(xiàng)目進(jìn)行可行性調(diào)查并適時(shí)評估調(diào)整PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，打破多部門混合管理的復(fù)雜局面。PPP風(fēng)控管理部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)成本收益下的現(xiàn)值指數(shù)風(fēng)險(xiǎn)分配模型，合理分析私有企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，不斷調(diào)整和優(yōu)化分擔(dān)方案。同時(shí)疏通信訪渠道，完善信息批露機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督，約束項(xiàng)目中標(biāo)方和政府風(fēng)控管理部門的行為，杜絕政府決策風(fēng)險(xiǎn)。

2.合理選擇風(fēng)險(xiǎn)損益評估專家。合理有效的風(fēng)險(xiǎn)損益評估是PPP項(xiàng)目順利開展的基石?？紤]到風(fēng)險(xiǎn)損益量化、共有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例的人為隨意性，風(fēng)險(xiǎn)突變的偶然性以及現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性，因此在對特定實(shí)體進(jìn)行分析時(shí)，所選的風(fēng)險(xiǎn)損益評估專家應(yīng)當(dāng)具有權(quán)威性和代表性，評估人員必須實(shí)地現(xiàn)場勘察和搜集大量相關(guān)資料。

3.重新調(diào)整政府業(yè)績考核范圍。PPP模式推廣運(yùn)用情況應(yīng)納入對各市政府的績效考核范圍，增強(qiáng)相關(guān)部門的風(fēng)險(xiǎn)控制意識。這有利于從“包攬型政府”向“引導(dǎo)型政府”轉(zhuǎn)變，從過去政府“越位”大包大攬中走出來，增強(qiáng)自身的責(zé)任意識。更有利于避免尋租、暗箱操作等政府信用風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮市場在配制資源中的決定性作用。

4.規(guī)范PPP項(xiàng)目實(shí)施流程。對PPP申報(bào)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審核，從源頭上杜絕項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。政府挖掘到項(xiàng)目需求后，應(yīng)當(dāng)綜合考慮設(shè)施需求、項(xiàng)目收益、運(yùn)營計(jì)劃和融資方案等，減少項(xiàng)目決策的盲目性和不科學(xué)性。通過公開招標(biāo)，審慎選擇具有能動(dòng)性和創(chuàng)造性的私人參與方，避免建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。對于民間提議項(xiàng)目，政府主管部門應(yīng)當(dāng)先評價(jià)其可行性，然后再立項(xiàng)招標(biāo)或議標(biāo)，建立融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目。

5.加快相關(guān)立法工作。到目前為止，我國還沒有正式的法律管理PPP項(xiàng)目，只是通過政策和規(guī)定來引導(dǎo)民間資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在后期的立法工作中，法律法規(guī)政策應(yīng)當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化，地方政府規(guī)定與中央政策應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)一致

，

中央各部委之間也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，杜絕法律風(fēng)險(xiǎn)。

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【責(zé)任編輯 連家明】

F832.7

A

1672-9544（2016）04-0017-06

2016-01-03

王偉，經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榻鹑诎l(fā)展與政策性金融；夏秀龍，經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榻鹑诎l(fā)展理論與政策；張雅博，經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)榻鹑诎l(fā)展理論與政策。

省社科聯(lián)2016年度遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展立項(xiàng)課題《遼寧加快基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域政府與社會(huì)資本合作的對策研究》(2016lslktzijjx-20)、國家社科基金項(xiàng)目《市場決定視角下政策性金融機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新研究》(14BJY193)。