□嚴(yán)劍峰

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精心設(shè)計(jì)航空工業(yè)政策積極應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端

□嚴(yán)劍峰

航空工業(yè)發(fā)展既需要政府強(qiáng)力支持，又受到WTO規(guī)則的限制。隨著我國(guó)ARJ-21支線客機(jī)的量產(chǎn)及C-919大型客機(jī)投放市場(chǎng)，與其他國(guó)家的貿(mào)易摩擦可能會(huì)增加，需要提前做好多方面應(yīng)對(duì)之策。

支持航空基礎(chǔ)科學(xué)研究，避開(kāi)WTO規(guī)則限制

建立航空基礎(chǔ)科研體系，支持航空基礎(chǔ)科學(xué)研究與先導(dǎo)技術(shù)開(kāi)發(fā)，是對(duì)航空科技產(chǎn)業(yè)最基礎(chǔ)、最持久的支持，同時(shí)也是發(fā)揮航空科技外溢效應(yīng)的重要途徑，可以有效規(guī)避WTO規(guī)則的限制。這是因?yàn)?，?duì)商業(yè)技術(shù)前端的基礎(chǔ)科學(xué)研究與先導(dǎo)技術(shù)開(kāi)發(fā)的支持不屬于WTO規(guī)范的補(bǔ)貼范圍。美國(guó)、歐盟的成熟作法或可以為借鑒，即，通過(guò)成立國(guó)家航空科技管理局、組建國(guó)家航空實(shí)驗(yàn)室、完善航空基礎(chǔ)科研設(shè)施、增加對(duì)航空基礎(chǔ)科學(xué)研發(fā)支出，將基礎(chǔ)性的支持從對(duì)企業(yè)一般性商業(yè)技術(shù)研發(fā)支持中剝離出來(lái)，消除其他國(guó)家的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

走軍民融合發(fā)展之路，實(shí)現(xiàn)軍民交叉補(bǔ)貼

按照WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》第3條規(guī)定，成員國(guó)政府在軍品研發(fā)和采購(gòu)方面，可以以保護(hù)國(guó)家利益為由，采取任何行動(dòng)或者不披露任何信息。因此，通過(guò)軍機(jī)研發(fā)與采購(gòu)的方式可以有效規(guī)避WTO有關(guān)補(bǔ)貼的審查。未來(lái)，可以依托開(kāi)放式軍品采辦程序，鼓勵(lì)民機(jī)企業(yè)參與軍用航空科技及產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)以及民機(jī)改裝為軍機(jī)的嘗試，為民機(jī)企業(yè)參與軍機(jī)研發(fā)及訂貨提供可能，獲得軍民交叉補(bǔ)貼的好處。

利用好WTO規(guī)則，以合法形式支持航空工業(yè)

根據(jù)W T O《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》第14條規(guī)定，政府可以向企業(yè)注入股本，提供貸款、貸款擔(dān)保、產(chǎn)品與勞務(wù)，實(shí)施政府采購(gòu)，只要政府沒(méi)有通過(guò)這些途徑為企業(yè)提供額外利益即可。據(jù)此，可以以股權(quán)注資、長(zhǎng)期貸款、貸款擔(dān)?；蛘少?gòu)的形式支持航空工業(yè)企業(yè)的飛機(jī)研制、投資建廠、設(shè)備購(gòu)置、飛機(jī)出口與銷售等。

在提供政府貸款方面，歐洲對(duì)空客的“啟動(dòng)援助”貸款也值得借鑒。這種長(zhǎng)期政府貸款在空客新機(jī)型開(kāi)發(fā)取得成功并銷售一定數(shù)量之后必須“連本帶息”歸還政府貸款，參與該項(xiàng)目的企業(yè)不會(huì)從政府貸款中獲得好處，因此不算是補(bǔ)貼。相反，如果項(xiàng)目不成功，空客公司可以不用歸還政府貸款。雖然此時(shí)的“啟動(dòng)援助”是一種特定補(bǔ)貼，但又不會(huì)對(duì)其他國(guó)家相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成損害，因此即使遭到他國(guó)起訴，也很難被認(rèn)定為補(bǔ)貼。

巧妙設(shè)計(jì)支持形式，增加他國(guó)起訴難度

根據(jù)WTO規(guī)則，對(duì)“可申訴補(bǔ)貼”的認(rèn)定必須具備兩個(gè)條件：“補(bǔ)貼的專向性”和“對(duì)方產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)性損害”。為避免“補(bǔ)貼的專向性”，一是可將多項(xiàng)具有“專項(xiàng)性”特征的補(bǔ)貼“打包”成涵蓋范圍更廣的支持計(jì)劃，避免專門針對(duì)某類（或某些）產(chǎn)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。二是可將專門針對(duì)某一產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼改為針對(duì)某些“活動(dòng)”或“技術(shù)”的支持。如將對(duì)航空工業(yè)的支持納入一般的對(duì)“研發(fā)活動(dòng)”“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“教育投入”“人才引進(jìn)”等方面的資助。而“對(duì)對(duì)方產(chǎn)業(yè)造成損害”的認(rèn)定，由于成因復(fù)雜、標(biāo)準(zhǔn)模糊、證據(jù)收集難度大，認(rèn)定起來(lái)比較困 難。

為了應(yīng)對(duì)他國(guó)可能的起訴，在設(shè)計(jì)航空工業(yè)支持政策時(shí)，可以參考國(guó)外做法。加拿大在反擊巴西的過(guò)程中，曾設(shè)計(jì)了一份“附加條件與巴西PROEX計(jì)劃的條件完全相同”的貸款合同，結(jié)果讓巴西無(wú)話可說(shuō)。

走國(guó)際化道路，增加他國(guó)的起訴成本

航空工業(yè)的國(guó)際合作有多種形式，如補(bǔ)償貿(mào)易、許可證生產(chǎn)、聯(lián)合研發(fā)、風(fēng)險(xiǎn)伙伴、交叉持股、戰(zhàn)略聯(lián)盟等。通過(guò)國(guó)際合作可以實(shí)現(xiàn)“你中有我、我中有你”，增加其起訴我國(guó)的成本與代價(jià)。在巴西與加拿大就支線飛機(jī)的訴訟案中，雖然WTO授權(quán)加拿大可以對(duì)巴西采取貿(mào)易報(bào)復(fù)措施，但由于巴西是加拿大在南美地區(qū)最大的投資目的地和貿(mào)易伙伴，“加拿大進(jìn)出口商協(xié)會(huì)”就曾警告政府要警惕報(bào)復(fù)巴西帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，迫使加拿大政府放棄使用這種權(quán)利。

收集他國(guó)補(bǔ)貼資料，做好反訴準(zhǔn)備工作

美國(guó)、歐盟、加拿大和巴西都曾經(jīng)或仍然給予本國(guó)航空工業(yè)企業(yè)持續(xù)支持。因此，我國(guó)可以以觀察員或利益相關(guān)方身份參與WTO國(guó)際航空工業(yè)補(bǔ)貼訴訟案，委托國(guó)外咨詢機(jī)構(gòu)、我國(guó)政府駐外機(jī)構(gòu)及貿(mào)易代表、企業(yè)海外分支機(jī)構(gòu)等途徑收集WTO關(guān)于航空工業(yè)貿(mào)易爭(zhēng)端的各種起訴材料、裁決報(bào)告、別國(guó)政府相關(guān)政策文件、各種研究報(bào)告、企業(yè)調(diào)研材料、學(xué)者的研究論文等，做好信息儲(chǔ)備。一旦遭到他國(guó)起訴，便可“以牙還牙”，對(duì)其提起“反訴”，以此“嚇阻”對(duì)方。

充分利用WTO申訴程序，采取“拖延戰(zhàn)術(shù)”

民機(jī)產(chǎn)業(yè)及其補(bǔ)貼形式和補(bǔ)貼機(jī)制都比較復(fù)雜，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)很難在規(guī)定時(shí)間內(nèi)對(duì)各方請(qǐng)求或申訴做出全面、充分的評(píng)估。如美歐之間的爭(zhēng)端從2004年開(kāi)始，直到2012年才結(jié)束。即便WTO認(rèn)定某成員違反規(guī)則，也很難保證裁決結(jié)果能被很好地執(zhí)行。從以往W T O爭(zhēng)端案例可以看出，對(duì)這種涉及巨大經(jīng)濟(jì)利益和國(guó)家利益的裁決，敗訴方往往只是對(duì)違反規(guī)則的相關(guān)法律做表面上的修改，然后聲稱已符合有關(guān)規(guī)定。這迫使勝訴方再次請(qǐng)求W T O判決敗訴方?jīng)]有充分遵守裁定，要求WTO授權(quán)實(shí)施貿(mào)易制裁。敗訴方還可對(duì)貿(mào)易制裁措施是否合理再次提出上訴?？梢?jiàn)，整個(gè)程序費(fèi)時(shí)又費(fèi)力。對(duì)我國(guó)而言，正可充分利用該程序?yàn)槊駲C(jī)開(kāi)發(fā)爭(zhēng)取寶貴時(shí)間。

效仿他國(guó)做法，爭(zhēng)取理解和支持

由于缺乏第三方的實(shí)施機(jī)制，W T O的裁決結(jié)果并沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力。從國(guó)際航空工業(yè)補(bǔ)貼訴訟案來(lái)看，雖然WTO都給出了最終的裁決結(jié)果，但相關(guān)方也都沒(méi)有真正按照WTO裁決要求徹底廢除國(guó)內(nèi)的某些做法，而只是稍作變通。因此也可以效仿他國(guó)之做法。

既然歐美及其他國(guó)家已經(jīng)在航空工業(yè)方面給予其本國(guó)企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間的巨大支持，使其可以脫離政府支持而獨(dú)立發(fā)展；而今我國(guó)的民用航空工業(yè)則剛剛起步，一些國(guó)家卻要利用WTO規(guī)則來(lái)約束我國(guó)政府對(duì)民航工業(yè)的支持，顯然是不合理的。何況，中國(guó)加入民機(jī)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)全世界的消費(fèi)者而言都是一種福利。對(duì)此，必須要積極爭(zhēng)取國(guó)際社會(huì)的理解和支持。（作者單位為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究所國(guó)防經(jīng)濟(jì)研究中心）