蔣 雪

論法律視角下的林權(quán)流轉(zhuǎn)程序問(wèn)題

蔣 雪

當(dāng)前我國(guó)對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)行政程序尚無(wú)明確的法律規(guī)定，全國(guó)統(tǒng)一的行政程序法也尚未出臺(tái)，理論界對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)行政程序的研究也尚不充分。但是，行政程序的優(yōu)劣直接關(guān)系到林農(nóng)的切身利益，直接關(guān)系到林改的成敗。目前我國(guó)的林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在著流轉(zhuǎn)價(jià)格不透明、林農(nóng)對(duì)流轉(zhuǎn)政策法規(guī)不了解、權(quán)屬登記公示制度粗略、林農(nóng)的利益得不到保障等一系列問(wèn)題。針對(duì)以上困境，建議從聽(tīng)證程序、公眾參與制度、信息公開(kāi)程序、森林資產(chǎn)評(píng)估程序等方面加以完善。

林權(quán)流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)程序；法律困境；出路

當(dāng)前我國(guó)法律、法規(guī)對(duì)于林權(quán)流轉(zhuǎn)的程序沒(méi)有具體的規(guī)定，實(shí)踐中的流轉(zhuǎn)程序都是以行政法規(guī)及地方性法規(guī)為主，部門規(guī)章及地方政府規(guī)章為輔，這一系列規(guī)定對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)程序的建立發(fā)揮了一定作用，但是由于法律對(duì)此沒(méi)有統(tǒng)一的、權(quán)威的、規(guī)范的規(guī)定，當(dāng)前的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)仍處于無(wú)章可循的狀態(tài)。

一、集體林權(quán)流轉(zhuǎn)程序存在的問(wèn)題

(一)聽(tīng)證程序缺失

合理確定林地的價(jià)格是集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，但是，政府沒(méi)有制定林地流轉(zhuǎn)價(jià)格的參照制度，同時(shí)又不允許市場(chǎng)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)體系進(jìn)入林地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，造成了林地流轉(zhuǎn)的價(jià)格差別非常大。而且，在現(xiàn)實(shí)生活中由于各種各樣的壓力，在林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，林農(nóng)沒(méi)有辦法維護(hù)自己的價(jià)格優(yōu)勢(shì)。主要原因在于，現(xiàn)階段林權(quán)流轉(zhuǎn)主要的推動(dòng)者是村集體以及相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。開(kāi)發(fā)商往往先聯(lián)合政府部門，之后再與林農(nóng)商談流轉(zhuǎn)的價(jià)格，林農(nóng)在價(jià)格制定上根本沒(méi)有發(fā)言權(quán)。很多地方政府為了搞活經(jīng)濟(jì)，突出業(yè)績(jī)，便加大力度引進(jìn)外資，想盡一切辦法給開(kāi)發(fā)商提供優(yōu)惠，在這種情況下林農(nóng)價(jià)格交涉的勢(shì)力極其微弱，想自主確定流轉(zhuǎn)的價(jià)格也是妄談。導(dǎo)致了林地流轉(zhuǎn)不公開(kāi)、不透明，林地流轉(zhuǎn)的價(jià)格掌握在政府和開(kāi)發(fā)商之間。

而產(chǎn)生這種局面的根本原因在于，政府的林權(quán)流轉(zhuǎn)聽(tīng)證程序缺失，很多政府為了減少工作任務(wù)、獲得更大利益，完全不顧林農(nóng)的權(quán)益，在確定林地價(jià)格的時(shí)候，不舉行聽(tīng)證，不與林農(nóng)進(jìn)行協(xié)商。

(二)公眾參與制度不健全

以明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶、放活經(jīng)營(yíng)，由傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槟康牡募w林權(quán)制度改革基本完成以后，林權(quán)流轉(zhuǎn)已成為必然趨勢(shì)。林權(quán)流轉(zhuǎn)既是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，也是林地適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)、提高林地利用效率的客觀要求。目前的狀況是農(nóng)民受傳統(tǒng)思想觀念的束縛，小農(nóng)意識(shí)仍然較重，寧可粗放經(jīng)營(yíng)，也不愿將林地流轉(zhuǎn)出去，而有志于發(fā)展林業(yè)的農(nóng)民無(wú)法通過(guò)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)連片規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，阻礙了林業(yè)的規(guī)模化發(fā)展；同時(shí)，各級(jí)政府、林業(yè)主管部門對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)、政府政策宣傳不到位，片面地認(rèn)為只要林地承包關(guān)系穩(wěn)定就行了，導(dǎo)致林權(quán)流轉(zhuǎn)工作組織指導(dǎo)不力、服務(wù)不到位，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)秩序混亂，農(nóng)民對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)的好處不夠了解，阻礙了森林資源資產(chǎn)的變現(xiàn)和資源的優(yōu)化配置，制約了林業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。

(三)信息公開(kāi)程序缺失

林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是一種信息不對(duì)稱的市場(chǎng)，買賣雙方由于客觀環(huán)境的影響而存在著信息不對(duì)稱，這種信息不對(duì)稱嚴(yán)重影響了森林資源的有效配置，大大降低了林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)氛圍。就目前來(lái)看，林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)嚴(yán)重落后，利用率不高，一些地方的林權(quán)流轉(zhuǎn)數(shù)量非常少，一些密集林區(qū)還沒(méi)有設(shè)立流轉(zhuǎn)平臺(tái)，也存都會(huì)林權(quán)流轉(zhuǎn)信息閉塞等現(xiàn)象，從而導(dǎo)致了林業(yè)林權(quán)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)難以建立。此外，在林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)進(jìn)行林權(quán)交易需要一定的服務(wù)費(fèi)，而且由于大部分林農(nóng)所在地區(qū)交通并不便利從而增加了流轉(zhuǎn)成本，在此現(xiàn)實(shí)情況下，林農(nóng)并沒(méi)有太大的積極性利用林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)完成交易。

(四)森林資產(chǎn)評(píng)估程序不完善

目前我國(guó)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)著重培育林權(quán)的一級(jí)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，而有著巨大發(fā)展?jié)摿Φ亩?jí)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)卻缺少必要的管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)，這就導(dǎo)致林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展受到限制，阻礙了林業(yè)經(jīng)濟(jì)的有序、健康發(fā)展。

在實(shí)際的林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，對(duì)于森林資源的價(jià)值評(píng)估是林權(quán)流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)。林權(quán)流轉(zhuǎn)評(píng)估工作是森林資源資產(chǎn)化管理的重要依據(jù)，也是提高資源配置效率的有效手段，有利于提高森林資源產(chǎn)權(quán)交易的透明度，維護(hù)林農(nóng)及相關(guān)從業(yè)者的權(quán)益[4]。但是，在我國(guó)的林權(quán)制度改革中，缺乏健全的林權(quán)價(jià)值評(píng)估的法律、法規(guī)，科學(xué)的林權(quán)價(jià)值評(píng)估體系還沒(méi)有建立，又缺乏專業(yè)的林權(quán)評(píng)估人員，造成林權(quán)流轉(zhuǎn)中存在許多問(wèn)題，嚴(yán)重影響到了林業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此建立健全林權(quán)價(jià)值評(píng)估體系成為必須要完成的工程。

由于缺乏林地流轉(zhuǎn)的價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，林地資源價(jià)格混亂，隨意性大，資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴(yán)重，無(wú)形中提高了林地流轉(zhuǎn)的交易成本。另外，由于沒(méi)有專門的信息渠道來(lái)發(fā)布林地流轉(zhuǎn)的信息，想買的人不知道哪里有，想賣的人不知道誰(shuí)想要，信息成本較高，從而對(duì)交易價(jià)格也產(chǎn)生一定影響。

二、完善我國(guó)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)程序的對(duì)策

我國(guó)當(dāng)前尚未出臺(tái)一部完整的程序法來(lái)對(duì)程序進(jìn)行規(guī)范，因此，我國(guó)當(dāng)前林權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的最大困境便是缺乏統(tǒng)一規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)程序的法律、法規(guī)。而林權(quán)流轉(zhuǎn)作為林權(quán)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、核心環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到林業(yè)市場(chǎng)化的進(jìn)程，關(guān)系到林改的成敗。而國(guó)家專門的林權(quán)流轉(zhuǎn)程序立法的缺失，不利于林權(quán)改革現(xiàn)有成果的鞏固，也會(huì)阻礙林權(quán)改革的進(jìn)程。近年來(lái)，我國(guó)很多地方針對(duì)本省的林權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)際情況制定了適合本省發(fā)展需要的林權(quán)法律法規(guī)，其中也對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)的程序進(jìn)行了規(guī)定，這對(duì)促進(jìn)國(guó)家專門性林權(quán)流轉(zhuǎn)立法起了一定的推動(dòng)作用。

(一)完善集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的聽(tīng)證程序

聽(tīng)證程序的要義源于“任何人的意見(jiàn)都應(yīng)當(dāng)被公平的聽(tīng)取”的程序正義理論，它作為行政程序法上的核心精髓所在，是行政參與權(quán)具體化的集中體現(xiàn)。因此，在各種行政程序參與權(quán)中“尤其是，公平聽(tīng)證權(quán)能夠經(jīng)次年闡述出許多詳細(xì)內(nèi)容。公民在以某種方式受權(quán)杖之苦之前讓他的案情得到公正聽(tīng)審的權(quán)利可以覆蓋全部的程序步驟，從最初的反抗到最終決定?！盵1]

在聽(tīng)證程序中，行政相對(duì)人可以在行政主體作出對(duì)自己可能產(chǎn)生不利影響的決定之前發(fā)表意見(jiàn)，從而對(duì)行政決定的最終作出施加影響。行政相對(duì)人參與到這個(gè)過(guò)程中，是有助于提高行政決定本身的科學(xué)性和可操作性，有助于該決定作出后利害關(guān)系人的自愿接受和自覺(jué)遵守，從根源上化解了林地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生糾紛的可能性。

(二)建立林權(quán)流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)和咨詢服務(wù)平臺(tái)

林權(quán)的流轉(zhuǎn)，是林地資源在市場(chǎng)上的合理交易。交易的頻度和廣度是林地資源價(jià)值的選擇和優(yōu)化。要完善林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的交易機(jī)制，規(guī)范交易行為，增強(qiáng)林權(quán)流轉(zhuǎn)頻率，同時(shí)要加強(qiáng)林權(quán)流轉(zhuǎn)的信息服務(wù)，要培育好市場(chǎng)化運(yùn)作的中介組織，為林地流轉(zhuǎn)搭建規(guī)范、有序、公開(kāi)、公正、公平的林權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，才能指導(dǎo)好林地流轉(zhuǎn)程序，協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系，從而服務(wù)好林權(quán)流轉(zhuǎn)這項(xiàng)工作，促進(jìn)林改的順利進(jìn)行。

對(duì)此，應(yīng)建立和完善林權(quán)流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)，為林權(quán)交易提供場(chǎng)所。各地林權(quán)登記管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)林權(quán)流轉(zhuǎn)管理職能，負(fù)責(zé)制定林權(quán)流轉(zhuǎn)政策、制定規(guī)范流轉(zhuǎn)合同文本、流轉(zhuǎn)合同備案、開(kāi)展流轉(zhuǎn)主體資質(zhì)審查、開(kāi)發(fā)應(yīng)用軟件、辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)、林權(quán)流轉(zhuǎn)檔案管理、協(xié)同調(diào)處林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛和查處林權(quán)流轉(zhuǎn)中的坑農(nóng)行為。

各級(jí)林權(quán)流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)職能，負(fù)責(zé)宣傳發(fā)布林權(quán)流轉(zhuǎn)信息，監(jiān)督指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同的簽訂，組建林權(quán)交易市場(chǎng)，組織聯(lián)系森林資源評(píng)估。林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)硬件和軟件建設(shè)，構(gòu)建省、市、縣、鄉(xiāng)互聯(lián)互通的四級(jí)林權(quán)管理平臺(tái)，把各地的林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)納入林權(quán)管理的大局中，統(tǒng)一由林權(quán)登記管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常管理。

(三)完善集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的信息公開(kāi)制度

1、林地流轉(zhuǎn)價(jià)格公開(kāi)

在林地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，如何評(píng)估林地的價(jià)值，并確定其合理的流轉(zhuǎn)價(jià)格是一個(gè)很重要的問(wèn)題，同時(shí)也是一個(gè)很專業(yè)的問(wèn)題，不可能通過(guò)規(guī)定一個(gè)政府統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)價(jià)格來(lái)解決問(wèn)題。這也就需要我們建立健全林地資產(chǎn)評(píng)估與流轉(zhuǎn)價(jià)格確定機(jī)制以保證林地流轉(zhuǎn)的公平性。

而對(duì)于流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定，需要全面考慮林地的多方面的功能，尤其是社會(huì)保障功能。但是目前，林地流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定主要掌握在村委會(huì)和企業(yè)之間，沒(méi)有考慮市場(chǎng)因素，只是將林地當(dāng)作一種生產(chǎn)資料來(lái)對(duì)待，而沒(méi)有考慮林地對(duì)于林農(nóng)的多重功能，更沒(méi)有考慮到林農(nóng)的切身利益。[2]在林地的價(jià)格確定機(jī)制的建設(shè)中，建議要引入市場(chǎng)機(jī)制，主要由市場(chǎng)來(lái)確定價(jià)格，只是在必要的時(shí)候才由政府進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)整。同時(shí)，要保證林地流轉(zhuǎn)價(jià)格的公開(kāi)，讓林農(nóng)在進(jìn)行林地流轉(zhuǎn)時(shí)有所參考。

2、林權(quán)流轉(zhuǎn)信息查詢渠道公開(kāi)

林權(quán)流轉(zhuǎn)信息主要是指林地流轉(zhuǎn)價(jià)格、開(kāi)發(fā)商信息、森林資產(chǎn)評(píng)估狀況、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)內(nèi)容以及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定、政府部門的政策性規(guī)定。林農(nóng)對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)信息在現(xiàn)實(shí)的流轉(zhuǎn)過(guò)程中并未能夠及時(shí)、詳盡的了解，這就必然導(dǎo)致林權(quán)流轉(zhuǎn)程序上存在諸多問(wèn)題亟待解決。

對(duì)此，在確保林地流轉(zhuǎn)價(jià)格公開(kāi)的前提下，林權(quán)流轉(zhuǎn)的信息查詢渠道也要公開(kāi)，不僅要建立便捷的查詢方式，讓林農(nóng)可以很方便的查詢到林地流轉(zhuǎn)價(jià)格、開(kāi)發(fā)商信息、森林資產(chǎn)評(píng)估狀況、流轉(zhuǎn)方式等信息，同時(shí)要定期對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行公開(kāi)宣傳，讓林農(nóng)及時(shí)了解到法律動(dòng)向，這樣才能使林農(nóng)具備保障自身權(quán)益的能力，能夠?qū)W會(huì)用法律的手段維護(hù)自身的合法利益，同時(shí)也能對(duì)我國(guó)林改的順利進(jìn)行起到一定的推動(dòng)作用。

(四)完善森林資產(chǎn)評(píng)估程序

目前我國(guó)森林資源評(píng)估制度還不健全，專業(yè)性不強(qiáng)，行業(yè)管理也尚不規(guī)范，往往體現(xiàn)在森林資源評(píng)估的隨意性較大?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》指出：要“加強(qiáng)森林資源評(píng)估管理，加快建立森林資源評(píng)估師制度和評(píng)估制度，規(guī)范評(píng)估行為，維護(hù)交易各方的合法權(quán)益?！?/p>

各省應(yīng)在相關(guān)條例中增加森林資源轉(zhuǎn)讓評(píng)估機(jī)構(gòu) 、評(píng)估人員取得條件、程序、審核審批機(jī)關(guān)等條款；充分利用現(xiàn)有森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)及其人才資源，培育出一批合格的、真正有能力從事林權(quán)流轉(zhuǎn)資產(chǎn)評(píng)估的專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員。同時(shí)，建立森林資源評(píng)估的專業(yè)機(jī)構(gòu)，明確評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)條件，實(shí)行行業(yè)準(zhǔn)入制度，提高評(píng)估機(jī)構(gòu)的公信力[3]。要重視(加強(qiáng))對(duì)森林資源評(píng)估人員的培訓(xùn)，提高他們的業(yè)務(wù)水平，努力解決森林資源評(píng)估的專業(yè)人員缺少問(wèn)題；同時(shí)，要規(guī)范行業(yè)準(zhǔn)入制度，加快森林資源評(píng)估準(zhǔn)則的建設(shè)進(jìn)程，努力提高森林資源評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確度，使森林資源的評(píng)估價(jià)值經(jīng)得起實(shí)踐和時(shí)間的檢驗(yàn)。(作者單位：中南林業(yè)科技大學(xué))

項(xiàng)目：林權(quán)爭(zhēng)議處理機(jī)制研究，國(guó)家林業(yè)局軟科學(xué)項(xiàng)目[2010-R07]

[1] [英]W·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1997年版，第97頁(yè)

[2] 楊金元主編：《集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2007年5月版，第97頁(yè)

[3] 劉濤. 我國(guó)林權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究[D].東北師范大學(xué)2013年碩士學(xué)位論文

蔣雪(1989-),女，漢族，河北唐山人，中南林業(yè)科技大學(xué)碩士研究生，研究方向：憲法與行政法。