謝冬水

(湖南科技大學(xué) 商學(xué)院，湖南 湘潭 411201)

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地方政府競爭、土地壟斷供給與城市化發(fā)展失衡

謝冬水

(湖南科技大學(xué) 商學(xué)院，湖南 湘潭 411201)

摘要：文章基于地方政府競爭和土地壟斷供給的雙重視角，利用中國1999—2012年的省級面板數(shù)據(jù)，對人口城市化與空間城市化的發(fā)展失衡現(xiàn)象及其內(nèi)在機理進行了系統(tǒng)研究。理論研究發(fā)現(xiàn)，地方政府間以經(jīng)濟增長和財政收入增加為導(dǎo)向的競爭機制，為地方政府偏重推進空間城市化、忽視推進人口城市化提供了內(nèi)在激勵，而土地的政府壟斷供給則為地方政府通過經(jīng)營土地來實施這種偏重空間城市化的行為提供了手段。這兩個因素疊加在一起，導(dǎo)致了人口城市化與空間城市化的發(fā)展失衡。實證檢驗發(fā)現(xiàn)，地方政府間競爭越激烈，土地供給數(shù)量越多，人口城市化與空間城市化發(fā)展失衡的程度就越嚴(yán)重。這表明，地方政府競爭和土地壟斷供給對城市化發(fā)展失衡確實存在顯著正向影響。推進地方政府競爭模式和土地供給制度改革，是實現(xiàn)中國人口城市化與空間城市化均衡發(fā)展的有效途徑。

關(guān)鍵詞：地方政府競爭；土地壟斷供給；城市化；發(fā)展失衡

一、引言

在過去的20多年里，中國的城市化進程發(fā)展迅速，城市化已成為推動中國經(jīng)濟快速增長的一個重要引擎(Ding和Lichtenberg，2010)。如何繼續(xù)保持高速的城市化進程，成為當(dāng)前中國經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵問題。但是，不容忽視的是，中國城市化推進的重點和方向也存在一定程度的偏差，其中一個突出的表現(xiàn)就是人口城市化與空間城市化的發(fā)展失衡，人口城市化水平嚴(yán)重滯后于空間城市化水平(蔡繼明等，2013)。原因何在？其背后的作用機制是什么？本文將在考慮地方政府競爭和土地壟斷供給的分析框架下，對這一問題展開理論和實證研究。近年來，中國人口城市化滯后于空間城市化的發(fā)展失衡問題引起了學(xué)者們的高度關(guān)注，并對這種現(xiàn)象提出了眾多解釋，但都不盡如人意。如與本文最為接近的是熊柴和高宏(2013)的研究，他們利用2000-2009年的省級數(shù)據(jù)從中國式分權(quán)視角對城市化發(fā)展失衡問題進行了探討，發(fā)現(xiàn)中國式分權(quán)下的財政分權(quán)和地方政府競爭是導(dǎo)致人口城市化與空間城市化發(fā)展失衡的重要原因。不過，中國式分權(quán)框架對地方政府城市化策略的分析僅僅探討了激勵問題，即在財政分權(quán)和地方政府競爭的相互作用下，地方政府官員具有偏重空間城市化、忽視人口城市化的激勵。僅僅從激勵角度來解釋城市化發(fā)展失衡是不夠的，只有進一步揭示出地方政府偏重推進空間城市化、忽視推進人口城市化的能力是如何實現(xiàn)的，故事才算完整。

事實上，在當(dāng)前的地方政府治理和激勵機制下，地方政府除了具有為經(jīng)濟增長而競爭的主觀努力外，同時還壟斷著土地供給一級市場，掌握了土地要素的供給，在發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟中，土地供給成為地方政府最重要的經(jīng)濟權(quán)力。正是這種地方政府壟斷下的土地供給，為地方政府實施偏重空間城市化、忽視人口城市化的策略提供了有力手段?；诖?，本文試圖從地方政府競爭和土地壟斷供給的雙重視角，為理解人口城市化與空間城市化發(fā)展失衡提供一個邏輯一致的理論和實證分析框架。我們認(rèn)為，地方政府間以GDP為核心的競爭機制，為地方政府官員熱衷于推進空間城市化、忽視推進人口城市化提供了制度激勵，土地壟斷供給則為地方政府通過土地征用和出讓來實現(xiàn)上述城市化偏向行為提供了手段。這兩個因素疊加在一起，共同導(dǎo)致了中國人口城市化與空間城市化的發(fā)展失衡。本文首先在一個考慮地方政府競爭和土地壟斷供給的分析框架下，通過構(gòu)建地方政府城市化決策模型，探討地方政府競爭、土地壟斷供給與城市化發(fā)展失衡之間的邏輯關(guān)系和作用機理，繼而利用1999-2012年的省級面板數(shù)據(jù)對理論結(jié)論進行實證檢驗，進一步解釋導(dǎo)致人口城市化與空間城市化發(fā)展失衡的內(nèi)在機制，為促進中國人口城市化與空間城市化均衡發(fā)展提供有益參考。

二、理論模型

(一)地方政府行為。地方政府沒有獨立稅權(quán)，但可以通過壟斷土地供給獲取大量的土地收入。一個有代表性的地方政府的收入主要由兩部分構(gòu)成：一是通過出讓土地獲取土地出讓收入；二是根據(jù)中央政府統(tǒng)一規(guī)定的稅率t對總產(chǎn)出征稅并按照固定比例σ獲得稅收。地方政府的支出包括四個部分：一是地方政府自身的消費支出，二是提供生產(chǎn)性的公共基礎(chǔ)設(shè)施支出，三是地方政府在征地過程中對土地原使用者進行征地補償?shù)闹С?，四是為城市戶籍人口和轉(zhuǎn)為城市市民的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供公共服務(wù)的支出。我們把經(jīng)濟中的主體分為三類，分別為有城市戶籍在城市工作的人、從農(nóng)村到城市工作并轉(zhuǎn)為城市市民的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及農(nóng)村戶籍到城市工作的農(nóng)民工。為簡化分析，假定勞動力數(shù)量等于人口數(shù)量，并且不考慮人口增長。在此基礎(chǔ)上，假設(shè)地方政府轄區(qū)內(nèi)城市戶籍人口的總量固定不變?yōu)閚，從農(nóng)村到城市工作且轉(zhuǎn)為城市市民的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量為L，保有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民工數(shù)量外生給定為N。受戶籍制度的限制，一般只有城市市民才能享受政府提供的公共服務(wù)，農(nóng)民工則缺乏此種權(quán)利。假設(shè)地方政府需要為城市戶籍人口和每一個新增城市人口提供公共服務(wù)的支出成本為θ(θ>0)，θ越大，意味著地方政府為人口城市化提供公共服務(wù)的單位支出成本越大。這樣，地方政府的預(yù)算約束為：

G+I+mR+θ(n+L)=pR+tσY

(1)

其中：G表示地方政府官員自身的消費支出，I表示地方政府的生產(chǎn)性公共基礎(chǔ)設(shè)施支出，R為地方政府壟斷的土地供給數(shù)量，p是土地出讓價格，m是征用每單位土地的補償成本，Y表示轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的產(chǎn)出水平。

基于Cai和Treisman(2005)的研究，我們假設(shè)地方政府是部分自利的，其效用來自三個部分：一是GDP增長所帶來的可能的政治晉升效用；二是地方政府官員自身在職消費的效用，這里直接用地方政府自身的消費G表示；三是地方政府也關(guān)心轄區(qū)內(nèi)居民(城市戶籍人口和人口城市化進程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口)的福利，用轄區(qū)內(nèi)城市戶籍人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的總消費C表示其福利效用函數(shù)?；谝陨峡紤]，并借鑒已有文獻的做法(Cai和Treisman，2005；王賢彬等，2014)，我們把地方政府的效用函數(shù)設(shè)定為：

U=Y+G+δC

(2)

其中：參數(shù)δ度量了地方政府在為增長而競爭模式下對人口城市化的相對偏好程度。這里假設(shè)0<δ<1，即在為增長而競爭的體制下，地方政府將不夠重視城市戶籍人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的福利，因此具有較低的δ值。

(二)消費者行為。人口城市化進程中城市戶籍人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收益主要來自兩個方面：一是享受由地方政府提供的公共服務(wù)收益；二是在城市就業(yè)的工資收入w。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的支出主要由從農(nóng)村向城市流動的遷移成本構(gòu)成。假定人均遷移成本為s，則總遷移成本為sL。由于本模型是靜態(tài)的，不考慮儲蓄行為，因此經(jīng)濟主體會將自己的收入全部用于消費。這樣，人口城市化進程中城市戶籍人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的總預(yù)算約束為：

C=(w+θ)n+(w+θ-s)L

(3)

(三)企業(yè)行為。假定地方政府轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的總量生產(chǎn)函數(shù)為：

Y=KαRβ[A(n+L)]γNφIμ

(4)

其中：K為資本，A為城市戶籍人口和轉(zhuǎn)為城市市民的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相對于農(nóng)民工的效率差異，這種差異可能源自于人力資本的差異。地方政府提供的生產(chǎn)性公共基礎(chǔ)設(shè)施I起到改善本地生產(chǎn)效率的作用，因而進入生產(chǎn)函數(shù)(王賢彬等，2014)。α>0、β>0、γ>0、φ>0、μ>0，且α+β+γ+φ+μ<1，這說明生產(chǎn)中還存在其他的生產(chǎn)要素投入。企業(yè)的目標(biāo)是追求其稅后利潤最大化，其成本有三：物資資本成本rK、土地購置成本φR和勞動力投入成本w(n+L)及w0N，其中r為利率，φ為土地購置價格，w0為農(nóng)民工工資，考慮到勞動力市場分割，假設(shè)w>w0。在現(xiàn)行土地制度下，地方政府是土地的壟斷供給者，決定土地的供給數(shù)量和供給價格，因此企業(yè)的土地購置價格恰好等于地方政府的土地出讓價格，即φ=p。假設(shè)企業(yè)在完全競爭市場上出售其最終產(chǎn)品，銷售價格標(biāo)準(zhǔn)化為1。這樣，企業(yè)面臨的最優(yōu)化問題為：

MaxK,R,n+L,N(1-t)Y-φR-w(n+L)-w0N

(5)

由(5)式的一階最大化條件，可以得到土地的出讓價格為：

p=φ=β(1-t)KαRβ-1[A(n+L)]γNφIμ=β(1-t)Y/R

(6)

(四)均衡與比較靜態(tài)分析。將(1)式、(3)式、(4)式和(6)式代入(2)式并整理，可以得到地方政府的效用最大化問題為：

(7)

(7)式的一階最大化條件為：

[1+tσ+β(1-t)]γKαRβAγ(n+L)γ-1NφIμ=θ-δ(w+θ-s)

(8)

[1+tσ+β(1-t)]βKαRβ-1[A(n+L)]γNφIμ=m

(9)

將(8)式除以(9)式，可以很容易得到人均土地供應(yīng)量(π)為：

π=R/(n+L)=[θ-δ(w+θ-s)]/m(β/y)

(10)

(10)式中人均土地供應(yīng)量可以作為空間城市化水平與人口城市化水平之間差距的一種度量，人均土地供應(yīng)量越大，說明以土地面積增加為表現(xiàn)形式的城市空間擴張相對于城市人口增加越快，從而人口城市化滯后于空間城市化的發(fā)展失衡也越嚴(yán)重。在此基礎(chǔ)上，由(10)式可以得到：

?π/?δ<0，?π/?θ>0，?π/?m<0

(11)

上式的經(jīng)濟含義是：地方政府對人口城市化的重視程度(δ)越低，其為人口城市化提供公共服務(wù)的支出成本(θ)越大，征地成本(m)越低，則人均土地供應(yīng)量就越大，人口城市化滯后于空間城市化的發(fā)展失衡也就越嚴(yán)重。這一發(fā)現(xiàn)顯示出中國城市化發(fā)展失衡的制度根源。一方面，在以經(jīng)濟增長為導(dǎo)向的地方政府競爭機制下，地方政府成為增長競爭型政府。推進人口城市化不但對經(jīng)濟增長的短期效果不顯著，還需要地方政府承擔(dān)高昂的社會成本(即具有較大的θ值)，因此，地方政府對推進人口城市化缺乏動力，從而具有較小的δ值。另一方面，在土地壟斷供給的制度安排下，地方政府掌握著對土地要素的自由支配權(quán)，從而使其有能力為從城市空間擴張中獲取更多的財富而設(shè)定較低的征地補償價格，因而具有較小的m值。這樣，在地方政府競爭機制和土地壟斷供給這兩個因素的共同作用下，地方政府在城市化發(fā)展方向上便具有明顯的偏重推進空間城市化、忽視推進人口城市化的傾向，從而導(dǎo)致了城市化發(fā)展失衡。

三、計量模型、變量選取與數(shù)據(jù)說明

(一)計量模型設(shè)計。為了檢驗本文的理論命題，我們構(gòu)建如下計量模型：

yit=α0+α1Comit+α2Landit+ρXit+ui+θTrendt+εit

(12)

其中：下標(biāo)i和t分別表示省份和時間，yit為被解釋變量(Urban)，表示城市化發(fā)展失衡程度。Comit和Landit為本文的兩個核心解釋變量，分別表示地方政府競爭強度和地方政府壟斷的土地供給數(shù)量，Xit是一組控制變量。α0是常數(shù)項，ρ是系數(shù)矩陣，α1和α2是實證分析所關(guān)注的待估參數(shù)，分別度量地方政府競爭和土地壟斷供給對城市化發(fā)展失衡的影響。εit為隨機誤差項，ui為不隨年份變化的地區(qū)固定效應(yīng)，Trendt為時間趨勢，以控制時間效應(yīng)。

上式是典型的面板數(shù)據(jù)模型，在回歸過程中，首先，本文將采用固定效應(yīng)模型(FE模型)和隨機效應(yīng)模型(RE模型)進行估計，并通過Hausman檢驗來確定哪一模型更有效。其次，使用能夠有效克服異方差與序列相關(guān)問題的固定效應(yīng)模型(SCC模型)來修正FE模型。最后，為檢驗穩(wěn)健性，本文還用了面板校正標(biāo)準(zhǔn)誤模型(PCSE模型)進行回歸。需要注意的是，(12)式屬于靜態(tài)面板模型，可能會因為存在測量誤差和遺漏變量而引發(fā)內(nèi)生性問題，從而導(dǎo)致估計結(jié)果產(chǎn)生偏誤。而且(12)式?jīng)]有考慮被解釋變量(城市化發(fā)展失衡程度)可能存在的序列自相關(guān)問題：即城市化失衡具有某種慣性，因為當(dāng)期城市化失衡可能受到前期城市化失衡的影響。為此，本文還使用了動態(tài)面板估計方法，構(gòu)建如下動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型：

yit=α0+βyi,t-1+α1Comit+α2Landit+ρXit+ui+θTrendt+εit

(13)

(13)式中，等式右邊增加了城市化發(fā)展失衡的一階滯后項(yi,t-1)。借鑒Caldeira(2012)的做法，我們采用一步穩(wěn)健系統(tǒng)GMM估計方法進行動態(tài)面板估計。

(二)變量選取與數(shù)據(jù)說明

1.被解釋變量。在現(xiàn)有文獻中，城市用地規(guī)模增長彈性系數(shù)(城市用地增長率/城市人口增長率)是衡量城市化發(fā)展失衡的重要指標(biāo)，目前國際公認(rèn)的該彈性系數(shù)的合理閾值是1.12，當(dāng)其值大于1.12時，則說明空間城市化快于人口城市化。根據(jù)這一彈性系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，本文將城市化發(fā)展失衡程度定義為：Urban=(城市建設(shè)用地面積增長速度/城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口人口增長速度)/1.12。當(dāng)Urban≤1時，說明城市空間擴張速度小于或等于城市人口的增長速度，此時沒有城市化發(fā)展失衡現(xiàn)象；當(dāng)Urban>1時，說明人口城市化滯后于空間城市化，此時存在城市化發(fā)展失衡現(xiàn)象，且Urban值越大，說明城市化發(fā)展失衡問題越嚴(yán)重。城市建設(shè)用地面積增長速度和城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口人口增長速度均以1998年為固定基期。

2.核心解釋變量：地方政府競爭和土地壟斷供給量?；诒疚牡难芯磕康?，我們參照張軍等(2007)的做法，采用各地人均實際利用外商直接投資的對數(shù)值(Lnfdipc)作為地方政府競爭的代理變量，一個地區(qū)的人均實際利用外商直接投資數(shù)量越多，意味著該地區(qū)的競爭強度越大。外商直接投資均按照當(dāng)年美元對人民幣匯率中間價均值進行換算。關(guān)于土地壟斷供給量，我們采用國有土地出讓面積對數(shù)(Lnland)作為地方政府壟斷下土地供給量的代理變量。為了保證檢驗結(jié)果的穩(wěn)健性，本文還采用土地出讓收入對數(shù)(Lnlandrev)進行了穩(wěn)健性檢驗。

3.控制變量。在已有文獻的基礎(chǔ)上，本文選取了一些社會經(jīng)濟變量作為控制變量。具體包括：(1)經(jīng)濟發(fā)展水平(LnGDPpc)，用各省人均GDP的對數(shù)值表示。(2)工業(yè)化水平(Indus)，用地區(qū)GDP中第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)所占比重表示。(3)財政收支壓力(Fispress)，我們將財政收支壓力表示為：(地方政府財政支出-財政收入)/財政收入，該值越大表明財政收支壓力越大。而財政收支壓力越大，地方政府就可能越需要依靠推進空間城市化來增加財源，并且也越?jīng)]有動力推進需要增加財政支出的人口城市化。(4)政府支出規(guī)模(Expend)，以各省財政支出占地區(qū)GDP的比重表示。(5)公共服務(wù)供給水平(Welfare)，用各省公共服務(wù)支出占地區(qū)總財政支出的比重表示，公共服務(wù)支出包括醫(yī)療衛(wèi)生支出、教育支出和社會保障支出。(6)經(jīng)濟開放程度(Open)，用各省當(dāng)年按美元對人民幣平均匯率折算的進出口總額與GDP的比值表示。(7)城鄉(xiāng)收入差距(Inequality)，以城市居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入的比值表示。(8)政策虛擬變量(Dum)，考慮到自2006年開始，中央政府相繼出臺了一系列約束地方政府土地出讓和土地出讓金管理方面的法律法規(guī)，本文以2006年為分界點(2006年及其之后的年份為1，其他年份為0)作為政策虛擬變量，以控制土地調(diào)控政策對城市化發(fā)展失衡的影響。

本文選取的樣本為1999—2012年全國30個內(nèi)陸省、自治區(qū)和直轄市的數(shù)據(jù)，西藏某些年份的關(guān)鍵數(shù)據(jù)缺失，故將其剔除。土地出讓面積和土地出讓收入的數(shù)據(jù)來自2000-2013年的《中國國土資源年鑒》，城市建設(shè)用地面積的數(shù)據(jù)來自2000-2013年《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口人口的數(shù)據(jù)來自2000-2013年的《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年>鑒》，外商直接投資、人均GDP數(shù)據(jù)來自Wind資訊數(shù)據(jù)庫，其他數(shù)據(jù)均來自2000-2013年的《中國統(tǒng)計年鑒》。見表1。

四、實證結(jié)果與分析

(一)靜態(tài)面板估計。

1.基本回歸結(jié)果。表2回歸結(jié)果顯示：模型1和模型2只包含地方政府競爭和土地壟斷供給兩個核心解釋變量，并不控制其他變量。從估計結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，所關(guān)心的作為衡量地方政府競爭的變量——人均實際利用外資的系數(shù)為正，且在1%水平上高度顯著，表明地方政府競爭強度越高，人口城市化與空間城市化的發(fā)展失衡程度就越嚴(yán)重。作為衡量土地壟斷供給的變量——國有土地出讓面積的系數(shù)也在1%的水平上顯著為正，說明地方政府壟斷下的土地供給已成為地方政府“經(jīng)營城市”、發(fā)展經(jīng)濟的重要手段，如果壟斷更多的國有土地出讓，地方政府將更加有激勵偏重推進空間城市化而忽視推進人口城市化。這初步驗證了本文的理論結(jié)論。為了消減因遺漏重要變量而可能產(chǎn)生的內(nèi)生性問題，我們在模型3和模型4中加入了其他控制變量。結(jié)果顯示，加入經(jīng)濟發(fā)展水平等控制變量以后，模型的擬合程度得到了顯著提升，地方政府競爭和土地壟斷供給的影響系數(shù)依然顯著為正。這進一步驗證了本文理論分析中所得出的結(jié)論：地方政府間競爭越激烈，土地壟斷供給規(guī)模越大，人口城市化與空間城市化的發(fā)展失衡程度就越嚴(yán)重?？赡艿脑蚴?，以GDP為核心的地區(qū)間競爭機制激勵地方政府為獲取更多的財政收入、促進經(jīng)濟的更快增長，而更加偏向于推進空間城市化；土地壟斷供給則使得地方政府可以將更多的與土地相關(guān)的資源和收益配置到城市空間擴張之中，從而導(dǎo)致了人口城市化滯后于空間城市化的發(fā)展失衡。

表2　靜態(tài)面板回歸結(jié)果：基準(zhǔn)回歸

注：括號內(nèi)的數(shù)據(jù)為系數(shù)的t值(FE/SCC模型)或z值(RE模型)；***、**和*分別表示1%、5%和10%的顯著性水平；Hausman檢驗中報告的是P值。下表同。

需要注意的是，地方政府競爭與土地壟斷供給量之間可能存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)，例如陶然等(2009)認(rèn)為地方政府間競爭機制會促進地方政府大量出讓土地。因此，這兩者的內(nèi)在關(guān)聯(lián)對城市化發(fā)展失衡的影響機制可能是：地方政府競爭會通過增加土地供給量而間接推動城市化失衡。為了捕獲這種間接影響機制，我們在模型5和模型6中加入了地方政府競爭和土地供給量的交互項。同時，為了避免地方政府競爭對城市化發(fā)展失衡的直接影響效應(yīng)可能會掩蓋上述間接影響效應(yīng)，我們在加入交互項的回歸中省去了地方政府競爭的獨立項。從模型5和模型6的回歸結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，地方政府競爭和土地供給量交互項的系數(shù)高度顯著為正，說明地方政府競爭和土地供給量對城市化失衡除了具有直接的推動作用之外，還存在地方政府競爭通過增加土地供給量而間接推動城市化發(fā)展失衡的影響機制。

在控制變量中，經(jīng)濟發(fā)展水平的系數(shù)都為正值，且在統(tǒng)計上十分顯著，說明經(jīng)濟發(fā)展水平對城市化發(fā)展失衡具有顯著的正向作用?？赡艿脑蛟谟冢航?jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，土地的經(jīng)濟價值越大，地方政府推進以土地為核心的空間城市化所獲得的收益往往也越高，因而這些地區(qū)的政府更熱衷于推進空間城市化。工業(yè)化水平的系數(shù)顯著為正，說明中國的工業(yè)化進程起到了加劇城市化發(fā)展失衡的作用?？赡艿脑蚴?，中國的工業(yè)化具有明顯的側(cè)重資本密集型產(chǎn)業(yè)的投資傾向，這種資本密集型投資傾向往往需要地方政府投入大量的土地資源做鋪墊，但這一工業(yè)化過程對吸納農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和定居的拉動作用十分有限，進而造成人口城市化長期滯后于空間城市化。財政收支壓力的影響系數(shù)顯著為正，表明財政收支壓力加劇了城市化的發(fā)展失衡程度?？赡艿脑蚴秦斦罩毫υ絿?yán)峻的地區(qū)，地方政府往往越熱衷于推進空間城市化以緩解財政壓力，并且也越缺乏動力推進需要承擔(dān)財政負擔(dān)的人口城市化，從而導(dǎo)致城市化發(fā)展失衡程度越嚴(yán)重。財政支出規(guī)模的系數(shù)顯著為負，表明在當(dāng)前地方政府面臨財政壓力的情況下，增加地方政府的可支配財力將有利于降低城市化發(fā)展失衡程度。公共服務(wù)供給水平的影響系數(shù)顯著為負，說明公共服務(wù)供給水平的提高具有促進城市化均衡發(fā)展的作用。原因在于，公共服務(wù)是影響人口城市化的一個重要因素，提高政府的公共服務(wù)支出水平可以有效促進人口城市化，從而有助于人口城市化與空間城市化的均衡發(fā)展。經(jīng)濟開放程度和城鄉(xiāng)收入差距的系數(shù)都顯著為負，說明經(jīng)濟開放程度的提高和城鄉(xiāng)收入差距將有助于吸引人口遷移，從而可以起到推動人口城市化進而降低城市化發(fā)展失衡的作用。政策虛擬變量的系數(shù)顯著為負，說明中央政府出臺的一系列約束地方政府土地出讓的政策對空間城市化擴張具有抑制作用，有助于城市化的均衡發(fā)展。

2.穩(wěn)健性檢驗與分析。為了驗證基準(zhǔn)回歸模型估計結(jié)果的可靠性，表3是對基準(zhǔn)模型進行穩(wěn)健性檢驗的結(jié)果。依據(jù)Hausman檢驗的結(jié)果，隨機效應(yīng)模型均被拒絕，因此我們只報告經(jīng)SCC模型修正的固定效應(yīng)模型的估計結(jié)果。首先，考慮到地方政府競爭和土地壟斷供給對城市化發(fā)展失衡的影響不一定表現(xiàn)在當(dāng)期，其影響很可能具有滯后效應(yīng)，同時為了緩解可能存在的反向因果關(guān)系，模型7和模型8采用核心解釋變量的滯后一期作為替代變量進行穩(wěn)健性檢驗。從模型7和模型8的回歸結(jié)果中不難發(fā)現(xiàn)，滯后的地方政府競爭和滯后的土地供給量及其交互項對城市化發(fā)展失衡的影響依然顯著為正，說明地方政府競爭和土地壟斷供給量對城市化發(fā)展失衡的影響是持續(xù)的。其次，為了進一步克服異方差和自相關(guān)性問題，模型9和模型10使用面板校正標(biāo)準(zhǔn)誤(PCSE)估計方法進行了回歸。結(jié)果顯示，使用面板校正標(biāo)準(zhǔn)誤對主要結(jié)果基本沒有影響，而且模型的擬合程度均得到顯著提升，這說明本文的實證結(jié)果是穩(wěn)健的。最后，考慮到核心變量的選取問題，模型11和模型12用土地出讓收入替代土地出讓面積，作為土地壟斷供給量的代理變量。從回歸結(jié)果中可以看出，地方政府競爭和土地出讓收入的系數(shù)都顯著為正，兩者的交互項也依然為正但不顯著，這在一定程度上說明本文的實證結(jié)果不取決于變量的特定形式，替換核心變量不會影響估計結(jié)果的穩(wěn)健性。從表3其他控制變量看，其系數(shù)符號和顯著性都與表2的基準(zhǔn)模型保持一致，這進一步說明本文的實證結(jié)果是穩(wěn)健的。

表3　靜態(tài)面板回歸結(jié)果：穩(wěn)健性檢驗

(二)動態(tài)面板估計。根據(jù)表4動態(tài)面板模型的回歸結(jié)果，Hansen檢驗結(jié)果不能拒絕過度識別的原假設(shè)，表明工具變量的選擇是有效的；AR(1)和AR(2)結(jié)果表明在Arellano-Bond檢驗中，模型差分誤差項只存在一階自相關(guān)而不存在二階自相關(guān)，說明系統(tǒng)GMM估計是適用的。在模型13-18的動態(tài)面板模型各項回歸結(jié)果中，城市化發(fā)展失衡的滯后項顯著為正，且系數(shù)比較穩(wěn)定，表明城市化發(fā)展失衡具有較強的持續(xù)性和自我強化趨勢。模型13和模型14沒有控制其他變量，回歸結(jié)果顯示出與靜態(tài)面板數(shù)據(jù)模型相似的結(jié)果，我們關(guān)心的核心變量——衡量地方政府競爭的外商直接投資和衡量土地壟斷供給的國有土地出讓面積以及兩者的交互項，均對城市化發(fā)展失衡具有顯著的正向影響。模型15和模型16加入了經(jīng)濟發(fā)展水平等控制變量，由結(jié)果可見，外商直接投資和國有土地出讓面積及其交互項對城市化發(fā)展失衡的影響系數(shù)依然顯著為正，這說明地方政府競爭和土地壟斷供給確實對城市化發(fā)展失衡有著正向的直接和間接促進作用。為檢驗穩(wěn)健性，模型17和模型18使用土地出讓收入指標(biāo)替換土地出讓面積，結(jié)果顯示，地方政府競爭以及地方政府競爭和土地供給量交互項的影響系數(shù)顯著為正，土地出讓收入的結(jié)果不顯著但符號依然為正。表4控制變量的系數(shù)符號大多與前文靜態(tài)分析的結(jié)果一致，說明本文的動態(tài)估計結(jié)果是穩(wěn)健有效的。

表4　動態(tài)面板回歸結(jié)果：一步穩(wěn)健系統(tǒng)GMM估計

注：括號內(nèi)的數(shù)據(jù)為系數(shù)的z值；***、**和*分別表示1%、5%和10%的顯著性水平；AR(1)、AR(2)和Hansen檢驗給出的是相應(yīng)的P值；L1.Urban表示Urban的滯后一期。

總體而言，上述多維度的實證分析結(jié)果很好地支持了本文的理論命題：地方政府競爭和土地壟斷供給是構(gòu)成中國城市化發(fā)展失衡的兩個重要的制度性因素。在地方政府競爭和土地由地方政府獨家壟斷供給這兩個因素的共同作用下，地方政府將更加熱衷于推進空間城市化，而在推進人口城市化上則投入不足，從而導(dǎo)致人口城市化與空間城市化發(fā)展失衡。因此，若能改變政績考核下的以經(jīng)濟增長為導(dǎo)向的地方政府競爭模式，打破土地由地方政府獨家壟斷供給的格局，將有助于促進人口城市化與空間城市化的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、結(jié)論與政策建議

本文在地方政府競爭和土地壟斷供給的雙重背景下，通過建立地方政府城市化決策模型，探討了人口城市化與空間城市化發(fā)展失衡的制度根源和形成機理。理論模型分析表明，地方政府間以GDP為核心的競爭模式和土地的政府壟斷供給方式，分別為地方政府偏重推進空間城市化、忽視推進人口城市化提供了制度激勵和能力保障，使地方政府在城市化發(fā)展方向上更加偏向于推進空間城市化以增加財政收入、實現(xiàn)經(jīng)濟快速增長和改善政績，而對推進會增加地方財政負擔(dān)且對地區(qū)經(jīng)濟增長短期效果不顯著的人口城市化則熱情不足，從而造成了城市化的發(fā)展失衡。利用1999-2012年省級面板數(shù)據(jù)的實證研究很好地支持了理論模型的結(jié)論，而且基于靜態(tài)面板估計和動態(tài)面板估計的一系列穩(wěn)健性檢驗都表明實證結(jié)果是穩(wěn)健的。本文的研究發(fā)現(xiàn)對進一步認(rèn)識和理解我國的城市化具有重要的現(xiàn)實意義。城市化的核心應(yīng)該是人的城市化，而不是僅僅是追求城市空間的擴張和城市規(guī)模的擴大。當(dāng)前我國人口城市化與空間城市化已處于比較嚴(yán)重的發(fā)展失衡狀態(tài)，人口城市化明顯滯后于空間城市化。加快人口城市化進程，控制空間城市化過度擴張，應(yīng)成為我國現(xiàn)階段和今后城市化發(fā)展的重要任務(wù)。本文的研究表明，我國城市化發(fā)展失衡主要是在地方政府競爭和土地壟斷供給的雙重制度作用下，由地方政府主導(dǎo)和推動的。因此，要扭轉(zhuǎn)我國城市化發(fā)展失衡的局面，就必須推動地方政府競爭模式和土地制度兩方面的配套改革?；诖?，我們提出如下政策建議：

(1)完善政績考核機制，改進地方政府競爭模式。雖然以GDP為核心的地方政府競爭模式在整體上具有諸多積極意義，但其對城市化發(fā)展失衡的負向激勵作用同樣不容忽視。為了推進城市化協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)不失時機地調(diào)整政績考核機制，改變以經(jīng)濟增長為主導(dǎo)的政績觀，逐步減小GDP、財政收入和國內(nèi)外直接投資等指標(biāo)在政績考核中的權(quán)重，更多地加入對社會福利、公共服務(wù)以及地方公眾滿意度等方面的考核維度，并引入人口城市化方面的考核指標(biāo)，推動地方政府間的競爭模式從單一的“為增長而競爭”向“為公共服務(wù)而競爭”轉(zhuǎn)變，從而在激勵機制上改變地方政府對人口城市化和空間城市化的不同反應(yīng)，使其能夠積極推動人口城市化，并減少片面注重追求城市空間擴張的動機。(2)改革財政體制，構(gòu)建與城市化協(xié)調(diào)發(fā)展相適應(yīng)的地方稅收制度體系。從短期來看，需要降低地方政府在土地出讓收入中的分成比例，抑制地方政府利用土地供給從城市空間擴張中獲取財政收入的動機。同時，增加土地出讓收入用于為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供公共服務(wù)和社會福利的比重。而從長遠來看，則需要調(diào)整中央與地方的財政關(guān)系，改變目前地方政府財權(quán)與事權(quán)不對等的格局，賦予地方政府更多的與事權(quán)相對應(yīng)的財權(quán)，積極探索開征適應(yīng)城市化協(xié)調(diào)發(fā)展要求、能為地方政府提供穩(wěn)定持久稅收來源的房產(chǎn)稅和物業(yè)稅，使地方政府的財政收入增長從過度依賴不可持續(xù)的土地財政，轉(zhuǎn)向依靠穩(wěn)定可持續(xù)的稅收收入上來，從根本上消除地方政府熱衷于推進空間城市化的內(nèi)在激勵，引導(dǎo)人口城市化與空間城市化走向同步協(xié)調(diào)發(fā)展之路。(3)改革土地制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。一方面，逐步擴大農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)范圍，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進入城市土地一級市場，打破目前由地方政府獨家壟斷土地供給、導(dǎo)致土地價格扭曲的局面，從源頭上遏制地方政府依托推進空間城市化獲取巨額土地收入的渠道；另一方面，進一步放松對農(nóng)村承包地和宅基地的轉(zhuǎn)讓權(quán)管制，允許農(nóng)村承包地和宅基地具有買賣和抵押融資等權(quán)能，讓農(nóng)民從農(nóng)村承包地和宅基地中獲得更多的財產(chǎn)性收入，從而提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市永久定居和轉(zhuǎn)為城市市民的能力，進而加快人口城市化的進程。

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(責(zé)任編輯許柏)

Local Government Competition, Monopolized Land Supply and Urbanization Development Imbalance

Xie Dongshui

(SchoolofBusiness,HunanUniversityofScienceandTechnology,Xiangtan411201,China)

Abstract：From the dual perspectives of local government competition and monopolized land supply, this paper makes a systematic study of the phenomena on of China’s development imbalance between population urbanization and spatial urbanization and its inherent mechanism by using the provincial panel data from 1999 to 2012. The theoretical model shows that local government competition oriented by economic growth and the increase in fiscal revenues provides inherent incentives for local governments’ biased emphases on the advancement of spatial urbanization and their neglect of the advancement of population urbanization and monopolized land supply by governments offers means for the implementation of local governments’ biased emphases on the advancement of spatial urbanization through land business. The two factors together lead to the development imbalance between population urbanization and spatial urbanization. The empirical test comes to the conclusion that more intense local government competition results in more land supply and more serious development imbalance between population urbanization and spatial urbanization. It shows that local government competition and monopolized land supply actually have the significantly positive effects on urbanization development imbalance. The advancement of the reform of local government competition modes and monopolized land supply system is the valid route to the development balance between population urbanization and spatial urbanization in China.

Key words:local government competition; monopolized land supply; urbanization; development imbalance

DOI：10.16538/j.cnki.jfe.2016.04.010

中圖分類號：F291.1

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9952(2016)04-0102-10

作者簡介：謝冬水(1980-)，男，湖南耒陽人，湖南科技大學(xué)商學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師。

基金項目：國家社會科學(xué)基金青年項目(13CJL049)；湖南省社會科學(xué)基金項目(14YBA164)；

收稿日期：2015-11-24