孫若曦

(廈門(mén)市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院　福建廈門(mén)　361012)

?

基于重構(gòu)土地發(fā)展權(quán)的存量規(guī)劃實(shí)踐探索

——以廈門(mén)市龍山文創(chuàng)園為例

孫若曦

(廈門(mén)市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院福建廈門(mén)361012)

伴隨著城市建設(shè)進(jìn)程的加快，城市中心區(qū)的老舊工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型改造已逐漸成為優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、提升城市品質(zhì)的建設(shè)熱點(diǎn)。文章以廈門(mén)龍山工業(yè)區(qū)的轉(zhuǎn)型探索歷程為例，首先介紹該工業(yè)區(qū)的形成演變歷程，然后在土地發(fā)展權(quán)分配方式的視角下，對(duì)工業(yè)區(qū)歷次轉(zhuǎn)型推進(jìn)的難點(diǎn)進(jìn)行剖析。文章重點(diǎn)分析了工業(yè)區(qū)前幾輪轉(zhuǎn)型失敗的原因與存在問(wèn)題，并總結(jié)重構(gòu)土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)型思路和方法。

土地發(fā)展權(quán)；存量規(guī)劃；廈門(mén)；龍山工業(yè)區(qū)

0　引言

伴隨著城市的發(fā)展，存量用地的更新轉(zhuǎn)型必然會(huì)在城市建設(shè)中占有越來(lái)越大的比重。如果僅以用地收儲(chǔ)后進(jìn)行“招拍掛”的方式，直接變更土地使用權(quán)主體的再開(kāi)發(fā)思路，必然會(huì)導(dǎo)致業(yè)主與政府進(jìn)入僵持狀態(tài)，從而導(dǎo)致城市更新進(jìn)程停滯，甚至引發(fā)社會(huì)矛盾。城市存量的功能轉(zhuǎn)型面臨的困境歸根結(jié)底是土地發(fā)展權(quán)再分配的問(wèn)題。如何合理實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)及土地價(jià)值紅利再分配方式，應(yīng)成為存量規(guī)劃的核心。

土地發(fā)展權(quán)可看作是一種物權(quán)，是將土地從較低利用效益的用途向較高利用效益的用途轉(zhuǎn)變或提升土地利用強(qiáng)度，以獲取土地收益的財(cái)產(chǎn)權(quán)[1]。拓展來(lái)說(shuō)，土地發(fā)展權(quán)是以建設(shè)許可權(quán)為基礎(chǔ)，包括用途許可權(quán)、強(qiáng)度提高權(quán)。土地發(fā)展權(quán)源于空間管制，各級(jí)規(guī)劃所確定的土地分區(qū)管制要求與條件是土地發(fā)展權(quán)的法定依據(jù)[2]。通常，土地發(fā)展權(quán)的收益體現(xiàn)了土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值所在。

長(zhǎng)期以來(lái)，由土地升值帶來(lái)的土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值紅利分配存在眾多爭(zhēng)議，矛盾主要集中在“漲價(jià)歸公”還是“漲價(jià)歸私”。在城市轉(zhuǎn)型期，由于各利益團(tuán)體對(duì)土地發(fā)展權(quán)的爭(zhēng)奪，經(jīng)常引發(fā)各類(lèi)社會(huì)矛盾，影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。本文以廈門(mén)市龍山工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型過(guò)程為例，基于重構(gòu)土地發(fā)展權(quán)的角度，探討土地發(fā)展權(quán)分配設(shè)置在城市功能轉(zhuǎn)型土地再開(kāi)發(fā)規(guī)劃及實(shí)踐中所起的作用，以期為同類(lèi)型片區(qū)的土地再開(kāi)發(fā)提供借鑒。

1　研究背景——“龍山工業(yè)區(qū)”的形成與演變

20世紀(jì)90年代，由于廈門(mén)首輪城市功能轉(zhuǎn)型提升的需要，思明區(qū)將區(qū)內(nèi)工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)自城市中心區(qū)遷出，集中安置在當(dāng)時(shí)的思明區(qū)邊緣“龍山片區(qū)”。政府以協(xié)議出讓形式將土地批租至各企業(yè)進(jìn)行建設(shè)生產(chǎn)，土地權(quán)屬為企業(yè)或企業(yè)所隸屬的基層政府(街道辦)，土地使用權(quán)年限為40年。于是，被安置的企業(yè)(性質(zhì)多為二類(lèi)工業(yè)和普通倉(cāng)儲(chǔ))與龍山片區(qū)原有的村鎮(zhèn)發(fā)展用地等共同形成了“龍山工業(yè)集中區(qū)”，共有工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)用地約40宗，總面積54hm2。

二十年來(lái)，伴隨著城市建設(shè)的快速擴(kuò)張，“龍山工業(yè)區(qū)”周邊的居住社區(qū)和配套設(shè)施漸漸形成，工業(yè)區(qū)的區(qū)位發(fā)生了急劇變化，從彼時(shí)“邊緣區(qū)”變?yōu)椴徽鄄豢鄣摹昂诵膮^(qū)”。地塊的區(qū)位價(jià)值顯著上升，但工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)性質(zhì)顯然不利于地塊價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。由于產(chǎn)權(quán)制度導(dǎo)致高昂的交易成本，阻礙了這些工業(yè)用地的正式更新[3]。于是，部分工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地采用了非正式更新的方式，即在保持用地原產(chǎn)權(quán)屬性、原有建筑的前提下，通過(guò)私自改建的方式，進(jìn)行從制造業(yè)到服務(wù)業(yè)的功能變更，從而能夠在土地的剩余使用年限中，一定程度上享受地價(jià)升值的收益。與土地交由政府收儲(chǔ)，原業(yè)主通過(guò)“招拍掛”方式公開(kāi)競(jìng)標(biāo)的正式更新方式相比，“非正式更新”方式顯然可以規(guī)避高昂的交易成本(土地出讓金)與風(fēng)險(xiǎn)(原業(yè)主可能無(wú)法獲得再開(kāi)發(fā)權(quán))。

然而，由于政策與監(jiān)管的缺失，導(dǎo)致自發(fā)的“退二進(jìn)三”非正式更新長(zhǎng)期處于混亂無(wú)序的狀態(tài)中。因?yàn)榄h(huán)境品質(zhì)和設(shè)施配套均不佳，招商入駐多為低端商業(yè)餐飲等服務(wù)業(yè)，甚至產(chǎn)生了大量違章搭蓋的外口公寓，存在極大的安全隱患。而且，相當(dāng)部分的宗地業(yè)主公司存在資產(chǎn)兼并、改組、重組甚至抵押、出租(售)土地使用權(quán)的情況，因此龍山工業(yè)區(qū)用地的實(shí)際使用權(quán)屬更為復(fù)雜，私搭亂建的情況快速蔓延。以政府視角來(lái)看，這種“非正式更新”直接導(dǎo)致了土地增值收益流失，并且沒(méi)有實(shí)現(xiàn)片區(qū)的功能提升。

2　土地發(fā)展權(quán)博弈導(dǎo)致片區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型推進(jìn)艱難——“龍山工業(yè)區(qū)”的改造探索歷程

2.1土地再開(kāi)發(fā)的模式分析

以土地產(chǎn)權(quán)變更的視角，土地再開(kāi)發(fā)一般分為3種模式：一是土地使用權(quán)主體發(fā)生變更，由政府給予原業(yè)主一定的補(bǔ)償，將土地進(jìn)行收儲(chǔ)，之后處置為凈地、熟地后再通過(guò)招拍掛或劃撥方式將土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)給開(kāi)發(fā)企業(yè)或公益部門(mén)；二是發(fā)生部分變更，通常是土地業(yè)主與開(kāi)發(fā)企業(yè)聯(lián)合開(kāi)發(fā)，土地發(fā)展權(quán)為原業(yè)主和開(kāi)發(fā)企業(yè)共同所有，即合作開(kāi)發(fā)；三是不發(fā)生變更，以綜合整治，或在原用地紅線內(nèi)改建擴(kuò)建等方式實(shí)現(xiàn)再開(kāi)發(fā)。

由于土地再開(kāi)發(fā)通常由政府主導(dǎo)，長(zhǎng)期以來(lái)，第一種改造模式一直是城市更新采用的主要模式，第二、三種模式僅作為局部過(guò)渡或少量補(bǔ)充。

2.2傳統(tǒng)模式的改造探索

基于3種土地再開(kāi)發(fā)模式，廈門(mén)市政府針對(duì)龍山工業(yè)區(qū)的改造探索與規(guī)劃一直都在進(jìn)行。2006年，龍山片區(qū)被定位為營(yíng)平片區(qū)(廈門(mén)舊城區(qū)、棚戶區(qū))安置房用地，計(jì)劃將企業(yè)全部外遷，實(shí)施用地收儲(chǔ)。在此思路下，按居住區(qū)功能編制的《蓮花六村修建性詳細(xì)規(guī)劃》通過(guò)審批。以此為依據(jù)，廈門(mén)市規(guī)劃、國(guó)土部門(mén)于2007年在龍山片區(qū)辦理了蓮花六村安置房用地許可，性質(zhì)為居住用地，用地權(quán)屬為廈門(mén)市住宅建設(shè)辦公室。然而，由于用地收儲(chǔ)交易成本過(guò)大，政府難以承受；加之營(yíng)平片區(qū)作為廈門(mén)舊城的核心區(qū)列入城市紫線保護(hù)范圍，拆遷被禁止，不再需要大量安置房，因此，這種改造思路不了了之。

2010年，龍山片區(qū)所隸屬的嘉蓮管理單元進(jìn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃修編。彼時(shí)，在嚴(yán)格控制廈門(mén)本島容量的大原則下，規(guī)劃對(duì)于龍山片區(qū)的規(guī)劃定位進(jìn)行了調(diào)整，從原來(lái)的蓮花六村居住區(qū)調(diào)整為商務(wù)辦公區(qū)，且仍沿用用地收儲(chǔ)、變更土地使用權(quán)主體的再開(kāi)發(fā)方式。由于龍山周邊片區(qū)城市建設(shè)日趨成熟，可建設(shè)用地已開(kāi)發(fā)殆盡，因此，控規(guī)在龍山片區(qū)配置了大量的文教體衛(wèi)等民生設(shè)施和社區(qū)服務(wù)設(shè)施。然而，隨著周邊地價(jià)節(jié)節(jié)攀升，用地收儲(chǔ)更加難為。龍山片區(qū)以土地低效利用的“非正式更新”方式愈演愈烈；同時(shí)周邊居民對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的缺乏，尤其是對(duì)中小學(xué)、幼兒園學(xué)位數(shù)不足的怨聲越來(lái)越高。

由此可見(jiàn)，僅將土地按照傳統(tǒng)方式實(shí)施收儲(chǔ)，即以原土地性質(zhì)和剩余年限的評(píng)估作為原業(yè)主的賠償標(biāo)準(zhǔn)、一次性買(mǎi)斷土地發(fā)展權(quán)、而不考慮土地再開(kāi)發(fā)的利益增量的分配，這種簡(jiǎn)單的更新重建方式并不能獲得原業(yè)主的認(rèn)同和支持，勢(shì)必導(dǎo)致政府與業(yè)主雙方博弈僵持，難以推動(dòng)片區(qū)改造。

2.3“三舊改造”模式探索

在學(xué)習(xí)廣東省經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2010年底，福建省政府出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊的改造意見(jiàn)》。廈門(mén)市政府本著循序漸進(jìn)的原則，決定首先推行工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)國(guó)有建設(shè)用地的改造工作。

2012年，龍山老工業(yè)區(qū)內(nèi)有企業(yè)呈報(bào)文件至廈門(mén)市規(guī)劃局，擬進(jìn)行三舊改造。為了規(guī)范龍山工業(yè)區(qū)內(nèi)企業(yè)宗地的三舊改造項(xiàng)目，《廈門(mén)龍山“三舊”改造片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》同年出臺(tái)并通過(guò)審批。該規(guī)劃首次將用地權(quán)屬情況作為關(guān)注重點(diǎn)，嘗試以不變更或部分變更土地使用權(quán)主體的方式實(shí)現(xiàn)片區(qū)功能改造。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，符合條件的企業(yè)可申請(qǐng)自行改造，在繳納土地出讓金后，以協(xié)議出讓的方式獲得土地再開(kāi)發(fā)權(quán)。根據(jù)規(guī)劃，在申請(qǐng)改造的企業(yè)原產(chǎn)權(quán)紅線須中劃出一定比例用地，由政府收儲(chǔ)作為公益性項(xiàng)目或市政交通設(shè)施用地，而后重新核定企業(yè)用地紅線和用地年限。“三舊改造”政策的核心是基于土地開(kāi)發(fā)權(quán)分享的理念，實(shí)現(xiàn)原土地使用權(quán)人、政府和公眾利益的均衡[4]。

但是，由于該規(guī)劃方式仍屬于“自上而下”的“終極藍(lán)圖”式規(guī)劃編制體系，更多地考慮與上位規(guī)劃和各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的銜接，較少考慮交易成本問(wèn)題。雖然相關(guān)文件中對(duì)于規(guī)劃為中小學(xué)及服務(wù)設(shè)施用地的現(xiàn)有企業(yè)用地，提出不允許任何形式自行改造的規(guī)定，但仍由于交易成本過(guò)大而無(wú)法實(shí)施收儲(chǔ)。而且由于“三舊改造”申報(bào)審批周期長(zhǎng)，企業(yè)資金沉淀大，對(duì)企業(yè)規(guī)模較小的業(yè)主來(lái)說(shuō)壓力過(guò)大。因此，龍山片區(qū)申報(bào)三舊改造的企業(yè)為數(shù)極少，最終通過(guò)審批流程的僅有一宗地。

3　以重構(gòu)土地發(fā)展權(quán)模式應(yīng)對(duì)多方利益的訴求——“龍山文創(chuàng)園”的形成與發(fā)展

3.1“龍山文創(chuàng)園”的創(chuàng)建背景

2015年，國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)展改革委等部門(mén)印發(fā)了《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地政策的意見(jiàn)》(國(guó)土資規(guī)[2015]5號(hào))，提出為大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，建議“運(yùn)用多種方式供應(yīng)新產(chǎn)業(yè)用地”“鼓勵(lì)盤(pán)活利用現(xiàn)有用地”“引導(dǎo)新產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展”，并特別提出“引導(dǎo)土地用途兼容復(fù)合利用”。

為貫徹落實(shí)國(guó)土部意見(jiàn)，廈門(mén)市政府召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，形成《廈門(mén)市人民政府關(guān)于老工業(yè)廠房成片改造建設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)集聚區(qū)專(zhuān)題會(huì)議紀(jì)要》([2016]40號(hào))。紀(jì)要中明確劃定包括龍山工業(yè)區(qū)在內(nèi)的廈門(mén)首批啟動(dòng)的3個(gè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)集聚政策區(qū)范圍，并提出“鼓勵(lì)支持企業(yè)以‘微改造’為主要模式進(jìn)行老工業(yè)廠房改造”，“對(duì)于劃定政策區(qū)內(nèi)已批準(zhǔn)或已辦理土地房屋權(quán)證的工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)國(guó)有建設(shè)用地上的改造，在不改變?cè)鷾?zhǔn)用地性質(zhì)、土地使用年限、土地房屋權(quán)屬關(guān)系或取得方式的前提下，允許將老工業(yè)廠房使用功能臨時(shí)變更為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)的創(chuàng)業(yè)空間、創(chuàng)客公寓、社交空間、輔導(dǎo)培訓(xùn)、配套餐飲商業(yè)服務(wù)、停車(chē)等設(shè)施”。以此為契機(jī)，龍山工業(yè)區(qū)在政府的積極推動(dòng)下向文創(chuàng)園區(qū)逐步轉(zhuǎn)型。

3.2“龍山文創(chuàng)園”面臨的發(fā)展困境

一直以來(lái)，創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)植入工業(yè)建筑區(qū)發(fā)展似乎成為慣例，其實(shí)這也是由于工業(yè)用地更新所面臨的制度困境促成雙方選擇的結(jié)果。作為文創(chuàng)園區(qū)，龍山片區(qū)具有非常好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，但也存在較多障礙，主要體現(xiàn)在：

(1)片區(qū)現(xiàn)有用地的權(quán)屬構(gòu)成非常復(fù)雜，包括國(guó)有及私有企業(yè)產(chǎn)權(quán)、基層政府產(chǎn)權(quán)(多為街道辦下屬企業(yè))、集體用地產(chǎn)權(quán)(為已征地村莊提供的發(fā)展用地)等。而且，由于大部分工業(yè)用地的原業(yè)主企業(yè)已不再生產(chǎn)，用地及建筑通過(guò)租賃、轉(zhuǎn)租或抵押等方式，實(shí)際使用權(quán)早已幾易其主，給改造工作造成巨大困難。

(2)片區(qū)內(nèi)的建筑多為通用廠房和臨時(shí)搭蓋，多數(shù)外觀破舊，設(shè)施老化；而且非正式更新畢竟屬于擅改建筑功能，存在被查處的風(fēng)險(xiǎn)，業(yè)主和承租方往往不會(huì)在建筑改造裝修中投入太多。因此，龍山工業(yè)區(qū)已轉(zhuǎn)型部分的招租門(mén)檻相對(duì)較低，形成的業(yè)態(tài)以低端商業(yè)餐飲和辦公為主，沒(méi)有形成創(chuàng)意園區(qū)需要的基礎(chǔ)配套。

(3)不能回避上位規(guī)劃的中小學(xué)等民生設(shè)施項(xiàng)目。由于周邊居住區(qū)對(duì)學(xué)位的需求極為迫切，這些需要大量占地的項(xiàng)目必需在片區(qū)內(nèi)落實(shí)。因此，龍山片區(qū)的土地再開(kāi)發(fā)始終要面對(duì)用地收儲(chǔ)的問(wèn)題。

(4)由于龍山片區(qū)的道路交通設(shè)施和市政設(shè)施均按照工業(yè)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)配置，無(wú)法滿足文創(chuàng)園區(qū)的要求。整個(gè)片區(qū)的道路網(wǎng)密度較低，內(nèi)部交通系統(tǒng)不完善，部分地塊可達(dá)性差，且缺少社會(huì)性停車(chē)設(shè)施。水電等必要的市政設(shè)施更是供應(yīng)不足，無(wú)法提供穩(wěn)定服務(wù)，斷水?dāng)嚯姮F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3.3重構(gòu)土地發(fā)展權(quán)，多元化再開(kāi)發(fā)模式的轉(zhuǎn)型探索

龍山片區(qū)面臨的眾多困境，歸根結(jié)底是土地發(fā)展權(quán)再分配的問(wèn)題。根據(jù)廈門(mén)市政府專(zhuān)題會(huì)議紀(jì)要([2016]40號(hào))的相關(guān)精神，廈門(mén)市成立思明區(qū)眾創(chuàng)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)龍山工業(yè)區(qū)規(guī)劃建設(shè)與土地管理工作；成立區(qū)屬?gòu)B門(mén)市龍山文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)有限公司，作為園區(qū)綜合服務(wù)運(yùn)營(yíng)商，受領(lǐng)導(dǎo)小組委托負(fù)責(zé)園區(qū)的改造、建設(shè)與管理的具體實(shí)施工作。廈門(mén)市各部門(mén)即以文創(chuàng)園區(qū)的總定位、以土地發(fā)展權(quán)再分配的視角聯(lián)合開(kāi)展龍山片區(qū)存量規(guī)劃。

首先，劃定龍山工業(yè)區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)集聚區(qū)政策區(qū)的范圍，設(shè)定《政策區(qū)規(guī)劃建設(shè)與土地管理實(shí)施細(xì)則》(下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施細(xì)則》)，適用于政策區(qū)內(nèi)“權(quán)屬清晰的已批工業(yè)(倉(cāng)儲(chǔ))國(guó)有建設(shè)用地上的改造，包括現(xiàn)狀工業(yè)廠房、倉(cāng)庫(kù)及其配套設(shè)施建筑的改造以及現(xiàn)有空地、堆場(chǎng)或未利用地上的新增建筑改造兩種類(lèi)型”。由于土地使用權(quán)主體發(fā)生部分變更和不發(fā)生變更的土地再開(kāi)發(fā)模式已獲得政府的支持，《實(shí)施細(xì)則》中重點(diǎn)明確“在不改變?cè)鷾?zhǔn)用地性質(zhì)、土地使用年限、土地房屋權(quán)屬關(guān)系、土地取得或批準(zhǔn)方式的前提下，已批工業(yè)(倉(cāng)儲(chǔ))國(guó)有建設(shè)用地上的現(xiàn)狀建筑以及新增建筑”，“經(jīng)國(guó)土部門(mén)備案后，免繳土地年租金”、“免收增容地價(jià)”，并規(guī)定“有效年限為五年”，體現(xiàn)政府對(duì)文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的政策扶持，并對(duì)既成事實(shí)的功能轉(zhuǎn)變加以引導(dǎo)和規(guī)范。

在龍山文創(chuàng)區(qū)規(guī)劃中，首先以盡力降低交易成本的角度，對(duì)上位規(guī)劃的中小學(xué)等民生項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃用地調(diào)整。規(guī)劃師與相關(guān)部門(mén)反復(fù)座談，確保新選址用地可以實(shí)施收儲(chǔ)。結(jié)合用地收儲(chǔ)的情況，規(guī)劃對(duì)龍山片區(qū)的道路交通系統(tǒng)和市政設(shè)施進(jìn)行現(xiàn)狀梳理，并按照文創(chuàng)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一加以完善。

對(duì)于園區(qū)內(nèi)招商項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理，則統(tǒng)一由區(qū)屬龍山文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)有限公司進(jìn)行園區(qū)總用地摸底，在充分尊重宗地業(yè)主意見(jiàn)的前提下，對(duì)園區(qū)土地使用權(quán)進(jìn)行整體承租，實(shí)施整體統(tǒng)籌改造招商，并負(fù)責(zé)園區(qū)的綜合服務(wù)運(yùn)營(yíng)，提供物業(yè)服務(wù)。政府僅在龍山文創(chuàng)公司運(yùn)營(yíng)初期提供資金支持。對(duì)于有自行再開(kāi)發(fā)計(jì)劃的宗地業(yè)主，亦可經(jīng)與龍山文創(chuàng)公司報(bào)備后，將改造方案按《實(shí)施細(xì)則》的要求報(bào)送相關(guān)部門(mén)審查，獲得許可后自行改造招商；或采取原業(yè)主與文創(chuàng)企業(yè)合作，以合同履約的方式共同實(shí)現(xiàn)土地再開(kāi)發(fā)。在符合相關(guān)條件的前提下，都可享受《實(shí)施細(xì)則》的優(yōu)惠政策。在不改變用地權(quán)屬的情況下，土地發(fā)展權(quán)及升值紅利由原業(yè)主和開(kāi)發(fā)公司(龍山文創(chuàng)公司)所共享，政府可以在園區(qū)穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)后獲得稅收。由于這種多元化的改造方式兼顧原業(yè)主、開(kāi)發(fā)公司和政府三者的利益，加之政府對(duì)文創(chuàng)政策區(qū)的扶植政策，龍山片區(qū)的改造推動(dòng)較為順利。

目前，已由龍山文創(chuàng)公司承租改造的企業(yè)約占整個(gè)園區(qū)的四成，園區(qū)的啟動(dòng)核心區(qū)已初步形成，招租工作正有序進(jìn)行中。有意自行改造的宗地業(yè)主也在逐步終止現(xiàn)有租約，提交文創(chuàng)改造方案和招商意向。

4　結(jié)語(yǔ)

自2006年龍山片區(qū)改造被提上政府日程以來(lái)，歷經(jīng)10年之久，終于得以實(shí)施改造。伴隨著城市的發(fā)展，存量用地的更新轉(zhuǎn)型必然會(huì)在城市建設(shè)中占有越來(lái)越大的比重。如果僅以用地收儲(chǔ)、直接變更土地使用權(quán)主體的再開(kāi)發(fā)方式，必然會(huì)進(jìn)入發(fā)展瓶頸，導(dǎo)致城市更新進(jìn)程停滯，甚至引發(fā)激烈的社會(huì)矛盾。這就要求城市規(guī)劃和管理必須改變過(guò)去傳統(tǒng)的方式，而應(yīng)在充分考慮原宗地業(yè)主利益的前提下，進(jìn)行政策設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)合理的土地發(fā)展權(quán)及土地升值紅利的再分配，才能促進(jìn)土地由低效利用轉(zhuǎn)造為高效利用，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展更新。

目前對(duì)于工業(yè)區(qū)的轉(zhuǎn)型改造，已積累了一些相對(duì)成熟的實(shí)踐案例；但是對(duì)于舊城棚戶區(qū)和城中村的改造，仍在努力探索中。如何實(shí)現(xiàn)舊城業(yè)主的自行改造，如何實(shí)現(xiàn)集體用地的更新、并保障租住于城中村的弱勢(shì)群體的基本居住需求，這都是今后城市發(fā)展轉(zhuǎn)型迫切需要思考的問(wèn)題。

[1]張友安，陳瑩.土地發(fā)展權(quán)的配置與流轉(zhuǎn)[J]．中國(guó)土地科學(xué)，2005(5)：10-14．

[2]林堅(jiān)，許超詣.土地發(fā)展權(quán)、空間管制與規(guī)劃協(xié)同[J]．城市規(guī)劃，2014(1):26-34．

[3]馮立，唐子來(lái).產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)角下的劃拔工業(yè)用地更新：以上海市虹口區(qū)為例[J]．城市規(guī)劃學(xué)刊，2013(5)：23-29.

[4]何子張，李曉剛.基于土地開(kāi)發(fā)權(quán)分享的舊廠房改造策略研究——廈門(mén)的政策回顧及其改進(jìn)[J].城市觀察，2016(1):60-69.

The practice and exploration of the stock planning based on the reconstruction of the land development right——a case study of Longshan cultural and creative industry in Xiamen

SUN Ruoxi

(Xiamen urban planning&design institute, Xiamen 361012)

With the acceleration of the urban construction,transformation of the old industrial areas in urban central district has gradually become a hot spot to optimization of land use structure and improve the quality of the city. Use the exploration of Longshan Industrial Zone transformation in Xiamen city as an example, this article stars with the formation and evolution of the Industrial Zone, then analyzes the difficulties of the transformation in the perspective of land development right allocation mode. The article focuses on the analysis of the causes for the unsuccessful transformations and problems existing, and summarizes the ideas and methods of reconstruction of the stock of land development rights.

The stock of land development; Stock planning; Xiamen; Longshan Industrial Zone

孫若曦(1979.6-)，女，注冊(cè)規(guī)劃師。

E-mail:3626740@qq.com

2016-05-24

TU984.11+1

A

1004-6135(2016)08-0016-04