（濟(jì)寧市國土資源局 山東濟(jì)寧272001）

（濟(jì)寧市國土資源局 山東濟(jì)寧272001）

濟(jì)寧市人口稠密，人口密度達(dá)754人/平方千米，高于全省583人/平方千米的平均水平。人均耕地0.0746公頃/人，低于全省人均耕地0.082公頃/人的平均水平。黨的十八大報告指出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)化國土空間開發(fā)布局，控制開發(fā)強(qiáng)度，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效，生活空間宜居適度，生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下耕地良田，給子孫留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園。由此可見土地利用規(guī)劃在社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，社會和諧穩(wěn)定中的重要性。隨著濟(jì)寧社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定快速發(fā)展，建設(shè)用地需求強(qiáng)勁，所以土地利用規(guī)劃編制更需要科學(xué)化、制度化。

土地規(guī)劃科學(xué)編制等級審批

0 前言

濟(jì)寧市位于山東省西南部，是魯南城市帶中心城市，東接臨沂，西壤菏澤，南靠徐州，北交泰安；北緯35°57′-34°26′；東經(jīng)117°36′-東經(jīng)115°52′；南北長167km，東西寬158km。土地資源總面積10684km2，以平原為主面積5243.1km2，占總面積的49%；其次為洼地和湖泊，各占16.7%和14.7%，還有少量山地和丘陵。是孔孟之鄉(xiāng)，運河之都，歷史悠久乃中華文明重要發(fā)祥地之一。土地利用規(guī)劃按規(guī)劃范圍和任務(wù)不同，分為土地利用總體規(guī)劃、土地利用詳細(xì)規(guī)劃和土地利用專項規(guī)劃三大類。

1 土地利用總體規(guī)劃的概念和特征

土地利用總體規(guī)劃是指在一定的規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)，在空間上、時間上所做的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎(chǔ)。也就是說，土地利用總體規(guī)劃根據(jù)一個地區(qū)的自然、經(jīng)濟(jì)、社會條件、土地自身的適應(yīng)性以及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和市場需求，協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)各部門之間和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各業(yè)之間的用地矛盾，尋求最佳土地利用結(jié)構(gòu)和布局，對土地資源的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排的戰(zhàn)略性部署和措施。土地利用總體規(guī)劃是一種空間規(guī)劃，它是土地利用規(guī)劃體系中的重要組成部分，是土地利用管理的“龍頭”。編制和實施土地利用總體規(guī)劃是解決各種土地利用矛盾的重要手段，也是保證國民經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展的重要措施，對實現(xiàn)我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義和作用?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定：國家編制土地利用總體規(guī)劃規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地，建設(shè)用地和未利用地，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量對耕地實行特殊保護(hù)。因此，使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途使用土地。

土地利用總體規(guī)劃具有以下幾個特征：

（1）綜合性。土地利用總體規(guī)劃要綜合各部門對土地的需求，協(xié)調(diào)各部門的土地利用活動；

（2）戰(zhàn)略性。土地利用總體規(guī)劃特別是全國、省級和地市級土地利用總體規(guī)劃，側(cè)重研究解決一些重大的戰(zhàn)略性問題，國民經(jīng)濟(jì)各部門的用地總供給與總需求的平衡問題，基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)用地，城鎮(zhèn)發(fā)展用地的協(xié)調(diào)與布局問題；

（3）長期性。規(guī)劃的本質(zhì)是比較長遠(yuǎn)的分階段實現(xiàn)的計劃，長期性是它的基本特征；

（4）控制性。土地利用總體規(guī)劃的控制性主要表現(xiàn)在兩個方面：從縱向講，下一級的土地利用總體規(guī)劃要接受上一級土地利用總體規(guī)劃的控制和指導(dǎo)；從橫向講，一個地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃對本地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)各部門的土地利用起到宏觀控制作用。濟(jì)寧市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）規(guī)劃期末規(guī)劃控制指標(biāo)耕地保有量不少于597873公頃，其中基本農(nóng)田保護(hù)面積不少于524302公頃，全市建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?86451公頃；

（5）權(quán)威性。土地利用總體規(guī)劃依法由各級人民政府編制，通過國家權(quán)力保證其實施，對于違反土地利用總體規(guī)劃的土地利用行為要追究其法律責(zé)任，因此它不同于行業(yè)或部門用地規(guī)劃。

2 編制土地利用總體規(guī)劃的意義和作用

土地是一切生產(chǎn)，建設(shè)和人民生活不可缺少的物質(zhì)條件。我國人口眾多，人均土地和人均耕地面積嚴(yán)重低于世界平均水平而且農(nóng)業(yè)后背土地資源不足。在人口持續(xù)增長經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展人民生活水平日益提高，城鄉(xiāng)建設(shè)用地勢必進(jìn)一步擴(kuò)大的形勢下，對數(shù)量有限的土地資源如不作出統(tǒng)籌兼顧的長遠(yuǎn)安排，不加控制任其自由占用和隨意擴(kuò)展，必將制約國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。長期以來由于種種原因我國土地利用處在無規(guī)劃的盲目利用狀態(tài)，以致造成森林植被破壞，江河湖海濕地空間被人為占壓，草原退化水土流失加劇土地沙化和鹽堿化面積擴(kuò)大，耕地污染質(zhì)量下降非農(nóng)建設(shè)用地亂占濫用，浪費土地現(xiàn)象嚴(yán)重，土地利用結(jié)構(gòu)布局不合理，土地資源未能充分利用等問題。據(jù)統(tǒng)計，2000年至2010年，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)張了60%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口的增長速度。與之對應(yīng)的是隨著城市的急劇膨脹擴(kuò)張越來越多的農(nóng)村逐漸被城市包圍、蠶食，逐漸從“城鄉(xiāng)結(jié)合部”變?yōu)椤俺侵写濉蹦酥痢俺鞘行聟^(qū)”。從而引發(fā)了一些社會潛在矛盾，造成了少數(shù)基層政權(quán)組織與人民群眾之間利差之爭。為解決這些問題，防止土地利用短期行為繼續(xù)發(fā)生，使土地資源得到優(yōu)化配置和充分利用，迫切需要編制土地利用總體規(guī)劃，對土地利用的方向結(jié)構(gòu)布局作出符合全局利益和長遠(yuǎn)利益的宏觀規(guī)劃，借以指導(dǎo)各個局部的土地開發(fā)利用整治改良和保護(hù)，為改善土地利用環(huán)境，提高土地利用率和土地利用的綜合效益創(chuàng)造良好的條件。土地利用總體規(guī)劃是與土地的自然條件、社會經(jīng)濟(jì)條件和國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相適應(yīng)的土地利用長遠(yuǎn)規(guī)劃，因此它是合理利用土地的基礎(chǔ)和依據(jù)。

編制和實施土地利用總體規(guī)劃是解決各種土地利用矛盾的重要手段，也是保證國民經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展的重要措施，對實現(xiàn)我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義和作用。

（1）政府調(diào)節(jié)土地資源配置的重要手段。通過編制和實施土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排各項建設(shè)發(fā)展用地指標(biāo)和區(qū)域布局，通過規(guī)劃和年度計劃從三方面調(diào)控土地供應(yīng)：一是總量調(diào)控，從全局角度提出增加或抑制資源供應(yīng)的建議；二是區(qū)域調(diào)控，制定不同區(qū)域的供地政策，引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局逐漸優(yōu)化；三是分類調(diào)控，通過供地政策促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（2）能夠有效的解決土地利用中的重大問題。通過規(guī)劃劃分土地利用區(qū)，實行土地用途管制通過規(guī)劃引導(dǎo)，明確哪些產(chǎn)業(yè)的用地優(yōu)先供給，哪些產(chǎn)業(yè)的用地限制供給。水利、交通、能源、環(huán)境綜合治理等基礎(chǔ)設(shè)施和國家重點建設(shè)項目用地，重要的生態(tài)保護(hù)用地和旅游設(shè)施用地要給予保證。

（3）土地利用管理的重要依據(jù)。通過規(guī)劃的引導(dǎo)、調(diào)控，實現(xiàn)土地資源集約合理利用保障社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3 土地利用總體規(guī)劃等級及審批

我國土地利用總體規(guī)劃按行政區(qū)域分為國家、省級、地（市）級、縣級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級共5級。各級規(guī)劃自上而下逐級控制，組成一個完整的土地利用總體規(guī)劃體系。

3.1 國家和省級土地利用總體規(guī)劃

這兩級土地利用總體規(guī)劃屬于高層次的政策性規(guī)劃，主要任務(wù)是從區(qū)域資源配置，人口增長，經(jīng)濟(jì)布局和環(huán)境整治的要求出發(fā)，綜合研究提出各類用地供需總量平衡指標(biāo)。協(xié)調(diào)全局性的重大用地關(guān)系，提出不同類型地區(qū)土地利用的方向、目標(biāo)和政策，確定土地開發(fā)、整治和保護(hù)的重點地區(qū)，并將耕地等重要土地資源的控制指標(biāo)分解到下一級政府，為國家或省級土地資源利用的宏觀調(diào)控和社會經(jīng)濟(jì)政策的制定提供依據(jù)。

3.2 市（地）級規(guī)劃

它是由省級規(guī)劃向縣級規(guī)劃過渡的中間層次，其中，市（地）級土地利用總體規(guī)劃仍屬于政策性規(guī)劃的范疇，中心城區(qū)土地利用總體規(guī)劃則屬于管理型規(guī)劃。市（地）級規(guī)劃主要是在省級規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下，進(jìn)一步研究分析市

（地）域土地供應(yīng)情況，綜合研究提出各類用地供需總量指標(biāo)，提出各地域土地利用的方向和管理措施，重點確定中心城市建設(shè)用地規(guī)模和范圍，處理好土地開發(fā)、利用、保護(hù)、整治的關(guān)系，確定基本農(nóng)田保護(hù)，土地開發(fā)整理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的重點地區(qū)。將耕地等重要土地資源的控制指標(biāo)分解到縣級政府，為全市土地資源利用的宏觀調(diào)控、管理和社會經(jīng)濟(jì)政策的制定提供依據(jù)。市（地）級規(guī)劃作為一級較大區(qū)域的規(guī)劃，要注意處理好本地區(qū)與周邊地區(qū)在中心城市職能、產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)、重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)上的分工與協(xié)作關(guān)系。

3.3 縣級規(guī)劃

它屬于管理型規(guī)劃，是土地利用管理的重要依據(jù)?？h級規(guī)劃的主要任務(wù)是在市地級規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下研究確定各類用地的規(guī)模和布局；重點確定耕地、土地開發(fā)整理和城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制指標(biāo)和布局，劃定各類土地用途區(qū)，為利用土地和審批各類土地利用項目提供依據(jù)?？h級規(guī)劃要體現(xiàn)定性、定量、定位、定序的要求，其總量控制指標(biāo)應(yīng)落到實處，尤其對于城鎮(zhèn)用地，不僅要有全縣（市）的城鎮(zhèn)用地總規(guī)模控制，而且要有每一個城鎮(zhèn)的控制指標(biāo)。在土地的開發(fā)、整治、保護(hù)等方面，縣級規(guī)劃要具體確定重點項目的類型、時序、規(guī)模范圍。

3.4 鄉(xiāng)級規(guī)劃

它處于土地利用總體規(guī)劃體系的最底層，屬實施型規(guī)劃。它的主要任務(wù)是根據(jù)縣級規(guī)劃的要求和本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自然社會經(jīng)濟(jì)條件，綜合研究和確定土地用途分區(qū)，落實每一塊土地的具體用途和限制條件，重點安排好耕地，生態(tài)環(huán)境用地及其他基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施用地，確定村鎮(zhèn)建設(shè)用地和土地整理復(fù)墾和開發(fā)的規(guī)模范圍。鄉(xiāng)級規(guī)劃重在定位落實，要以規(guī)劃圖為主提高規(guī)劃可操作性。

土地利用總體規(guī)劃實行分級審批：

①省級、省政府所在地的市，人口在100萬以上的城市及國務(wù)院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃報國務(wù)院審批；

②除此之外的土地利用總體規(guī)劃報省政府批準(zhǔn)，其中鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃可由省政府授權(quán)設(shè)區(qū)市的市政府批準(zhǔn)；

③設(shè)區(qū)的城市郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括街道辦、農(nóng)場）、縣（市）人民政府所在地的鎮(zhèn)和省政府確定的中心鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃報省政府批準(zhǔn)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃報設(shè)區(qū)的市政府批準(zhǔn)。

局部修改規(guī)劃必須符合以下條件：

①國務(wù)院和省政府已批準(zhǔn)行政區(qū)劃調(diào)整的；

②國家和重大能源、交通、水利基礎(chǔ)設(shè)施及國家軍事設(shè)施建設(shè)項目用地涉及基本農(nóng)田的；

③國防、交通、水利、能源、通訊、環(huán)保，城市和省級中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和省級農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)擴(kuò)大農(nóng)副產(chǎn)品出口加工，重大外商投資建設(shè)項目用地不涉及基本農(nóng)田，但未納入土地利用總體規(guī)劃的；

④建設(shè)項目已列入土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃指標(biāo)已預(yù)留，但由于選址為確定，沒有落實到土地利用總體規(guī)劃圖上或已落實到規(guī)劃圖但實際位置需作調(diào)整的；

⑤建設(shè)項目符合規(guī)劃建設(shè)占用耕地機(jī)動指標(biāo)條件的；

⑥建設(shè)項目用地符合國家供地政策，全部占用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)以外非耕地的；

⑦對市、縣（市、區(qū)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大影響的城鎮(zhèn)建設(shè)項目，確實無法在現(xiàn)行規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排，在縣（市、區(qū)）新一輪土地利用總體規(guī)劃修編前期工作完成后，可以申請土地利用總體規(guī)劃局部調(diào)整（一年只能提一至兩個項目，項目類型沒有限制）；

⑧國家和省重大基礎(chǔ)建設(shè)的拆遷安置，搶險避災(zāi)安置和下山脫貧安置用地，確定無法在現(xiàn)行規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排的（先用后批）。

[1]濟(jì)寧市土地利用總體規(guī)劃》濟(jì)寧市國土資源局

[2]《山東省城市建設(shè)統(tǒng)計年報》

[3]《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》 （GBJ137-90）

淺談科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃的意義和作用

■馬慶毅

F3[文獻(xiàn)碼]C

1000-405X（2016）-10-349-2