□徐 疾

(中共射陽縣委黨校 江蘇 射陽 224300)

射陽縣村級負債的成因及化解對策

□徐 疾

(中共射陽縣委黨校 江蘇 射陽 224300)

射陽縣村級負債總量偏大，債務(wù)以拖欠民生公益事業(yè)工程款和拖欠稅費為主要形式，高息借貸占相當(dāng)大的比例。村級債務(wù)的形成有多方面的原因，許多是逐步積累造成的?；獯寮墏鶆?wù)涉及面廣，政策性強，必須面對現(xiàn)實，疏堵同治，多措并舉，制定切實可行的計劃措施，逐步化解。

射陽縣；村級負債；成因；對策

為了了解射陽縣村級負債的有關(guān)情況，找準存在問題和制約因素，積極尋找化解村級債務(wù)的思路和對策，為縣委縣政府的決策提供參考依據(jù)，射陽黨校課題組于2016年4月分別在全縣村居黨組織書記培訓(xùn)班和村主任培訓(xùn)班上進行了問卷調(diào)查，共發(fā)放調(diào)研問卷 432份，回收有效問卷310份，回收率71.75%。共征集到214個村居的負債情況，占全縣240個行政村居的89.17%。對有關(guān)情況還進行了個別問詢和訪談。筆者結(jié)合調(diào)研情況進行分析，并在此基礎(chǔ)上就村級負債的成因、化解村級負債的思路和對策提出一些建議。

1 射陽縣村級負債的現(xiàn)狀

調(diào)研問卷顯示，214個村居有24個村居無債務(wù)，占調(diào)查總數(shù)的11.21%，190個村居有債務(wù)，占調(diào)查總數(shù)的88.78%，負債總額約為29 144.68萬元，平均每個負債村負債153.39萬元。射陽縣共有240個行政村居，平均每個村負債121.44萬元。調(diào)查結(jié)果表明，射陽縣村級負債總量偏大，逾期債務(wù)多，債務(wù)以拖欠民生公益事業(yè)工程款和拖欠稅費為主要形式，以民間渠道為主，高息借貸占相當(dāng)大的比例。本生息，息轉(zhuǎn)本，日積月累，越滾越多。變成長長的尾巴，沉重的包袱。這些負債村經(jīng)濟收入十分有限，有相當(dāng)部分的村在短期內(nèi)基本沒有償還能力，化解債務(wù)工作任務(wù)十分艱巨。

2 射陽縣村級負債的成因

村級債務(wù)的形成有多方面的原因。有客觀的也有人為的，有自然的也有政策的，許多是逐步積累造成的。經(jīng)過調(diào)查，通過梳理，我們認為形成村級債務(wù)的原因主要有以下幾個方面：

一是村級收入渠道不寬，收不抵支，入不敷出。從調(diào)查情況看，多數(shù)村級財源均來源和依靠于農(nóng)戶，而單一的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟收入又是有限的，壯大村集體經(jīng)濟形式單一，甚至沒有。調(diào)查顯示，約有26個村居村集體沒有固定經(jīng)濟收入來源，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，資源匱乏，沒有任何經(jīng)濟實體，無創(chuàng)收條件和平臺，創(chuàng)收手段少，造血功能差。有的村因為地理位置和環(huán)境的束縛，交通閉塞落后，干部群眾的思想不夠解放，視野不夠開闊，缺乏發(fā)展思維和頭腦，地方經(jīng)濟發(fā)展落后。有部分村組干部在對創(chuàng)造集體收入方面能力不夠，當(dāng)家人無作為，認為村級債務(wù)很正常，思想上不夠重視。對集體資產(chǎn)資源管理不到位，造成資源流失，公共事業(yè)舉債進行，最終形成虧空。村級運轉(zhuǎn)經(jīng)費不足，無法償還舊賬，年年開支年年負債，越拖越多。

二是民生工程負擔(dān)偏大，民生實事自籌部分過高，超出村自身經(jīng)濟承受能力。調(diào)查顯示，造成村級負債的原因是公益事業(yè)的發(fā)展投入加大，而自籌和配套資金不到位，上級撥付的款項偏少有的還不到位。

近幾年村集體發(fā)展公共福利事業(yè)，如主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、道路橋梁涵閘站，澆筑水泥路，自來水三級管網(wǎng)改造，主管道改建，電網(wǎng)改造，危橋修建，路橋維修整理開支，整修機耕路，開挖條排溝，疏通排水系統(tǒng)，建排澇排灌泵站等農(nóng)田水利工程，都有工程款尾欠。

集鎮(zhèn)管理費用如集鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，垃圾池建設(shè)垃圾桶補缺，街道改造等支出太大，群眾認識不足，資金籌集不到位，造成負債。

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)前期投入，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的資金投入，社會公共運行服務(wù)經(jīng)費不到位，村容村貌環(huán)境整治用工太多，疏浚河道，河道保潔，長效管護投入較大，上面環(huán)境整治經(jīng)費的補助兌現(xiàn)不足。

三是內(nèi)部管理混亂，胡花濫支，非生產(chǎn)性開支過大。一些村干部職數(shù)多，管理漏洞大。民主理財制度不健全，管理混亂，對開支把關(guān)不嚴，不合理開支過大。村組干部工資配套兌付由村居分擔(dān)一部分，村干部保險、報刊費、考核報酬往來、養(yǎng)老金補貼，編外干部小組長工資，退職干部工資，離任干部養(yǎng)老保險，村級老干部老黨員特困救助，困難戶五保戶特殊人群的關(guān)照支出，村級日常管理費用開支隨意性大等等，也造成了數(shù)額不小的債務(wù)。

為迎接上級檢查舉債達標升級，各部分都搞一些創(chuàng)建，浪費財力物力。比如村級學(xué)校建設(shè)達標、計劃生育達標、綜合治理達標等等，使基層非生產(chǎn)性支出不斷加大，特別是困難鄉(xiāng)村，面對上級有關(guān)部門的要求，打腫臉充胖子，東借西湊。

還有每年的征兵經(jīng)費、動物防疫、秸稈禁燒、殯葬公墓建設(shè)工程款、信訪維穩(wěn)上級分攤的信訪費用等非生產(chǎn)性開支。

另外有44個村居新建黨群服務(wù)中心，占有債務(wù)村居的23.16% ，9個村新建村級衛(wèi)生室，2個村建設(shè)教學(xué)樓，均有項目工程欠款。工程結(jié)束后還有配套設(shè)施，配套資金補助。

四是歷史債權(quán)清收難度大，債務(wù)留下來的利息翻滾，造成惡性循環(huán)。近年來，農(nóng)民增收趨緩，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給村居各項籌資及上交任務(wù)，部分農(nóng)戶村民長期拖欠籌資籌勞款，增加了村級負擔(dān)，有村干部墊資或者由村集體先行墊資，或者借款上繳政府以完成任務(wù)。如2002年前交農(nóng)業(yè)稅和兩上繳村組干部拿債；2005年護協(xié)稅，利率貼補，差額補助，未能及時向群眾收??；2006年前稅費2007年后涉農(nóng)經(jīng)費未征收到位，造成稅費拖欠。部分農(nóng)民因陳年舊帳、矛盾糾紛等原因拒絕還款，有的因為年老體弱多病欠集體涉農(nóng)經(jīng)費，陳欠集體往來款。農(nóng)經(jīng)合作社所拖欠農(nóng)戶往來，遂形成負債，同時也使債權(quán)清收難度加大。這些陳債有長期借款利息、短期利息，利息越滾越高，日積月累形成債務(wù)，導(dǎo)致債務(wù)惡性膨脹。

五是財務(wù)管理不規(guī)范，管理不善，支出不嚴謹。負債村居普遍存在財務(wù)管理問題。財務(wù)制度不健全，先任領(lǐng)導(dǎo)對財務(wù)管理不規(guī)范不重視，把關(guān)不嚴，夾賬內(nèi)容較多。以前吃喝招待、計劃生育外出尋找費、婦女雙月查產(chǎn)生的費用，雜工、聯(lián)防經(jīng)費、環(huán)保經(jīng)費等各項代收款等等，經(jīng)費較多，賬目不清，管理混亂，長期有隱性支出。有的村居人事變動，財務(wù)不審計，形成人已調(diào)出賬上還有很多債務(wù)。對村主政者人為地增加債務(wù)又無責(zé)任追究，缺乏監(jiān)督約束機制。

六是政府行為，政策性虧損。過去產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，行政干預(yù)盲目投入，上世紀80年代大搞現(xiàn)場，大辦村級企業(yè)，盲目貸款上項目。因經(jīng)營不善，村辦廠虧損倒閉，外債無法追回，又有虧損利息。上世紀90年代村村辦企業(yè)、村村有項目，政府號召各村養(yǎng)紫菜、養(yǎng)蟹等項目虧損，1998年左右設(shè)施農(nóng)業(yè)在面上推廣鋪開，搞反季節(jié)大棚，集體投入太多，村自籌資金組織實施，形成債務(wù)。

因撤村并組遺留的債務(wù)利息，高利貸。撤村并組前村干部用錢靠舉債，并村之前的高利和籌資，撤村并組后就成為歷史遺留下來的債務(wù)。

政府缺乏誠信度，該補不補，該兌現(xiàn)不兌現(xiàn)。如土地整治賠償款，青苗賠償、土方款等拆遷征地經(jīng)費撥付不足。突擊工作配套資金不到位，上級補貼專項資金未全部到位如水利工程配套資金。原先政府職能部門不合理的分攤，原來政府的合作基金會的分擔(dān)，原鎮(zhèn)經(jīng)管站合并給商業(yè)銀行的陳欠貸款及相關(guān)的面子工程等等，造成村級負債。

3 化解村級債務(wù)的建議和對策

化解村級債務(wù)涉及面廣，政策性強，工作量大，矛盾集中，許多問題解決起來難度很大，如果方法欠妥或操作不當(dāng)，就會達不到預(yù)期的效果，甚至因此而引發(fā)一些新的矛盾和問題。必須面對現(xiàn)實，不回避，不畏難，積極化解；疏堵同治，多措并舉，多管齊下，多方化解；制定切實可行的計劃措施，逐步化解。為此，筆者建議采取以下幾種辦法：

3.1 成立化解村級債務(wù)工作機構(gòu)，制定考核獎懲制度

縣里成立化解村級債務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺相關(guān)征收往來款和陳欠超支款的規(guī)定和意見，出臺激勵措施如化解村級債務(wù)財政獎補細則，調(diào)動村居主動化解的積極性。統(tǒng)一思想齊抓共管，明確目標任務(wù)，落實責(zé)任，創(chuàng)新工作方式，實行網(wǎng)格化管理，制定化解村級債務(wù)時間表。對于列入化解債務(wù)的村居，首先要有化解債務(wù)的切實方案，不一定以債務(wù)的多少而定化債的對象，要因村制宜，一村一策，對債務(wù)輕重不同的村居給予政策和項目上的傾斜。

3.2 摸清村級負債的成因和底數(shù),依法依規(guī)清收村級陳欠債務(wù)

徹底盤清村級債務(wù)總額及負債成因，不僅聽看村級賬目，更應(yīng)該聽看理財組意見，摸清真實情況。通過審計部門審計，核準過去投資債務(wù)，該核銷的核銷，該核減的核減，該還清的還清。重新確定債權(quán)債務(wù)，及時處理各種呆賬、懸?guī)さ?。充分發(fā)揮村民代表大會的作用，對債權(quán)進行清理，界定債務(wù)數(shù)量，徹底公開債務(wù)，實行分類管理。排查結(jié)果要民主公示，體現(xiàn)公平公正合理，接受社會監(jiān)督。

成立征收陳欠超支款班子，依法依規(guī)征收陳欠債務(wù)，清欠往來款。集中大規(guī)模清收，努力使資金回籠。做到一因一策，對癥下藥，該收的收，該免的免，該轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)。特別是民間借款，對當(dāng)年的利息問題要統(tǒng)一標準，及時結(jié)賬。嚴格鎖定舊債務(wù)，嚴禁發(fā)生新債務(wù)。

3.3 千方百計增加村集體經(jīng)濟收入，從而增加償債能力

3.3.1 加強資源整合，盤活各種閑置資產(chǎn)。運用好集鎮(zhèn)閑置建設(shè)用地，對閑置資產(chǎn)如電站水泵廠房校舍零星宅基地等進行拍賣承包或者轉(zhuǎn)讓，增加資產(chǎn)性收入。逐村清理資源性資產(chǎn)，管好用好集體資源，已經(jīng)散落的要收回利用，租賃增收，不能讓村里資源流失。

3.3.2 充分挖掘村里現(xiàn)有資源，挖掘自身潛力，搞活村集體經(jīng)濟。利用村內(nèi)資源和人脈資源，引進名特優(yōu)新的農(nóng)產(chǎn)品種植。由村委會牽頭成立合作經(jīng)濟組織，利用本村優(yōu)勢，結(jié)合各村情況，引導(dǎo)農(nóng)民群眾搞好特色產(chǎn)業(yè)特色種養(yǎng)殖的規(guī)?；l(fā)展，一村一品，推動規(guī)模種植，實現(xiàn)“村社合一”，利潤分配實行：農(nóng)民4合作社4村集體2分配模式，進一步增強村級集體經(jīng)濟的造血功能。

集體資產(chǎn)發(fā)包，村境內(nèi)部分荒廢水面、魚塘、結(jié)合綠化造林宜林地,劣質(zhì)地、機動田、圩堤路邊田，承包地、河邊、防護林樹木、提水站排澇站中長期公開招標發(fā)包，規(guī)范發(fā)包程序，加強管理，有效利用資源。

利用土地占補平衡政策，通過土地平整，廢塘廢溝平整，林地復(fù)墾、廢企復(fù)墾，開發(fā)利用灘涂，增減掛鉤，增加土地面積。對土地整理勝溢面積發(fā)包，搞好集體創(chuàng)收。要探索發(fā)展村集體經(jīng)濟長效機制，搭建一個穩(wěn)定的長期的創(chuàng)收平臺，全縣統(tǒng)一把土地確權(quán)多出的土地納入到村級創(chuàng)收資源之一。

3.3.3 培植實體經(jīng)濟，有條件的可以創(chuàng)辦村級企業(yè)，增加集體收入。積極向上爭取項目資金，設(shè)立紅色股權(quán)和信得過的經(jīng)濟實體，合約千股分紅，只投入監(jiān)管，不參與管理經(jīng)營。

招商引資，通過在外企業(yè)老板能人爭取贊助資金，回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，富民強村。采取PPP模式，吸引外來投資，引進致富項目。尋求農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目，組建家庭農(nóng)場，農(nóng)村淘寶，鼓勵村民創(chuàng)業(yè)。

通過政府出臺政策，合理開發(fā)有關(guān)項目來集收增資。通過沼氣光直補發(fā)電項目，增加村集體積累。發(fā)展村級服務(wù)型經(jīng)濟，打造農(nóng)業(yè)特色休閑旅游，搞有得看、有得吃、有得玩、有得帶的農(nóng)家樂。

3.3.4 改變傳統(tǒng)的種植模式，加大土地流轉(zhuǎn)的力度，推進聯(lián)耕聯(lián)種。通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，爭取發(fā)展立體循環(huán)高效種養(yǎng)農(nóng)業(yè)，如蔬菜、甜玉米等。成立村級集體土地股份合作社，收取土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)費用，興辦龍頭企業(yè)，農(nóng)戶參與分紅，提升土地價值，做到聯(lián)管聯(lián)營，增加集體收入。

利用合作社+農(nóng)戶平臺創(chuàng)收。成立食用菌合作社、農(nóng)機合作社、農(nóng)技技防專業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品加工銷售專業(yè)合作社等以黨支部、村委會為主體的村級專業(yè)合作社，適當(dāng)收取服務(wù)費用，增加集體收入。

3.4 嚴控非正常支出，實現(xiàn)村務(wù)工作有效監(jiān)管

3.4.1 厲行節(jié)約，從小抓起，控減義務(wù)工支出，壓縮村里雜用雜支。堅決取消村級招待費，嚴禁再用高利貸?？刂茷E支，面子工程能不搞盡量不搞，能省就省。3.4.2 嚴肅財經(jīng)紀律，嚴把審核關(guān)口，嚴控資金支出，杜絕不合理開支發(fā)生。減少村組干部人員編制，壓縮編外干部職數(shù)，盡量減少支出。規(guī)范財務(wù)支出，壓縮非生產(chǎn)性支出，嚴控非正常支出，主要領(lǐng)導(dǎo)要嚴格把好批核關(guān)，加強資金管理，實現(xiàn)村務(wù)工作有效監(jiān)管

3.5 加強村級財務(wù)管理，嚴格執(zhí)行財務(wù)收、支審批手續(xù)

3.5.1 嚴格規(guī)范村級財務(wù)管理，堅持財務(wù)公開，規(guī)范財務(wù)隊伍，力求持證上崗，強化管理硬制度，以制度管人，制定進入新常態(tài)管理方法。全面推行村級資金、賬務(wù)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計服務(wù)中心代管制度，村級只成為報賬單位，堅持村級資金“村級所有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能平調(diào)、挪用、侵占村級資金。嚴格執(zhí)行財務(wù)收、支審批手續(xù)，徹底堵住村級亂開支的源頭，在化解債務(wù)的同時防止新債的發(fā)生。

3.5.2 以“民主管理，村務(wù)公開”為契機，充分發(fā)揮村民代表大會的作用，接受人民監(jiān)督。每年對村居債務(wù)化解情況進行盤點，并在適當(dāng)層面上予以通告，對當(dāng)年發(fā)生不合理支出數(shù)額較大的予以追究主要領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任。

3.6 政府應(yīng)該承擔(dān)指導(dǎo)協(xié)調(diào)、支援扶助責(zé)任

3.6.1 縣委縣政府相關(guān)部門應(yīng)該配合清收，扶貧攻堅，盡快使貧困村脫貧致富?？h鎮(zhèn)政府要配合村級化債，不做過頭事，該村的補助能足額到位。財政應(yīng)該補助村集體基礎(chǔ)設(shè)施投入方面的資金、環(huán)境整治管理維護費等加大撥付力度并發(fā)放到位，多項經(jīng)費不宜截留。由部委辦局結(jié)對幫扶負債村并落實責(zé)任，掛鉤扶貧單位要有項目有技術(shù)有資金投入，力爭納入省市扶持薄弱村的盤子之中。

3.6.2 政府為村居減負，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，減輕村居支出壓力。政府不得截留撥付項目資金，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，將上級有關(guān)政策落實到實處。對農(nóng)村扶持政策多向集體方面做一些傾斜，建議政策傾斜農(nóng)業(yè)項目，基礎(chǔ)設(shè)施投向邊遠地區(qū)。政府不能再另立收費項目，一些不該由村負擔(dān)的堅決不收，切實減輕村集體負擔(dān)。建議每年將一事一議籌資籌勞款由鎮(zhèn)管村用，全額留給村興辦公益福利事業(yè)。國家三項資金分到村居，加大三資管理力度，該返還到村的不予扣留。

3.6.3 應(yīng)該由財政打包托底。民生公益事業(yè)的支出應(yīng)該全部納入政府財政預(yù)算由政府負擔(dān)，如道路、橋梁、自來水管網(wǎng)改造、環(huán)境的管護養(yǎng)護等政府能夠兜底的托底，公共運行服務(wù)經(jīng)費有標準并撥付到位，村級運行經(jīng)費正常發(fā)放到位，村組干部配套工資由上級政府全額配套發(fā)放。政府對基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境整治等重大事項增加投入，做到事錢掛鉤（社會保險、合作醫(yī)療、環(huán)境整治、水利建設(shè)）。

3.6.4 選好支部村委會當(dāng)家人，調(diào)優(yōu)領(lǐng)導(dǎo)班子。全面提高村組干部的一心為公熱心為民公德，要求村組干部艱苦奮斗勤儉節(jié)約，村組干部模范帶頭，帶動群眾發(fā)家致富。村干部主觀上要有壯大集體經(jīng)濟的理念，要有責(zé)任意識危機感，要有能夠帶領(lǐng)百姓致富的能力，充分發(fā)揮村級自治組織的職能，干部的組成結(jié)構(gòu)需要變化。大力宣傳法律法規(guī)，提高村民素質(zhì)。加強村級內(nèi)部管理，村居干部工資與實績掛鉤，嚴格考核考評。加大離任審計，主政者任職屆滿必須與村級集體經(jīng)濟積累掛鉤考核，負債增加的堅決不能提拔，實行獎懲分明。

化解村級負債是一項艱巨而復(fù)雜的工作，需要各級組織和社會各界的支持，更需要鎮(zhèn)村兩級干部扎實苦干，付出更多的心血。而且要在防止債務(wù)反彈、探索管用的化解債務(wù)辦法上下功夫，把工作的著力點放在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟上，以農(nóng)村經(jīng)濟的突破性發(fā)展推動村級債務(wù)的徹底化解，加快農(nóng)村全面建成小康社會的進程。

1004-7026（2016）17-0003-03

F812.8

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10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.17.002

徐疾（1965.3-），男，漢族，江蘇射陽人，中共射陽縣委黨校教研科科長，高級講師，主要研究方向：政治學(xué)。