王楠

（天津師范大學法學院，天津 河西 300387）

我國臺灣地區(qū)場地污染之行政責任研究及借鑒

王楠

（天津師范大學法學院，天津 河西 300387）

我國污染場地中的責任主體通常涉及污染者以及場地權(quán)利人兩方，亦可稱行為責任人與狀態(tài)責任人。在行政管理當中，行政機關(guān)基于迅速有效的管理原則，有權(quán)對于場地權(quán)利人即污染場地的責任人追究其相應(yīng)責任，并允許其事后向行為人索取賠償。污染者基于其污染行為承擔一定責任。污染場地權(quán)利人則因其對于場地具有管理之義務(wù)，故場地污染使其承擔一種狀態(tài)責任。結(jié)合臺灣地區(qū)的相關(guān)案例，不難得出結(jié)論，污染場地修復(fù)責任以行為責任人承擔責任為第一選擇，狀態(tài)責任人污染者為責任的次要承擔者。

責任主體；行為責任；狀態(tài)責任

土地是一種寶貴的自然資源。然而，伴隨人類社會經(jīng)濟的發(fā)展，卻帶來一次又一次的土地污染之殤。從我國大陸現(xiàn)有法律體系來看，關(guān)于污染防治類的相關(guān)法律僅有《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等單行法等。但土壤污染的單行立法還處于缺失狀態(tài)，而現(xiàn)行的相關(guān)土壤污染類的相關(guān)法律法規(guī)也并沒有起到較大效果。這對于大部分的污染場地的責任承擔劃分起到了一定的阻礙。故對于污染場地中責任主體的進一步明晰、行為責任及狀態(tài)責任的確立承擔勢在必行。本文試圖從我國臺灣地區(qū)立法例出發(fā)，對行為責任人及狀態(tài)責任人之概念做進一步的分析，以期對大陸地區(qū)污染場地責任承擔方面起到一定借鑒意義。

1 案例的引入及分析

臺北市○○區(qū)○○路000號旁原告(財政部國有財產(chǎn)署)所管領(lǐng)之臺北市○○區(qū)○○段○○段○○地號土地(下稱系爭土地)，其上有遭第三人無權(quán)占用之建筑垃圾，因臺風來襲，違建及樹木倒塌，經(jīng)被告(臺北市政府環(huán)保局)于2013年7月22號現(xiàn)場勘察后，發(fā)現(xiàn)系爭土地上遺有大量廢棄物，現(xiàn)場臟亂，影響公共衛(wèi)生，乃拍照采證，并開立編號BG915261號環(huán)境改善勸導(dǎo)通知單，請原告于2013年7月29日下午3時前完成改善，逾期未改善將依法告發(fā)處罰。后因原告不服其應(yīng)當承擔的清楚責任，于2013年8月26依法提起訴訟。

在此案例中，清晰的可以看出財政部國有財產(chǎn)署即狀態(tài)責任人，而第三人可以看做行為責任人。而案件中主要的爭論點圍繞原告（財政部國有財產(chǎn)署）是否有責任承擔清除其管理領(lǐng)地廢棄物之義務(wù)？

按行政法①上之義務(wù)人有“行為責任”及“狀態(tài)責任”之區(qū)別。所謂“行為責任”系指因自身行為（包含作為與不作為）招致危險者，負有排除危險之義務(wù)；而“狀態(tài)責任”則是從對物的狀態(tài)具有事實上的管領(lǐng)力，有能力負責的觀點出發(fā)，認為即便不是招致危險的行為人，為有效履行行政任務(wù)、維護公共秩序，其亦有排除危險、恢復(fù)安全之義務(wù)。至于在什么樣的范圍內(nèi)存在狀態(tài)責任，悉依法律規(guī)定之意旨認定。②

本件原告管領(lǐng)之土地上有建筑垃圾等一般廢棄物，依采證照片可知現(xiàn)場凌亂，易滋生蚊蠅，無論就市容、公共安全及衛(wèi)生均有所妨害，依臺灣地區(qū)廢棄物清理法（下文統(tǒng)稱廢棄物情理法）第11條第1款規(guī)定，土地或建物之所有人、管理人或使用人雖非招致廢棄物之行為人，然均屬狀態(tài)責任人，負有清除之義務(wù)。原告雖主張：本件應(yīng)有廢棄物清理法第11條第4款、第5款規(guī)定之適用，且行政機關(guān)于裁罰時，行為責任應(yīng)優(yōu)先于狀態(tài)責任；同屬狀態(tài)責任者，則有直接管領(lǐng)力者優(yōu)先于無直接管領(lǐng)力者而受罰，原告所屬北區(qū)分署雖先后四次發(fā)函向被告主張已查知建物使用人，應(yīng)以該使用人為清除義務(wù)人。然該使用人亦非因自身行為招致危險者，與原告同屬狀態(tài)責任人，其雖負有清除義務(wù)，然原告并不因此而解免其依廢棄物清理法第11條第1款所生之法定清除義務(wù)。而原告系行政機關(guān)，應(yīng)依法行政，且具人力、物力，相較于一般民眾，較可合理期待能積極、有效排除廢棄物，防免公共衛(wèi)生之危害，是被告通知原告應(yīng)限期完成清除，并于原告未能完成時，以甲處分裁處法定罰鍰之最低額，于法尚無違誤。

2 臺灣地區(qū)立法例

2000年臺灣地區(qū)制定“土壤及地下水污染整治法”歷經(jīng)先后兩次修該，明確需要加以修復(fù)的場址有兩類：污染控制場址和污染整治場址。

2.1 責任主體范圍

2.1.1 污染行為人、潛在責任人

污染者通常分為污染行為人以及潛在的污染責任人。在二者中，行為人通常會觸犯法律，而潛在污染責任人并不具備這一特征。二者均對被控污染的場地進行管理、調(diào)查，必要時都應(yīng)當采取一定的措施盡量控制污染危害性擴大。

2010年進行法律修訂時，將“潛在的污染責任人”增加為責任主體。這在一定層面上采取了美國關(guān)于嚴格責任的定義觀念，只要有排放污染物到相應(yīng)的權(quán)利場地，均可能成為潛在污染責任人，對污染場址負相關(guān)責任。③“潛在污染責任人”這一概念符合環(huán)保條例，從嚴格意義上來說，其不屬于真正的污染行為人，臺灣地區(qū)環(huán)保主管部門表示對責任的認定應(yīng)當從嚴解釋，并恪遵善盡查證責任后才能加以處分，以避免對社會經(jīng)濟造成重大沖擊④。潛在的責任人以及相關(guān)的行政部門在履行責任承擔時，僅僅負擔半數(shù)罰款，足以見得其與污染行為人負擔之輕重。

2.1.2 污染土地關(guān)系人（狀態(tài)責任人）

污染土地狀態(tài)人是指對于被控污染場地，不屬于污染行為人的土地相關(guān)人。通常指土地的所有權(quán)人。在一定層面上可將其承擔的責任看做是一種狀態(tài)性責任。⑤

污染場地的行為人對于其行為責任不做任何回應(yīng)，相應(yīng)的主管機關(guān)可視自身情況（主要指財力物力），采取相應(yīng)的整改措施進行改善；而污染土地關(guān)系人作為一種狀態(tài)責任人，在相應(yīng)行政部門進行管理之前也應(yīng)當擬定相應(yīng)的計劃以期對土地進行整改。若污染場地的行為人或其它相關(guān)人拒不履行對場地的整治之責，或因其逃逸致使責任無法履行，狀態(tài)責任人應(yīng)當制定相應(yīng)的實施計劃。

未履行相應(yīng)管理義務(wù)之關(guān)系人，在相應(yīng)主管就污染場地進行整改后，因整改而產(chǎn)生的相應(yīng)費用，土地關(guān)系人應(yīng)當同行為人以及潛在責任人一同承擔連帶責任。未盡管理義務(wù)的污染土地狀態(tài)責任人，應(yīng)就相應(yīng)行政部門控制場地或整治場地實施調(diào)查、采取措施、提出或?qū)嵤┱斡媱澔蛘文繕硕С龅馁M用與污染行為人、污染相關(guān)人共同承擔。

2.2 責任主體之間的關(guān)系

切實未盡到善良管理義務(wù)之權(quán)利人，需與場地污染行為人以及相關(guān)責任人負連帶責任。而場地權(quán)利人基于管理產(chǎn)生的費用，有權(quán)向行為人或污染相關(guān)人進行索賠。而行為人和潛在責任人因其違法程度不同，所以在賠償方面的情況也不盡相同。潛在責任人在部分情況下可以就其履行義務(wù)所支出的費用向行為人進行求償。

3 我國大陸污染場地責任承擔現(xiàn)狀

我國土地資源廣博，自然場地污染也較為嚴重。但對于污染場地治理的各項規(guī)范卻不盡明確，即使國家以及相應(yīng)的政府部門已經(jīng)意識到依法整治污染場地的必要性，以“污染行為人進行付費”的理論也已基本形成，然而，在現(xiàn)實生活當中，其落實程度還遠遠不夠。主要問題主要歸納為：法律約束力度欠缺、“污染行為人進行付費原則”沒有實際落實、環(huán)境保護執(zhí)法力度小。

3.1 關(guān)于場地污染者追責的法律約束力度欠缺

我國目前關(guān)于污染場地整治的立法處于欠缺狀態(tài)，僅僅分散與行政機關(guān)的相關(guān)文件中，以行政指導(dǎo)的方式存在。缺乏有力的法律約束力會導(dǎo)致以下問題：首先，責任人追究中出現(xiàn)若干問題；其次，行政系統(tǒng)內(nèi)部做出的規(guī)定可操作性受到懷疑；最后，在規(guī)范文件內(nèi)容上，缺乏環(huán)境要素的整體考慮。

場地污染原因復(fù)雜，各個方面的原因都將導(dǎo)致場地遭到污染，這無疑給相關(guān)責任人的認定帶來極大困難。就目前我國治理情況來說，對于污染場地的整治僅僅考慮土壤遭到破壞這一因素，并未與其它相關(guān)的因素聯(lián)系，如地下水的污染也可在一定程度上導(dǎo)致場地遭致破壞。追究責任時應(yīng)當適當考慮其它因素，從而避免在一定程度上重復(fù)管理。

3.2 “污染者付費原則”沒有實際落實

污染者應(yīng)就其污染行為進行付費，而由污染者進行付費無論在法律層面還是道德層面都有一定的合理性。然而不區(qū)分原由的一律由行為責任兒人進行費用承擔，卻有權(quán)利過度使用之嫌。由上文易知，在污染場地這一事實中，責任人認定較為復(fù)雜。當法律規(guī)制不盡明確時，應(yīng)由確定的負責人進行負擔，然而在實踐當中，最終的責任人往往是承繼人以及相應(yīng)的管理機關(guān)，這在一定程度上導(dǎo)致“污染者付費原則”并沒有落實而是被架空，亦沒有在責任的承擔上對實際行為人產(chǎn)生有力約束。因而，應(yīng)當對于此原則的實際合理性進行進一步的思考。

3.3 環(huán)境保護部門執(zhí)法力度小

場地修復(fù)的責任區(qū)別于普通私法性質(zhì)的責任，它的實現(xiàn)需要依托于完善且合理的行政管理制度，因而具有一定的行政性。截止當前為止，我國環(huán)境機構(gòu)設(shè)置還存在一定程度的缺失。我國關(guān)于環(huán)境保護的主要管理部門有環(huán)境保護部、各省環(huán)境保護廳以及地方各級環(huán)境保護局。在執(zhí)法過程中，環(huán)境保護部門受到同級人民政府的以及“其他有關(guān)部門”的干預(yù)，這些“有關(guān)部門”涉及水利、國土資源、發(fā)展與改革委員會、農(nóng)業(yè)部門、衛(wèi)生部門、工商部門等，各大部門追求自身部門利益，在環(huán)境管理過程中存在互相推諉現(xiàn)象，使得環(huán)境管理不斷弱化。

4 我國大陸污染場地修復(fù)責任承擔制度之完善

4.1 完善污染場地保護法律體系

現(xiàn)下，美國、英國德國等國家已經(jīng)健全了關(guān)于污染場地治理和保護的相關(guān)法律，臺灣地區(qū)亦詳細的制定了以行為責任人以及狀態(tài)責任人為責任主體的一系列相應(yīng)保護體系，從土地建筑物、地下水以及土表污染各個方面入手，形成了較全面的場地污染保護法律。

在全面推進依法治國的今天，我國亦應(yīng)當以此為背景，推動完善國家以及地方層面關(guān)于場地污染的相關(guān)法律法規(guī)，以保護可持續(xù)發(fā)展資源為要義，設(shè)立民事以及行政層面的追責制度。以期有力的控制約束稱帝污染行為。

4.2 重新界定付費原則以明確責任主體

明確的責任人是相關(guān)法律得以實施的必要條件。我國應(yīng)當在借鑒美國、英國、德國以及臺灣地區(qū)相關(guān)法律責任制度是基礎(chǔ)上，對于相應(yīng)的治理原則進行補充和完善。⑥我國在很大程度可以借鑒臺灣的相關(guān)制度，臺灣地區(qū)的“責任主體”制度與“誰污染誰治理”這一思路有相似之處。具體而言，即我國法律應(yīng)當進一步確定污染行為者、污染場地所有者、相應(yīng)政府部門的不同責任。⑦

4.3 強化環(huán)境保護部門的職權(quán)

污染場地修復(fù)責任不僅僅具有公法屬性，亦具有社會屬性。其公法屬性要求污染場地管理體制需高效、公正。而其社會屬性要求其需要一定的社會道德認同感，積極、有效的完成污染場地的修復(fù)和治理。這在國外已得到實現(xiàn)。美國EPA⑧具有強大的行政執(zhí)法權(quán)力，可以下達修復(fù)命令；英國的地方環(huán)保部門在執(zhí)法中具有更大的靈活性，很大程度上提高了政府的有效監(jiān)管力度。而我國場地修復(fù)管理體制具有高度集中之特點，應(yīng)該在政府的靈活性上進行更大的改進和提高，比如對于環(huán)境執(zhí)法權(quán)的分配上，可以適當收歸相應(yīng)部門，以防止監(jiān)管空白。

5 結(jié)語

場地修復(fù)、土地開放，這是當前眾多國家面臨的重要任務(wù)。責任的確定以及追究更是急迫。責任制度的發(fā)展通常經(jīng)歷兩個過程。在第一階段，各國主要追究利益相關(guān)者的法律責任，設(shè)立罰款數(shù)額，并進行嚴格執(zhí)法，通常亦會設(shè)立一定的基金作為保障。然而，各國場地修復(fù)陷入“責任人不明--政府出錢”的尷尬境地，嚴苛的連帶責任不僅有違公平，而且讓投資者望而卻步。而現(xiàn)今，責任制度已經(jīng)邁入第二個階段--政府及社會的共同參加。政府職能有了一定的改變，通過設(shè)立規(guī)范、建立平臺，鼓勵更多的社會力量加入，保障基金的集結(jié)方式亦向新的融資平臺尋求資金支持。

我國尚處于發(fā)展當中，環(huán)境治理問題日益增多，緊靠資金的支持并不足以在根本上對于大量的污染場地進行修復(fù)。正是由于制度管理的不足，很大程度亦促進了我國從其它國家以及地區(qū)汲取更加有效的管理方法，從而使得我國順利從轉(zhuǎn)型期過度。故，我國應(yīng)當進一步加快《土壤污染防治法》《地下水污染防治法》等相應(yīng)法規(guī)的設(shè)立，強化政府部門對于場地污染治理和防護的職能，確定相應(yīng)的付費和管理機制，引入并確定污染場地行為人、污染場地狀態(tài)人等相關(guān)概念、并建立切實有效的制度。一方面，讓明確的污染者進行責任承擔，另一方面，亦可積極探索國家--社會組織--公民互動模式，鼓勵社會力量的加入，以保障修復(fù)資金的充足，從而實現(xiàn)“綠色永續(xù)治理”。

注釋：

①此指臺灣地區(qū)行政法，臺灣地區(qū)主要以德國行政法相關(guān)理念為背景，故有行為責任人及狀態(tài)責任人之概念。

②臺灣地區(qū)廢棄物清理法第11條規(guī)定即就一般廢棄物之狀態(tài)責任人為規(guī)范。

③賴宜欣.土污法修正：明確責任認定與求[EB/OL].[2014-01-22].http://law.moeasmea.gov.tw/modules.php name=Content &pa=show page&pid=1923，2016年5月3日訪問。

④賴宜欣.土污法修正：明確責任認定與求[EB/OL].[2014-01-22].http://law.moeasmea.gov.tw/modules.php？name=Content &pa=show page&pid=1923，2016年5月3日訪問。

⑤王婉華：《臺灣污染場地環(huán)境管理法律法規(guī)及若干啟示》，環(huán)境教育，2010年第2期。

⑥戚道孟、周慶春：《國外土壤污染防治立法及對我國的啟示》，環(huán)境法治與建設(shè)和諧社會--2007年全國環(huán)境資源法學研討會（年會）論文集（第三冊）。

⑦劉婷：《我國建立污染場地環(huán)境評估制度的可行性及政策設(shè)計》，2011年清華大學碩士論文。

⑧EPA是美國環(huán)境保護署(U.S Environmental Pro-tection Agency)的英文縮寫。它的主要任務(wù)是保護人類健康和自然環(huán)境。EPA總部設(shè)在華盛頓,負責對很多環(huán)境項目設(shè)立國家標準,監(jiān)控強制性標準的執(zhí)行和符合情況。EPA聯(lián)合州和地方政府頒發(fā)一系列商業(yè)以及工業(yè)許可證。EPA認證美國環(huán)?？偸餎PA的主要目的是保護人民健康、保護生態(tài)環(huán)境--空氣、水和土地這些我們賴以生存的環(huán)境。在成立之后的30多年，EPA一直在為給全美人民創(chuàng)造一個整潔的健康環(huán)境而努力。如果符合EPA要求，則EPA會頒發(fā)符合證書。

[1]王燦發(fā).環(huán)境法學教程[M].北京：中國政法大學出版社, 1997.

[2]陳德敏.資源法原理專論[M].北京：法律出版社,2011.

[3]李晨.中外比較：污染場地土壤修復(fù)制度研究[M].北京：法律出版社,2013.

[4]王婉華.臺灣污染場地環(huán)境管理法律法規(guī)及其若干啟示[J].環(huán)境教育.2010,(02).

[5]謝劍，李發(fā)生.中國污染場地修復(fù)與再開發(fā)[J].環(huán)境保護.2012,(Z1).

責任編輯：鄧榮華

D912.1 文獻標示碼：A

1672-2094(2016)05-0032-03

2016-05-16

王 楠（1991-），女，山東鄒平人，天津師范大學法學院碩士研究生。