【摘要】當(dāng)前開發(fā)區(qū)用地規(guī)模過大導(dǎo)致的耕地面積銳減,及由開發(fā)區(qū)的建設(shè)引發(fā)的土地征用矛盾和群體沖突事件等現(xiàn)象己成為我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的障礙之一,并受到政府的關(guān)注。因此,探求開發(fā)區(qū)土地管理,尋求合理開展開發(fā)區(qū)土地管理的方法,具有重要的現(xiàn)實意義。本文主要分析了當(dāng)前開發(fā)區(qū)規(guī)劃的主要問題,對適應(yīng)開發(fā)區(qū)要求的規(guī)劃編制和管理進行探討,為開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理提供幫助。
【關(guān)鍵詞】開發(fā)區(qū);土地規(guī)劃;管理;問題;策略
開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理工作的矛盾,反映了政府職能轉(zhuǎn)變過程中的誤區(qū)和不適應(yīng)。開發(fā)區(qū)是城市系統(tǒng)的有機組成部分,開發(fā)區(qū)的規(guī)劃管理應(yīng)當(dāng)實行統(tǒng)一管理。同時,開發(fā)區(qū)有其自身特點和特殊要求,規(guī)劃必須重視并滿足這些特點和需求。將開發(fā)區(qū)規(guī)劃從城市規(guī)劃中分離,會對開發(fā)區(qū)和城市發(fā)展產(chǎn)生不良影響。目前的開發(fā)區(qū)規(guī)劃普遍缺乏必要的深入研究和技術(shù)手段,缺少對土地效益、用地結(jié)構(gòu)、開發(fā)時序的研究和調(diào)控。為此,規(guī)劃的重點應(yīng)該轉(zhuǎn)向那些市場力不能很好地發(fā)揮作用的空間資源的配置,必須強調(diào)土地利用的效益指向。
一、當(dāng)前開發(fā)區(qū)規(guī)劃的主要問題
1.規(guī)劃的市場適應(yīng)性不夠
面對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大潮和經(jīng)濟發(fā)展的壓力,城市規(guī)劃不是被頻頻調(diào)整、更改,就是被視為阻礙經(jīng)濟發(fā)展的絆腳石。出現(xiàn)這種局面,很大程度上與目前城市規(guī)劃依法行政的外部條件不完善有關(guān)。目前的開發(fā)區(qū)規(guī)劃普遍對市場經(jīng)濟體制下的有關(guān)經(jīng)濟問題缺乏必要的深入研究和技術(shù)手段。規(guī)劃不能把握市場經(jīng)濟條件下各類生產(chǎn)要素流動和集聚的規(guī)律、特點和要求,就很難在引導(dǎo)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)合理布局、土地有序開發(fā)等方面發(fā)揮有效的作用,在招商引資和促進經(jīng)濟發(fā)展過程中的可操作性和作用必然大大降低。這也是影響規(guī)劃權(quán)威性和嚴肅性的重要因素。
2.規(guī)劃缺少對土地效益的研究和調(diào)控
招商引資、發(fā)展經(jīng)濟是開發(fā)區(qū)建設(shè)的第一要務(wù)。很長時期來,開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套、吸引外資的數(shù)額、產(chǎn)品售收入、企業(yè)納稅額等,都是國家和地方政府管理開發(fā)區(qū)的重要考評指標。正應(yīng)為上述幾點考評因素,致使近年來網(wǎng)絡(luò)、電視等媒體上常有報道,開發(fā)區(qū)出現(xiàn)超寬馬路、盲目引資等亂象。一些開發(fā)區(qū)為了有更充裕的建設(shè)用地指標,常在規(guī)劃上做手腳,一是做大規(guī)劃期人口規(guī)模以降低人均用地數(shù)值,二是工業(yè)用地規(guī)模做假賬。
3.規(guī)劃對土地開發(fā)時序的調(diào)控手段不足
實施開發(fā)區(qū)規(guī)劃的主要途徑是土地的出讓。因此,在什么時期、什么條件下出讓哪些土地、多少土地、如何使用等,應(yīng)當(dāng)是開發(fā)區(qū)規(guī)劃的核心內(nèi)容。目前的很多開發(fā)區(qū)規(guī)劃對上述問題研究不夠,大多根據(jù)企業(yè)要求,企業(yè)選中哪一塊,開發(fā)區(qū)就出讓哪一塊,致使開發(fā)區(qū)在發(fā)展一段時間后出現(xiàn)企業(yè)布局無序。無序開發(fā)不僅導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施配套資源的浪費,更導(dǎo)致空間布局缺少對分期實施的過程引導(dǎo)和適應(yīng)不同發(fā)展條件的應(yīng)變方案,對不同的發(fā)展階段、發(fā)展態(tài)勢下以土地出讓政策為核心的各類發(fā)展政策的研究和制定工作也明顯不足。
4.規(guī)劃和建筑設(shè)計市場管理不完善
開發(fā)區(qū)的空間和建筑景觀常常缺乏和城市的整體協(xié)調(diào),有的開發(fā)區(qū)工業(yè)建筑風(fēng)格過于標新立異。開發(fā)區(qū)作為城市的一部分,不僅是產(chǎn)業(yè)開發(fā)的先導(dǎo)區(qū),也是承載和傳播城市文化、塑造城市特色、城市品位、城市景觀的重要區(qū)域,漠視這一前提,開發(fā)區(qū)就可能成為城市文化的空白區(qū)和城市文脈的斷裂帶。
二、適應(yīng)開發(fā)區(qū)要求的城市規(guī)劃和管理
1.更新規(guī)劃觀念和方法
關(guān)注政府、關(guān)注市民、關(guān)注投資商、結(jié)合現(xiàn)狀因地制宜,這是業(yè)內(nèi)人士給當(dāng)前的城市規(guī)劃開的藥方。要保證城市規(guī)劃在復(fù)雜多變條件下的實用性和可操作性,就必須適應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)律,逐步把城市規(guī)劃的重點轉(zhuǎn)向配置那些市場力不能很好地發(fā)揮作用的空間資源,對于市場能夠合理配置的空間資源,城市規(guī)劃只需要確定相應(yīng)的標準和準則來指導(dǎo)和規(guī)范市場調(diào)節(jié),同時考慮市場發(fā)展的不確定因素,增加規(guī)劃的彈性和適應(yīng)空間。
2.規(guī)范土地市場
必須盡快建立新型的土地資源利用機制,完善土地市場。在城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)下,合理分配和利用土地,借助地價杠桿來調(diào)節(jié)土地利用,達到保護耕地的目的。引入競爭機制,盡量不采用行政劃撥的方式,使得土地市場逐步步入規(guī)范化、公平化。改善土地管理制度,加強土地集約化使用,從招商源頭入手,吸引占地少、技術(shù)含量高的項目,逐步實現(xiàn)土地利用從粗放外延式開發(fā)轉(zhuǎn)向集約內(nèi)涵式開發(fā),轉(zhuǎn)到充分利用現(xiàn)有條件的內(nèi)涵式發(fā)展道路上來。
3.建立有效的監(jiān)督和反饋機制
在實行分級管理體制下,地方政府既是地方利益的代言人,又是法律政策的制訂者和執(zhí)行者,缺乏對其土地利用行為及后果的有效監(jiān)督和反饋機制,從而導(dǎo)致以犧牲大量寶貴的土地資源去獲得地方利益的行為屢禁不止。因而有必要運用各種技術(shù)手段對土地利用情況進行全面、動態(tài)的跟蹤調(diào)查,定期制作開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的土地利用現(xiàn)狀詳圖,為實施土地利用監(jiān)管提供科學(xué)依據(jù)和手段,提高土地利用監(jiān)督和反饋的時效性和可行性,充分發(fā)揮監(jiān)管機制作用。
4.明確土地利用規(guī)劃的效益指向
按照可持續(xù)發(fā)展的要求,引導(dǎo)開發(fā)區(qū)土地達到必要的效益目標,是開發(fā)區(qū)規(guī)劃的重要任務(wù)之一。明確開發(fā)區(qū)土地利用的效益指向,就是在規(guī)劃中強調(diào)土地利用的投資強度、產(chǎn)出效益等必要的政策門檻,依此合理確定城市的產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模和項目對建設(shè)用的地需求。為避免土地?zé)o序開發(fā)、過量占地、低價圈地等有損開發(fā)區(qū)發(fā)展長遠利益的行為提供了政策導(dǎo)向和依據(jù)。
5.加強對開發(fā)過程的引導(dǎo)和調(diào)控
強調(diào)土地開發(fā)的時序,在當(dāng)前的開發(fā)區(qū)招商引資熱潮中尤其必要。規(guī)劃對土地利用時序的引導(dǎo),應(yīng)體現(xiàn)在很多方面:在招商引資上,既要滿足近期需要,也要為今后的發(fā)展留有余地;在土地出讓上,既要考慮企業(yè)自身的用地需求和合理預(yù)留,也要考慮不同時期開發(fā)區(qū)用地的相對完整,降低政府在基礎(chǔ)設(shè)施等方面的配套成本,提高土地開發(fā)的集約化程度。
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