萬春梅，王鵬程

1.安徽警官職業(yè)學(xué)院信息管理系，安徽合肥,230601；2.安徽審計職業(yè)學(xué)院基礎(chǔ)部，安徽合肥,230601

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社會科學(xué)研究

論縣級人民政府法律顧問的遴選機制

萬春梅1，王鵬程2

1.安徽警官職業(yè)學(xué)院信息管理系，安徽合肥,230601；2.安徽審計職業(yè)學(xué)院基礎(chǔ)部，安徽合肥,230601

縣級人民政府法律顧問的遴選影響法律顧問作用的發(fā)揮。政府依法行政、公眾要求知情以及財政支付縣級人民政府法律顧問費用，對縣級人民政府法律顧問遴選提出更高要求。目前，縣級人民政府法律顧問遴選存在選任有地域限制、遴選機構(gòu)各異以及任職資格標準不一等問題。應(yīng)消除縣域范圍限制，拓寬選任范圍；建立法律顧問團，發(fā)揮人才儲備效應(yīng)；規(guī)范任職資格標準，不斷提升縣級人民政府法律顧問遴選的開放性和包容度。

縣人民政府；法律顧問；遴選機制；

“郡縣治，天下安?！笨h級人民政府在國家治理體系中居于重要地位，是依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強和完善縣級人民政府法律顧問遴選建設(shè)是依法行政的要求,是法律顧問機構(gòu)發(fā)揮效用的前提和基礎(chǔ)。吸納縣域內(nèi)外更多人士進入，發(fā)揮專家、學(xué)者以及智庫服務(wù)縣域社會經(jīng)濟發(fā)展，對促進縣級人民政府法律顧問效用的發(fā)揮具有促進作用。朱順、李宏博和李旺榮等對該領(lǐng)域進行相關(guān)研究[1-3]，法律實務(wù)界對政府法律顧問進行了實踐，如中華全國律師協(xié)會及各省級律師協(xié)會相繼建立了政府法律顧問專業(yè)委員會，出臺了促進律師擔(dān)任政府法律顧問的相關(guān)文件和規(guī)定；在貴州召開五省市普遍建立法律顧問制度調(diào)研座談會上，對加強政府法律顧問工作，加快推進法治政府建設(shè)進行了研討。但對縣級人民政府法律顧問進行研究，特別是縣級人民政府法律顧問遴選機制進行研究的尚有不足。

1 縣級人民政府法律顧問遴選背景

1.1 依法行政要求重視縣級人民政府法律顧問隊伍建設(shè)

黨的十八屆四中全會通過關(guān)于法治建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃，要求在推進政府法律顧問制度建設(shè)的進程中，完善法律顧問隊伍構(gòu)成，不斷提高政府依法行政和法律顧問在政府重大行政決策中的作用，把法律顧問隊伍建設(shè)作為關(guān)系法治中國進程的重要環(huán)節(jié)加以落實。健全行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制需要包括法律顧問在內(nèi)的法律專業(yè)人員提供法律服務(wù)，其中，遴選政府法律顧問是關(guān)鍵的一環(huán)。國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》要求發(fā)揮各級法律顧問的作用，推進各級政府依法行政，建設(shè)法治政府?？h級人民政府作為國家行政架構(gòu)中的一個層級，上承中央省市，下達鄉(xiāng)鎮(zhèn)，承擔(dān)著較為繁重的行政事務(wù)，是國家治理體系中的重要節(jié)點，是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。隨著行政訴訟、行政復(fù)議的逐漸增多，政府工作要科學(xué)決策、依法決策，重大決策事項虛心聽取法律顧問的意見和建議，“保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用”[4]。

1.2 公眾知情權(quán)要求縣級人民政府法律顧問遴選更透明

縣級人民政府依法行政面臨的經(jīng)濟社會和法律環(huán)境越來越復(fù)雜，法律顧問為政府重大決策和依法行政提供專業(yè)法律咨詢服務(wù)活動，其人員專業(yè)素質(zhì)和執(zhí)業(yè)質(zhì)量將影響縣級人民政府的行政效果?！皯?yīng)責(zé)勝任的法治政府同時必定是一個透明政府?！盵5]2007年頒布的政府信息公開條例第九條，對涉及公民、法人、其他組織切身利益以及需要社會公眾廣泛知曉或參與的政府信息應(yīng)當(dāng)予以公開?！按蠖鄶?shù)社會律師的選聘取決于政府部門和個別工作人員與律師的私人關(guān)系，不公平的選聘機制使許多素質(zhì)不高的人混入政府法律顧問隊伍中”[6]，作為對縣級人民政府重大決策事項提供專項法律服務(wù)的法律顧問遴選信息，應(yīng)當(dāng)屬于需要社會公眾廣泛知曉的信息予以公開，該信息公開的目的在于提高縣級人民政府法律顧問遴選工作的透明度，促進縣級人民政府依法行政。

1.3 財政支付費用要求法律顧問遴選發(fā)揮財政效用

政府行政權(quán)來自人民的賦予，必須為人民服務(wù)、受人民監(jiān)督、對人民負責(zé)?？h級人民政府肩負著依法行政中把中央省市精神落實到位的重任，把人民和法律賦予的行政權(quán)力規(guī)范好、行使好，這是憲法對縣級人民政府的最基本要求。財政部2015年1月1日實施的《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》第十四條規(guī)定，政府履職所需輔助性事項包括政府法律顧問的法律服務(wù)，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。遴選是法律顧問組建程序的第一關(guān)，如何選人，選什么人，對法律顧問組建后效用的發(fā)揮產(chǎn)生十分重大的影響，而且政府法律顧問由財政支付費用，公開公正遴選亦是對納稅人負責(zé)的一種體現(xiàn)。政府法律顧問的遴選聘用由財政支付費用，納入預(yù)算進行管理，本質(zhì)上由納稅人支付成本。實際上就是政府購買服務(wù)機制的推廣和體現(xiàn)[7]，從這個角度看，縣級人民政府法律顧問的遴選，既要優(yōu)中選優(yōu)，聚集法律精英，又要充分發(fā)揮政府財政性資金的效用。

2 當(dāng)前縣級人民政府法律顧問遴選中存在的主要問題

落實《全面推進依法行政實施綱要》，加強縣級人民政府法律顧問隊伍建設(shè)，要與時俱進，適應(yīng)新形勢下政府依法行政的新要求?？h級人民政府法律顧問的遴選在依法行政中居于重要地位，目前法律顧問的遴選存在以下問題。

2.1 法律顧問的遴選地域限制明顯

設(shè)立政府法律顧問的目的是對政府內(nèi)部重大決策進行合法性審查，協(xié)助人民政府及其工作部門依法行政。政府法律顧問的遴選不應(yīng)圈定地域，但一些縣級人民政府在政府法律顧問遴選過程中，把遴選范圍界定在縣域范圍內(nèi)。即使部分縣級人民政府在遴選過程中未明確限制在縣域范圍內(nèi)，在實際操作中也往往以本縣域的人士為主。在縣域范圍內(nèi)遴選政府法律顧問的優(yōu)點是便利法律顧問及時為政府提供法律服務(wù)，節(jié)省法律服務(wù)跨區(qū)域的時間。但是把遴選界定在縣域范圍內(nèi)是有明顯局限性的：一是在縣域范圍內(nèi)遴選縣級人民政府法律顧問，不利于在更廣區(qū)域內(nèi)遴選更多優(yōu)秀的法律專業(yè)人士參與政府法律顧問服務(wù)。二是在縣域范圍內(nèi)遴選縣級人民政府法律顧問，是對縣域外具有法律服務(wù)資格的其他法律服務(wù)資源的排斥，是法律服務(wù)資源選擇權(quán)的壟斷。三是在縣域范圍內(nèi)遴選縣級人民政府法律顧問，不是優(yōu)中選優(yōu)，而是用財政資金制定法律服務(wù)，不能有效發(fā)揮政府財政性資金的最佳效用。

2.2 法律顧問遴選機構(gòu)和聘期各異

“十八屆四中全會提出政府今后要健全依法決策，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論確定為重大決策的法定程序?！盵8]作為對政府重大決策提供專項法律服務(wù)的法律顧問機構(gòu)，目前的遴選模式主要有三種：一是由縣級人民政府及其所屬部門和單位向外部直接聘任；二是由縣級司法行政部門組建內(nèi)部具有公務(wù)員編制身份的公職律師；三是由縣級人民政府法制部門統(tǒng)一組建覆蓋全縣域各部門包括內(nèi)部人和外部人構(gòu)成的法律顧問團隊，統(tǒng)一管理。在縣級人民政府法律顧問的聘期上，各不相同，有的聘期與本屆政府同期，有的聘期2年，也有的聘期3年。遴選機構(gòu)和聘期各異，給外界帶來困惑和不解，削弱了縣級人民政府法律顧問的公信度和社會影響，不利于最大限度地發(fā)揮政府法律顧問對本屆政府內(nèi)部重大行政決策合法性作出符合長遠利益的專業(yè)法律服務(wù)。

2.3 法律顧問任職資格標準不一

縣域作為上承中央、省市方針政策，下達鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)具體落實的一級政府，位置關(guān)鍵，事務(wù)繁重。政府法律顧問對政府內(nèi)部重大決策事項提供專項法律服務(wù)，要求法律顧問具備一定的執(zhí)業(yè)年限和技術(shù)職稱是必須的，但勝任縣級人民政府法律顧問的崗位任職資格應(yīng)該是全方面的。盡管我國東西部經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡，但作為為政府決策提供法律服務(wù)的專業(yè)人員，其任職資格應(yīng)當(dāng)盡量統(tǒng)一。目前，各地在遴選縣級人民政府法律顧問時，關(guān)于任職資格標準的規(guī)定主要體現(xiàn)在執(zhí)業(yè)年限和職稱上，且差異很大。在執(zhí)業(yè)年限上，有的規(guī)定執(zhí)業(yè)3年以上，有的規(guī)定執(zhí)業(yè)5年以上，有的規(guī)定8年以上等；在職稱上，有的規(guī)定副高或副研究員以上，有的要求講師以上等。把縣級人民政府法律顧問的任職資格標準定格于職稱和執(zhí)業(yè)年限上是狹隘的，不利于挖掘更多具有解決復(fù)雜問題、執(zhí)業(yè)經(jīng)驗豐富、社會認可度高的法律人士參與政府法律服務(wù)工作。因此，有必要建立政府法律顧問的遴選機制，制定選聘標準，明確遴選門檻，根據(jù)專業(yè)素質(zhì)、實務(wù)經(jīng)驗、業(yè)內(nèi)影響力等因素進行綜合考量[9]。

3 完善縣級人民政府法律顧問遴選機制的舉措

縣級人民政府法律顧問不僅要幫助縣級人民政府及其所屬部門依法行政，還要通過法律服務(wù)讓依法行政的成果惠及人民群眾?？h級人民政府法律顧問的遴選要選賢任能，要堅持公開公正，盡最大可能地把職業(yè)道德高尚、具有服務(wù)意識的優(yōu)秀法律人士吸納到縣級人民政府法律顧問中來。

3.1 消除縣域范圍限制，拓寬選任范圍

在縣級人民政府法律顧問遴選過程中，消除縣域限制意義重大?，F(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)已經(jīng)把全球打造成信息地球村，時間和空間已不再限制區(qū)域之間的信息流通。把縣級人民政府法律顧問的遴選限定在本縣域范圍，排斥了域外法律服務(wù)資源的流入，不利于優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)資源在區(qū)域間的流動，自我限制了選人用人的范圍。為此，要拓寬選任渠道：面向社會公開選任，至少要面向地級市公開遴選，并盡快擴大到本省乃至全國公開選任?？绯隹h域遴選政府法律顧問，可以在更廣區(qū)域遴選更優(yōu)秀的法律專業(yè)人士參與政府法律顧問服務(wù)，給縣域外的潛在政府法律服務(wù)提供者創(chuàng)造公平競爭的機會，實現(xiàn)政府法律服務(wù)遴選無區(qū)域待遇，為縣域外潛在的法律服務(wù)提供者創(chuàng)造公平競爭機會，最大限度地促進區(qū)域法律資源的有效流動。政府法律顧問依法接受政府的聘請，為政府行政提供專業(yè)性的法律咨詢意見和建議，對推進縣級人民政府及其工作部門依法行政具有重要的促進作用。由于政府法律顧問費用由政府財政支付，應(yīng)跨縣域公開遴選縣級人民政府法律顧問的信息，實現(xiàn)遴選信息的公開透明和遴選范圍的無區(qū)域限制，真正實現(xiàn)五湖四海選賢任能，發(fā)揮財政性資金的最佳效用。

3.2 構(gòu)建法律顧問團遴選機制，發(fā)揮人才儲備效應(yīng)

在縣級人民政府法律顧問遴選的三種模式中，由縣級人民政府直接聘任社會律師、專家、學(xué)者的模式具有靈活性，但缺乏規(guī)范性；由縣級司法行政部門組建政府內(nèi)的公職律師，是政府法律顧問的補充形式；由縣級人民政府法制部門統(tǒng)一遴選、統(tǒng)一管理是縣級人民政府法律顧問遴選規(guī)范化的主要路徑，要積極探索面向社會的遴選機制。法律顧問團不再是少數(shù)人參與政府法律顧問，而是規(guī)定統(tǒng)一的遴選標準、遴選程序，組建法律顧問團隊，然后根據(jù)人員專業(yè)領(lǐng)域和政府需要，細分法律服務(wù)的具體方向。目前，慶云縣、陽西縣、大新縣、壽縣等縣級政府已經(jīng)建立法律顧問人才庫或法律顧問團進行人才儲備，通過專家?guī)臁⑷瞬艓?、咨詢智庫等形式吸納高校法學(xué)教師、社會法律服務(wù)人員以及其他志愿為政府提供法律服務(wù)的專業(yè)人士參與，“拓寬渠道，讓法學(xué)專家學(xué)者成為政府法律顧問發(fā)揮作用的重要保障”[10]，不斷提升縣級人民政府法律顧問遴選的開放性和包容度。擴大了法律顧問的數(shù)量，吸納了不同法律專業(yè)方向的人力資源，發(fā)揮了遴選公開、渠道多元、儲備充分、聘退有序的法制化路徑，使每屆政府法律顧問與同屆人民政府的任期相同，擴大了縣級人民政府法律顧問的社會公信度和使用效果。

3.3 規(guī)范任職資格標準，逐步規(guī)范化、制度化

對縣級人民政府法律顧問規(guī)定一定的任職資格標準，將具有豐富執(zhí)業(yè)經(jīng)驗和志愿服務(wù)政府依法行政的人士，通過規(guī)范化的任職資格制度納入縣級人民政府法律顧問的遴選范圍，對提升法律顧問的作用具有重要意義。任職標準具體化、規(guī)范化，具有可操作性是遴選縣級人民政府法律顧問必須考慮的。因為縣級人民政府對法律服務(wù)要求高、任務(wù)重、時間緊，必須具備較高的實務(wù)經(jīng)驗和處理復(fù)雜事務(wù)的能力，所以應(yīng)從執(zhí)業(yè)年限、技術(shù)職稱、主要業(yè)績、社會影響力、服務(wù)積極性等方面規(guī)定統(tǒng)一的任職資格標準。這個標準就是能為政府內(nèi)部重大決策事項提供專項法律服務(wù)，在執(zhí)業(yè)年限和職稱的基礎(chǔ)上細化政府法律顧問的執(zhí)業(yè)質(zhì)量標準，細化法律實務(wù)經(jīng)驗方面的具體要求。加大遴選分類管理，將刑事、民事、知識產(chǎn)權(quán)、涉外等法律服務(wù)細化，使遴選更具體、更細化，提升政府法律服務(wù)的針對性和實用性。將遴選對象近5年內(nèi)代理的重大典型案件、曾經(jīng)參與調(diào)解和處理過的成功案例、從事公益性法律志愿服務(wù)的業(yè)績、在本地區(qū)的社會知名度和美譽度、職業(yè)道德、社會影響力以及年齡、性別、社會階層等納入遴選資格標準，并進行細化和規(guī)范。要與省市律師協(xié)會、高等院校、司法行政機關(guān)互動配合，努力選拔業(yè)務(wù)精、服務(wù)社會主動性強、職業(yè)道德高尚、執(zhí)業(yè)經(jīng)驗豐富的各方人士作為政府的法律顧問。通過建立面向社會的公開遴選機制，將遴選標準、工作程序、紀律要求、激勵獎懲、考核辭退等內(nèi)容制度化，不斷提升縣級人民政府法律顧問遴選的透明度。

4 結(jié) 語

遴選作為法律顧問發(fā)揮作用的第一關(guān)，在多大范圍選人，選什么人、如何選人，對縣級人民政府法律顧問作用的發(fā)揮影響巨大。從依法行政和對納稅人負責(zé)的角度，使用財政資金的縣級人民政府法律顧問遴選信息屬于公眾知情權(quán)的內(nèi)容之一，應(yīng)當(dāng)予以公開。應(yīng)破除地域限制，拓寬選任渠道，規(guī)范任職標準，在更廣闊的區(qū)域選任更多各方人才。應(yīng)將高等院校的法學(xué)教師、智庫及科研院所的成員、執(zhí)業(yè)經(jīng)驗豐富的高校兼職律師以及其他專業(yè)人士等納入縣級人民政府法律顧問的遴選范圍之內(nèi)，不斷提升縣級人民政府法律顧問遴選的開放度和包容性。規(guī)范縣級人民政府法律顧問的遴選行為，推進縣級人民政府法律顧問建設(shè)，提升法律顧問服務(wù)縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的能力和水平。要求縣級人民政府法律顧問遴選機制兼容并需，以海納百川的精神推進法律顧問遴選，使其更加包容和開放，不斷推進縣級人民政府法律顧問隊伍建設(shè)再上新臺階。

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(責(zé)任編輯：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2016.06.002

2016-02-18

安徽省高等教育振興計劃人才項目;安徽省教育廳優(yōu)秀青年人才基金重點項目“高校兼職律師多元培養(yǎng)與社會責(zé)任承擔(dān)研究”(2013SQRW122ZD)；安徽省高等學(xué)校省級質(zhì)量工程重點項目“高校法學(xué)教師服務(wù)社會路徑探究”(2015jyxm639)。

萬春梅(1980-)，女，安徽合肥人，碩士，講師、律師，主要研究方向：法制新聞、律師制度。

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1673-2006(2016)06-0004-04