●吉富星

以效率和風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向穩(wěn)中求進(jìn)推動(dòng)PPP

●吉富星

推廣PPP具有迫切的現(xiàn)實(shí)需求和積極的戰(zhàn)略意義。目前，我國(guó)已經(jīng)成為全球最大的PPP市場(chǎng)，但有效推進(jìn)PPP依賴于治理能力、風(fēng)險(xiǎn)防范能力的提升。一方面要通過體制機(jī)制改革來消除社會(huì)資本疑慮，另一方面要高度重視防范財(cái)政機(jī)會(huì)主義、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目財(cái)政承諾（支出責(zé)任）本質(zhì)是政府債務(wù)管理的一部分，屬于市場(chǎng)化、中長(zhǎng)期債務(wù)，應(yīng)進(jìn)行債務(wù)分層分級(jí)管理，建立支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)框架。推廣PPP模式不在于落地多、推進(jìn)快，關(guān)鍵在于落地實(shí)、穩(wěn)，尤其是落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、充分挖掘PPP效率。故此，目前應(yīng)以效率和風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向積極審慎、穩(wěn)中求進(jìn)地推動(dòng)PPP項(xiàng)目。

PPP 政府債務(wù) 支出責(zé)任支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

一、我國(guó)PPP推進(jìn)的背景、問題與動(dòng)因

（一）地方政府強(qiáng)力推進(jìn)PPP的背景

地方政府投融資行為與財(cái)政體制改革緊密相關(guān)。我國(guó)財(cái)政體制由“統(tǒng)收統(tǒng)支”到“財(cái)政包干”再到1994年“分稅制”改革，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)創(chuàng)造了條件，奠定了國(guó)家長(zhǎng)治久安的基礎(chǔ)。同時(shí)，也造成了“財(cái)權(quán)層層上移、事權(quán)層層下放”的矛盾，地方政府普遍面臨巨大資金缺口。事權(quán)安排、轉(zhuǎn)移支付的不完善以及原《預(yù)算法》對(duì)地方發(fā)債的限制，迫使地方政府不得不尋求預(yù)算外的資金渠道，并轉(zhuǎn)化為各種非規(guī)范融資或過度舉債。地方政府融資平臺(tái)演變?yōu)楂@取資金的重要渠道，“土地財(cái)政”則演化為“第二財(cái)政”。2013年土地出讓收入達(dá)3.9萬億元，2014年達(dá)到4.26萬億元，均超過地方本級(jí)公共財(cái)政收入的50%。

但自2010年以來，房地產(chǎn)市場(chǎng)、地方融資平臺(tái)、“影子銀行”等風(fēng)險(xiǎn)逐步凸顯，引起了中央和各界的高度關(guān)注。傳統(tǒng)投融資體制存在“一高（融資平臺(tái)債務(wù)高）、一低（公共供給效率低）、一難（私人資本進(jìn)入難）”等問題。十八屆三中全會(huì)以來，國(guó)家出臺(tái)了新《預(yù)算法》、《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》等政策法規(guī)，對(duì)地方債、融資等作出了系統(tǒng)的制度安排。目前，地方政府信用背書以及原主流融資渠道均受到限制，基本形成“中長(zhǎng)期地方債券、PPP模式并舉”的主渠道融資方式，但相關(guān)制度配套尚在構(gòu)建中。

當(dāng)前，我國(guó)地方政府存量債務(wù)高，風(fēng)險(xiǎn)雖然總體可控，但局部風(fēng)險(xiǎn)依然存在。2014年末，地方政府的債務(wù)余額為15.4萬億元，或有債務(wù)為8.6萬億元。地方政府債務(wù)余額是當(dāng)年地方一般公共預(yù)算收入的1.2倍，約為預(yù)算決算匯總數(shù)的86%。雖然地方政府的債務(wù)率低于100%的警戒線，但其流動(dòng)性、局部風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)顯現(xiàn)。2015年，地方政府債券發(fā)行約3.8萬億元，其中置換債券（存量債務(wù)）額度3.2萬億元。受限于赤字和財(cái)政金融體系，目前基層政府獲得的地方債規(guī)模非常有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足資金需求。

一方面，我國(guó)地方政府債務(wù)存量大、財(cái)政支出壓力大；另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)還存在很多“短板”和巨大資金缺口。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入新常態(tài)，隨著經(jīng)濟(jì)下行，財(cái)政收入急劇下滑?！笆晃濉睍r(shí)期，全國(guó)財(cái)政收入年均增長(zhǎng)21.3%，比同期GDP增速高出近10個(gè)百分點(diǎn)；“十二五”之后，2011年全國(guó)財(cái)政收入增速達(dá)到25%，但隨后一路下滑至2015年的8.4%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)人均公共基礎(chǔ)設(shè)施資本存量為西歐的38%、北美的23%，城鎮(zhèn)化率比發(fā)達(dá)國(guó)家低20%。往往一場(chǎng)特大暴雨襲來，城市的基礎(chǔ)設(shè)施問題和效率問題就顯露無遺。這也說明，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域蘊(yùn)藏著較大的供給空間，未來十年城鎮(zhèn)化預(yù)計(jì)帶動(dòng)40—50萬億元投資。

財(cái)政緊運(yùn)行成為常態(tài)，政府單方投入顯然力不從心。充分發(fā)揮PPP模式吸引社會(huì)資本參與公共服務(wù)提供，拉動(dòng)、帶動(dòng)社會(huì)資本投資意義重大。自2014年國(guó)家大力推廣PPP以來，全國(guó)掀起了PPP的熱潮，PPP呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。短短兩年時(shí)間，我國(guó)已經(jīng)成為全球最大的PPP市場(chǎng)。截至2016年6月底，納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目為9285個(gè)，投資額10.6萬億元，其中執(zhí)行階段項(xiàng)目619個(gè)。PPP項(xiàng)目落地比例在提升，但依然普遍存在落地難、風(fēng)險(xiǎn)大等問題，也伴隨著不規(guī)范、變異等諸多問題。雖然各方都在積極推動(dòng)，但實(shí)際落地情況并不樂觀，潛在風(fēng)險(xiǎn)也不可忽視。

（二）PPP推進(jìn)中存在的問題與動(dòng)因

當(dāng)前推廣PPP具有現(xiàn)實(shí)需求，契合財(cái)政體制改革，并有助于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。但在推進(jìn)過程中，存在各種不規(guī)范問題和“走偏”、“變異”等亂象。濫竽充數(shù)，假PPP泛濫，通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資、包裝成PPP模式的做法普遍存在。此外，還存在風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、應(yīng)對(duì)性不強(qiáng)，定價(jià)不合理、調(diào)整機(jī)制不完善，PPP融資難、融資貴，運(yùn)作不規(guī)范，監(jiān)管不到位，立法等級(jí)不高、制度碎片化等諸多問題。這些問題均與推廣PPP的本義相悖，究其原因在于很多地方政府將PPP工具化、短期化。

財(cái)政預(yù)算政策的約束、經(jīng)濟(jì)下行壓力、收支缺口引發(fā)了地方政府強(qiáng)烈的投資需求，PPP項(xiàng)目盡快落地成了“穩(wěn)增長(zhǎng)”、降債務(wù)的重要抓手。在嚴(yán)禁BT模式（建設(shè)—移交，政府回購）的政策約束下，很多地方以PPP之名行BT之實(shí)。此舉目的在于更好地符合當(dāng)前政策、加快項(xiàng)目落地，更好地獲得金融機(jī)構(gòu)融資。此外，地方政府熱衷于將傳統(tǒng)的BT項(xiàng)目包裝成為PPP項(xiàng)目，進(jìn)而將“政府債務(wù)”變成跨年度的“支出責(zé)任”，不影響當(dāng)前債務(wù)，還能拉動(dòng)投資。

有些地方政府為了突破預(yù)算、債務(wù)約束或獲得當(dāng)前發(fā)展的資金，往往存在急功近利、機(jī)會(huì)主義思想，將PPP工具化、短期化。PPP往往異化為投資拉動(dòng)、解決融資的工具，出現(xiàn)過度承諾、違規(guī)運(yùn)作、罔顧風(fēng)險(xiǎn)等行為。出現(xiàn)如此之多問題，背后的主要原因在于有些地方政府的觀念尚未轉(zhuǎn)變，存在一定的道德風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)會(huì)主義，也存在PPP專業(yè)能力有差距的問題。各種變通性、不規(guī)范運(yùn)作，造成了預(yù)算軟約束，蘊(yùn)藏著較大的風(fēng)險(xiǎn)。

大量PPP項(xiàng)目發(fā)生各種問題，財(cái)政機(jī)會(huì)主義問題還是存在的。一方面是政府將PPP異化為工具，社會(huì)資本普遍擔(dān)心的各種風(fēng)險(xiǎn)尚未很好地解決；另一方面是項(xiàng)目本身難度大，各方專業(yè)能力有欠缺。PPP本身是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在全生命周期形成良好的伙伴關(guān)系，對(duì)地方政府的治理能力、系統(tǒng)制度安排要求較高，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)事關(guān)政府、社會(huì)資本雙方。

二、PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

（一）PPP對(duì)各方能力、風(fēng)險(xiǎn)均是挑戰(zhàn)

公私利益目標(biāo)難以有效協(xié)調(diào)，PPP項(xiàng)目契約存在不完全性，導(dǎo)致PPP對(duì)各方都是一個(gè)大的挑戰(zhàn)。通常，PPP項(xiàng)目所處多為公共產(chǎn)品領(lǐng)域，有一定的自然壟斷性。同時(shí)，由于當(dāng)事人的有限理性，容易呈現(xiàn)資產(chǎn)專用性強(qiáng)、信息不對(duì)稱等特征。合作的長(zhǎng)期性及經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境的不確定性，風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)變化，必然導(dǎo)致合同存在不完全性。如市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大情況下，政府往往要提供最低需求、給予補(bǔ)貼等“兜底”保證或承諾。PPP的不完全契約特性在發(fā)展中國(guó)家或轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體中尤為突出，政府往往陷入“兩難”困境。PPP對(duì)交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、定價(jià)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管提出了更高要求。PPP提供的大量產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量、績(jī)效不易量化，私人部門主導(dǎo)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與管理，政府囿于專業(yè)、能力和行為，必然造成監(jiān)管難。這也必然會(huì)產(chǎn)生動(dòng)態(tài)支付或補(bǔ)貼機(jī)制，使得談判和博弈成為項(xiàng)目實(shí)施過程中的常態(tài)化現(xiàn)象。

PPP合同的不完全契約、項(xiàng)目信息不對(duì)稱等特征較為明顯，PPP使用不當(dāng)對(duì)各方都存在較大風(fēng)險(xiǎn)。目前，社會(huì)資本普遍存在短平快、降低風(fēng)險(xiǎn)的傾向。相當(dāng)大比例的社會(huì)資本是國(guó)有施工企業(yè)或城投類企業(yè)，他們擅長(zhǎng)的是投資、工程設(shè)計(jì)建設(shè)，并不一定具備較高的運(yùn)營(yíng)能力。同時(shí)，民企投資意愿急劇下滑，對(duì)投資持觀望的居多，社會(huì)資本普遍對(duì)PPP項(xiàng)目缺乏信心、心存疑慮。PPP項(xiàng)目失敗的最大風(fēng)險(xiǎn)，也即社會(huì)資本顧慮的風(fēng)險(xiǎn)。從目前研究看，主要是政府信用風(fēng)險(xiǎn)、未來政府付費(fèi)或財(cái)政支出能力等方面。目前，PPP相關(guān)立法缺失，在長(zhǎng)達(dá)10—30年的合同期內(nèi)，社會(huì)資本最擔(dān)心的是政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)偏好等造成的非理性干預(yù)、不作為、不誠信行為。尤其是經(jīng)濟(jì)下行情況下，社會(huì)資本的融資能力受限，對(duì)長(zhǎng)周期、高風(fēng)險(xiǎn)的PPP項(xiàng)目的投資意愿不強(qiáng)。

對(duì)于政府而言，政府是公共服務(wù)的最終責(zé)任人，也是剩余風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者。政府采取PPP模式可以降低當(dāng)前財(cái)政支出壓力，但“天上不會(huì)掉餡餅”，潛在的風(fēng)險(xiǎn)依然很大。PPP項(xiàng)目合同存在的各種合同義務(wù)、承諾和保證，則構(gòu)成了未來的支出責(zé)任，極可能轉(zhuǎn)為未來直接債務(wù)、或有債務(wù)、隱性債務(wù)。一旦風(fēng)險(xiǎn)顯性化，與過去搞的BT模式下的政府債務(wù)在實(shí)質(zhì)上并無大的區(qū)別。濫用PPP、不規(guī)范運(yùn)作，必然引發(fā)政府中長(zhǎng)期沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)或社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

社會(huì)公眾作為受益方、納稅人，無論是社會(huì)資本還是政府的任何一方利益受損，都將直接影響社會(huì)公眾利益。鑒于此，地方政府在PPP推進(jìn)過程中應(yīng)充分考慮PPP適用性、物有所值及風(fēng)險(xiǎn)性，不要盲目，更不要急功近利。

（二）PPP潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，不應(yīng)過度夸大PPP地位和作用，PPP模式仍是公共支出的重要補(bǔ)充而非替代。即使是在PPP推廣較好的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，PPP投資額也通常不超過公共投資的15%。西方國(guó)家也非常注重PPPP模式的適用性與風(fēng)險(xiǎn)。即便在英國(guó)，也有相當(dāng)一部分批評(píng)認(rèn)為，PPP模式是“零首付長(zhǎng)期貸款”，會(huì)導(dǎo)致政府花費(fèi)太高，私人謀取暴利。

其次，PPP項(xiàng)目投資回報(bào)相對(duì)公共主體融資成本而言較高，濫用PPP反而增加政府未來財(cái)政負(fù)擔(dān)。我國(guó)目前大都需要給社會(huì)資本7%—8%左右的收益率，但目前貸款利率不超過5%、地方債的利率不超過3.5%。將大量BT類項(xiàng)目包裝成為PPP，可實(shí)現(xiàn)“政府債務(wù)”變成跨年度“支出責(zé)任”這一躍，可將債務(wù)“出表”。如收益或資金成本較高基礎(chǔ)上，項(xiàng)目公共服務(wù)的質(zhì)量和效率還沒有大的提升的話，這種項(xiàng)目則不適合采取PPP模式。PPP拉長(zhǎng)了政府義務(wù)期限，一定程度上解決期限錯(cuò)配問題，但未必降低未來的債務(wù)或支出責(zé)任。一旦后期大面積出現(xiàn)履約能力欠缺、監(jiān)管不到位等問題，則會(huì)出現(xiàn)連鎖性負(fù)反饋效應(yīng)。故此，采用PPP的關(guān)鍵在于降低風(fēng)險(xiǎn)、提升質(zhì)量及效率。

PPP不是“免費(fèi)午餐”，降低政府債務(wù)是相對(duì)的、有條件的。從表現(xiàn)看，PPP是社會(huì)資本主導(dǎo)的投資行為，產(chǎn)生的是企業(yè)債務(wù)。但提供公共服務(wù)是政府天然的義務(wù)，PPP本質(zhì)是一種公共服務(wù)供給的新方式。PPP項(xiàng)目屬于政府向社會(huì)資本采購公共服務(wù)的行為，必然涉及政府預(yù)算和資產(chǎn)管理行為，或支付財(cái)政資金，或以國(guó)有資產(chǎn)、資源作為對(duì)價(jià)（讓渡收益權(quán)）。PPP模式使用不當(dāng)、過濫，可能會(huì)隱匿風(fēng)險(xiǎn)，誘發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)，反而與降低債務(wù)、提高效率的初衷相悖。

地方政府必須確保PPP被用于提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量，而不應(yīng)囿于降低政府債務(wù)或“債務(wù)出表”，或異化為投資拉動(dòng)、解決融資的工具。PPP模式下，政府遵循“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”和“激勵(lì)相容”原則，旨在為公共服務(wù)供給提質(zhì)增效。一般是由社會(huì)資本承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等大部分工作,政府負(fù)責(zé)定價(jià)和質(zhì)量監(jiān)管。PPP模式重在整合公私部門各自優(yōu)勢(shì)，將政府的政策目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和私人部門的資金、技術(shù)、運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，以實(shí)現(xiàn)更低的成本提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)。

（三）PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范

如果目前已達(dá)到10萬億元的PPP項(xiàng)目出現(xiàn)重大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，那將是非常嚴(yán)重的。從表現(xiàn)看，PPP是企業(yè)投資行為，產(chǎn)生的是企業(yè)債務(wù)，但PPP不僅限于一種融資方式。PPP項(xiàng)目屬于政府向社會(huì)資本采購公共服務(wù)的行為，必然涉及政府支出義務(wù)，或以財(cái)政資金，或以國(guó)有資產(chǎn)、資源作為對(duì)價(jià)。其本質(zhì)是一種公共服務(wù)供給的新方式，旨在促進(jìn)公共服務(wù)的提質(zhì)增效、社會(huì)公眾的福利增進(jìn)，這是政府義務(wù)，必然產(chǎn)生相應(yīng)的支出責(zé)任、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。PPP形成的政府支出責(zé)任是非直接政府債務(wù)，但衍生的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然存在。

推進(jìn)PPP應(yīng)消除社會(huì)資本疑慮、財(cái)政機(jī)會(huì)主義，強(qiáng)化治理機(jī)制、能力提升?，F(xiàn)階段為了更好地實(shí)現(xiàn)物有所值，應(yīng)強(qiáng)化社會(huì)資本負(fù)責(zé)全生命周期運(yùn)營(yíng)管理、進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，基于績(jī)效評(píng)價(jià)付費(fèi)。其一，在政府財(cái)政信息公開基礎(chǔ)上，差異化制定PPP項(xiàng)目財(cái)政支出上限比例?？梢越Y(jié)合區(qū)域發(fā)展前景、公共服務(wù)需求、財(cái)政承受能力等彈性制定相應(yīng)比例。其二，有保有壓、積極穩(wěn)妥地做好PPP項(xiàng)目統(tǒng)籌規(guī)劃，只有真正可以實(shí)現(xiàn)物有所值的項(xiàng)目才可以采用PPP模式。并不是所有基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)都適用PPP模式。毋庸置疑，PPP不適用于商業(yè)化領(lǐng)域、私人品，應(yīng)防止將政績(jī)類工程、房地產(chǎn)等項(xiàng)目包裝為PPP。其三，深化前期工作，加強(qiáng)論證分析，構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、有效的激勵(lì)相容機(jī)制。嚴(yán)禁通過回購安排、明股實(shí)債、固定回報(bào)承諾以及借助抽屜協(xié)議將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)返包政府等方式進(jìn)行變相融資。其四，加強(qiáng)合同管理、全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理，積極應(yīng)對(duì)、高效處理風(fēng)險(xiǎn)。其五，建立起PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)框架，納入財(cái)政預(yù)算體系、分級(jí)債務(wù)管理體系。

盡管PPP的投融資責(zé)任主要由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)，形成的是企業(yè)債務(wù)，而非直接政府債務(wù)。但是，除了少量經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，政府依然負(fù)有付費(fèi)、補(bǔ)貼等支付義務(wù)。與政府直接舉債有區(qū)別的是，PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任是按績(jī)效為基礎(chǔ)付費(fèi)，并非固定回報(bào)或企業(yè)無風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)，故PPP支出責(zé)任形成的是市場(chǎng)化、中長(zhǎng)期債務(wù)，但本質(zhì)上需要政府償付，均屬于政府債務(wù)一部分，債務(wù)管理上應(yīng)進(jìn)行分層分級(jí)管理。

PPP項(xiàng)目財(cái)政承諾（支出責(zé)任）是政府債務(wù)管理一部分，資產(chǎn)和負(fù)債最終是政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的一部分。對(duì)于PPP項(xiàng)目支出責(zé)任，要建立風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分類應(yīng)對(duì)的財(cái)政支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)框架（見表1），尤其要注重或有負(fù)債問題。同時(shí)，要持續(xù)進(jìn)行情景分析和壓力測(cè)試，防范并積極應(yīng)對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

表1 PPP財(cái)政支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)框架

推進(jìn)PPP過程中，要嚴(yán)格履行項(xiàng)目識(shí)別、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、政府采購、預(yù)算收支管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、資產(chǎn)負(fù)債管理、信息披露、監(jiān)督檢查等職責(zé)。

三、結(jié)論與建議

推廣PPP模式具有積極意義和現(xiàn)實(shí)需求，但依賴于治理能力、風(fēng)險(xiǎn)防范能力的提升。PPP項(xiàng)目不在于推進(jìn)快、落地多，而在于穩(wěn)且實(shí)，應(yīng)抓緊改革的時(shí)間窗口完善體制機(jī)制，提升微觀操作能力。推進(jìn)PPP項(xiàng)目關(guān)鍵，要讓社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本進(jìn)得來、待得住、干得好。推廣PPP需要做好頂層設(shè)計(jì)、制度完善，其中，有效管控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。推進(jìn)PPP要切實(shí)保障政府履約能力，提高財(cái)政資金使用效率，關(guān)注物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證、政府采購、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理等，切實(shí)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目財(cái)政承諾（支出責(zé)任）應(yīng)納入年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，但非一般性政府直接債務(wù)，本質(zhì)仍是政府債務(wù)管理的一部分，其資產(chǎn)和負(fù)債最終是政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的一部分。從預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)防范角度看，應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目的政府支出建立起支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)框架。推廣PPP模式的關(guān)鍵是落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，充分挖掘PPP效率，以效率和風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向積極審慎、穩(wěn)中求進(jìn)地推進(jìn)PPP項(xiàng)目。

（本文系中國(guó)青年政治學(xué)院校級(jí)學(xué)術(shù)創(chuàng)新支持計(jì)劃“PPP投融資模式及風(fēng)險(xiǎn)管控研究”<批準(zhǔn)號(hào)：189070806>階段性研究成果）

（作者單位：中國(guó)青年政治學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

1.Matti Siemiatycki.2011.Public-Private Partnership Networks:Exploring Business-Government Relationships in United Kingdom Transpiration Projects.Economic Geography [J].Vol.87,NO.3,PP.309-334.

2.Guasch,J.L.,2004.Granting and Renegotiating Infrastructure Concessions:Doing itRight. WBI Development Studies[M]. Washington:The World Bank.

3.世界銀行集團(tuán)(編)、財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心（譯）.2014.PPP財(cái)政承諾管理[M].中國(guó)商務(wù)出版社。

4.財(cái)政部國(guó)際司.PPP的財(cái)政效應(yīng)——亞行專題報(bào)告之二[N].中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)，2014-7-15(8)。

5.吉富星.2016.我國(guó)PPP與政府性債務(wù)的研究[J].財(cái)政科學(xué)，1。

6.吉富星.2015.我國(guó)PPP模式的政府性債務(wù)與預(yù)算機(jī)制研究[J].稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，4。

7.楊瑞龍、聶輝華.2006.不完全契約理論:一個(gè)綜述[J].經(jīng)濟(jì)研究，2。

8.陳志敏、張明、司丹.2015.中國(guó)的PPP實(shí)踐:發(fā)展、模式、困境與出路[J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，4。

9.賴丹磐、費(fèi)方域.2010.公私合作制(PPP)的效率：一個(gè)綜述[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，7。