王　名，邢宇宙

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多元共治視角下我國(guó)環(huán)境治理體制重構(gòu)探析

王名，邢宇宙①

摘要：在當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)峻的形勢(shì)下，環(huán)境治理逐漸成為各界共同關(guān)注的議題，政府、市場(chǎng)與社會(huì)不同程度的失靈，使得傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管體制陷入了無(wú)力的境地。在全面深化改革的歷史新階段，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)、地方政府改革與社會(huì)創(chuàng)新，我國(guó)的環(huán)境治理體制正在重構(gòu)，即在多元主體共同參與治理的理念下，探索市場(chǎng)、協(xié)商、倡導(dǎo)和賦權(quán)等機(jī)制，共享生態(tài)文明建設(shè)的成果與價(jià)值。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)；共治；路徑；機(jī)制

隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)峻。自黨的十八大首次提出經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的總體布局以來(lái)，十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確提出深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，突出法治和制度的重要作用。與此同時(shí)，從2013年以來(lái)，國(guó)務(wù)院相繼頒布實(shí)施《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，大氣、水體和土壤污染的治理成為當(dāng)前環(huán)境治理中的重點(diǎn)工作。實(shí)踐表明，環(huán)境治理不可能僅僅依靠行政手段、法律手段和經(jīng)濟(jì)手段，還必須有社會(huì)手段，有賴(lài)于構(gòu)建一套科學(xué)而系統(tǒng)的環(huán)境治理體系。

一、傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管模式的失效

現(xiàn)代社會(huì)中，無(wú)論是全能政府還是有限政府，在環(huán)境保護(hù)方面都普遍存在能力不足或是缺位的問(wèn)題；而受到個(gè)體利益驅(qū)動(dòng)等因素影響，企業(yè)和社會(huì)更是難以獨(dú)自肩負(fù)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，因此政府、市場(chǎng)與社會(huì)也都存在失靈的問(wèn)題。盡管我國(guó)早在1983年就將環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本國(guó)策確立下來(lái)，建立起基本政策與管理制度，并逐步建起了法律法規(guī)體系，但是30年來(lái)治理趕不上污染和破壞，面臨的環(huán)境形勢(shì)十分嚴(yán)峻。*曲格平：《我們需要一場(chǎng)變革》，北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2007年，第8～12頁(yè)。

一方面是政府主導(dǎo)的直控型環(huán)境治理模式，其特點(diǎn)是政府幾乎包攬了環(huán)境保護(hù)的所有工作，從宏觀政策制定到微觀環(huán)境監(jiān)督，都主要由政府直接操作，所采用的手段也以行政手段為主。*夏光：《環(huán)境保護(hù)社會(huì)治理的思路和政策建議》，《環(huán)境保護(hù)》2014年第23期。從地方政府環(huán)境監(jiān)管的角度，表現(xiàn)為環(huán)境監(jiān)管無(wú)動(dòng)力、環(huán)境監(jiān)管無(wú)能力、環(huán)境監(jiān)管無(wú)壓力。*齊曄等：《中國(guó)環(huán)境監(jiān)管體制研究》，上海：上海三聯(lián)書(shū)店，2008年，第3頁(yè)。這種模式具有內(nèi)在的、結(jié)構(gòu)性的缺陷，即治理主體的不完整，并具有早生性、外生性、形式性和脆弱性等特征。*洪大用：《試論改進(jìn)中國(guó)環(huán)境治理的新方向》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2008年第3期。與此相對(duì)應(yīng)，在壓力型體制和競(jìng)爭(zhēng)性的政績(jī)驅(qū)動(dòng)下，各級(jí)政府以GDP增長(zhǎng)為導(dǎo)向，目標(biāo)是加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度，實(shí)際上很難真正落實(shí)政府的環(huán)境責(zé)任。更為嚴(yán)重的是，在此過(guò)程中形成“政經(jīng)一體化”開(kāi)發(fā)機(jī)制，結(jié)果是環(huán)境保護(hù)在實(shí)踐中常異化為“污染保護(hù)”，企業(yè)的環(huán)境污染無(wú)法得到有效制止，環(huán)境污染受害者的訴求得不到支持，從而引發(fā)環(huán)境沖突，*張玉林：《流動(dòng)與瓦解：中國(guó)農(nóng)村的演變及其動(dòng)力》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012年，第179～181頁(yè)。帶來(lái)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

另一方面是整個(gè)社會(huì)的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和公眾參與意愿不強(qiáng)，也缺乏參與的平臺(tái)和渠道。如作為公眾參與中介機(jī)制的社會(huì)組織，盡管關(guān)注環(huán)保的社會(huì)組織較為活躍和發(fā)達(dá)，*鄧國(guó)勝：《中國(guó)環(huán)保NGO的兩種模式》，《學(xué)會(huì)》2005年第3期。但是在規(guī)模和功能上，還未能形成一股重要的制約力量。首先，從數(shù)量和類(lèi)型上看，根據(jù)民政部《2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截止2014年底，正式注冊(cè)登記的生態(tài)環(huán)境類(lèi)社會(huì)團(tuán)體6 964個(gè)，生態(tài)環(huán)境類(lèi)民辦非企業(yè)單位398個(gè)，不到總數(shù)的3%。根據(jù)基金會(huì)中心網(wǎng)的數(shù)據(jù)，專(zhuān)注于自然保護(hù)領(lǐng)域的基金會(huì)為51家，占全國(guó)基金會(huì)總數(shù)的1.2%。*基金會(huì)數(shù)據(jù)分析報(bào)告：《自然保護(hù)領(lǐng)域基金會(huì)發(fā)展趨勢(shì)分析·2015》，基金會(huì)中心網(wǎng)，2015。此外，還有一些是未注冊(cè)登記的草根環(huán)保組織。其次，從發(fā)揮作用的方式和功能來(lái)看，環(huán)保組織主要聚焦公眾教育、自然資源保護(hù)，屬于價(jià)值觀模式驅(qū)動(dòng)的倡導(dǎo)機(jī)制，對(duì)于公眾環(huán)境意識(shí)的提升、參與機(jī)制的形成有一定作用。盡管近年來(lái)一些環(huán)保組織也逐步介入公共決策中來(lái)，體現(xiàn)動(dòng)員社會(huì)參與的能力，但是仍然無(wú)法與大規(guī)模出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境議題相對(duì)稱(chēng)。在大多數(shù)環(huán)境污染引發(fā)的抗?fàn)幹校棺h者缺少相應(yīng)的組織資源，*張玉林主編：《環(huán)境與社會(huì)》，北京：清華大學(xué)出版社，2013年，第183頁(yè)。盡管在個(gè)別的環(huán)境抗?fàn)幨录?，也有環(huán)境污染受害者經(jīng)歷了從無(wú)組織化到維權(quán)組織再到環(huán)境正義團(tuán)體的發(fā)展過(guò)程，*童志鋒：《變動(dòng)的環(huán)境組織模式與發(fā)展的環(huán)境運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2014年第1期。如“淮河衛(wèi)士”這類(lèi)由環(huán)境損害導(dǎo)致的污染驅(qū)動(dòng)型組織。這種不同于西方環(huán)境社會(huì)運(yùn)動(dòng)催生環(huán)保組織發(fā)展的路徑，與我國(guó)的制度環(huán)境和社會(huì)發(fā)育有一定關(guān)系。總體而言，不僅環(huán)保組織自身能力有限，也缺乏參與環(huán)境治理的機(jī)制，不能很好地發(fā)揮其作為第三部門(mén)激活社會(huì)力量、提升公眾意識(shí)和擴(kuò)大公眾參與的作用。

面對(duì)困境和失效，環(huán)境管理體制亟需轉(zhuǎn)型。黨的十八屆三中全會(huì)提出了改革的總目標(biāo)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，環(huán)境治理成為國(guó)家治理體系的重要組成部分。從環(huán)境管理到環(huán)境治理，不僅是理念的轉(zhuǎn)變，更在于通過(guò)制度建設(shè)，重構(gòu)環(huán)境治理體系和提升治理能力。如前所述，在國(guó)家層面，黨和政府已經(jīng)將生態(tài)文明建設(shè)擺在更加突出的位置，將其提升到“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度，加快生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)制度化建設(shè)的速度。隨著環(huán)境保護(hù)體制和社會(huì)治理體制的變革，傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管模式正在被改變，從政府主導(dǎo)的環(huán)境監(jiān)管，走向動(dòng)員社會(huì)和公眾參與，迎來(lái)了環(huán)境治理體制重構(gòu)的契機(jī)。

二、環(huán)境治理體制重構(gòu)的路徑

從環(huán)境管理向環(huán)境治理轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)不再僅僅取決于政府的權(quán)力和權(quán)威，而是通過(guò)政府設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)臋C(jī)制，依靠各種利益相關(guān)者的參與、協(xié)商和共同行動(dòng)，在政府部門(mén)和私人部門(mén)之間建立良好的伙伴關(guān)系，構(gòu)建新型的環(huán)境治理體系。*齊曄：《環(huán)境保護(hù)從監(jiān)管到治理的轉(zhuǎn)變》，《環(huán)境保護(hù)》2014年第13期。這種多元主體共同參與治理的視角，可視為多元社會(huì)主體在社會(huì)權(quán)力的基礎(chǔ)上共同治理公共事務(wù)，通過(guò)協(xié)商民主等手段發(fā)起集體行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)共同利益的過(guò)程。*王名，李?。骸渡鐣?huì)共治制度初探》，《行政論壇》2014年第5期。它超越了傳統(tǒng)的政府管制模式，強(qiáng)調(diào)治理中的合作、協(xié)商、參與和多中心等特點(diǎn)。因應(yīng)于當(dāng)前我國(guó)環(huán)境治理體制的重構(gòu)，不僅需要從頂層設(shè)計(jì)的角度推進(jìn)法治和制度化建設(shè)，也要為地方政府改革和社會(huì)創(chuàng)新留出足夠的空間。

(一)通過(guò)法治推進(jìn)制度化建設(shè)

法治是有效治理的基石，環(huán)境保護(hù)需通過(guò)法治推進(jìn)制度化和規(guī)范化建設(shè)。一是從立法的角度，通過(guò)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律法規(guī)建設(shè)，明確不同治理主體的權(quán)力和責(zé)任。黨的十八屆四中全會(huì)提出，用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度。2015年1月1日起施行的新《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，被稱(chēng)為“史上最嚴(yán)”的環(huán)境保護(hù)法。此外，還要建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)方面的法律制度，制定完善生態(tài)補(bǔ)償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等一系列的法律法規(guī)，做到環(huán)境保護(hù)有法可依、依法治理。

二是從執(zhí)法的角度，完善行政執(zhí)法體制，加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法。尤其需要增強(qiáng)基層執(zhí)法力量，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，強(qiáng)化企業(yè)作為生產(chǎn)者、個(gè)人作為消費(fèi)者，對(duì)于環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅提高違法成本。對(duì)一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，或企業(yè)的違法排污等，造成對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞或不利于資源保護(hù)的行為，探索賠償金的使用方式，進(jìn)一步完善環(huán)境公益訴訟制度，以及支持環(huán)保社會(huì)組織能力建設(shè)，推進(jìn)公眾參與的相關(guān)制度建設(shè)，發(fā)揮社會(huì)力量的監(jiān)督作用。其中，環(huán)境公益訴訟制度有助于推動(dòng)將司法途徑作為解決環(huán)境污染及治理問(wèn)題的重要手段之一。

(二)通過(guò)改革推動(dòng)地方政府創(chuàng)新

中央生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向，以及制度層面的頂層設(shè)計(jì)，為地方政府探索環(huán)境治理機(jī)制進(jìn)一步明確了方向和思路，有助于將各項(xiàng)制度真正落實(shí)，從而既防止改革出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”，也避免演變?yōu)橐粓?chǎng)自上而下的運(yùn)動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的治理。與此同時(shí)，我國(guó)地方政府的試點(diǎn)和創(chuàng)新，在公共政策的決策和擴(kuò)散過(guò)程中往往扮演著重要角色。

首先，國(guó)家層面已經(jīng)推出生態(tài)文明建設(shè)的地方試點(diǎn)，為地方政府環(huán)境治理改革和制度創(chuàng)新提供了機(jī)會(huì)和空間。從2013年開(kāi)始，國(guó)家發(fā)改委等六部委聯(lián)合實(shí)施的生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)，明確要求以制度創(chuàng)新為突破口，在制度設(shè)計(jì)上可以先行先試。2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制總體改革方案》也強(qiáng)調(diào)“積極開(kāi)展試點(diǎn)試驗(yàn)”，為全國(guó)層面的改革提供地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。如浙江開(kāi)展的“五水共治”(治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水)，由省委省政府主導(dǎo)推進(jìn)，同時(shí)動(dòng)員企業(yè)和社會(huì)組織等社會(huì)力量參與的模式，已經(jīng)引起其他省市的廣泛關(guān)注。

其次，地方政府的主體責(zé)任通過(guò)制度建設(shè)進(jìn)一步落實(shí)。地方政府的考核不再單純以GDP為導(dǎo)向，越來(lái)越多的地方政府轉(zhuǎn)變觀念和思路，將生態(tài)安全和環(huán)境保護(hù)納入干部政績(jī)考核與審計(jì)之中。如西藏自治區(qū)政府出臺(tái)了《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)考核辦法(試行)實(shí)施細(xì)則》，江蘇省制定了《生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)實(shí)施方案》，針對(duì)各類(lèi)項(xiàng)目的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)工作已經(jīng)實(shí)施。

最后，地方政府為應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞，建立生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治的區(qū)域聯(lián)動(dòng)和部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。如京津冀地區(qū)的大氣污染治理行動(dòng)計(jì)劃，建立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，研究協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)突出環(huán)境問(wèn)題，并組織實(shí)施環(huán)評(píng)會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等大氣污染防治措施。盡管地方政府之間的協(xié)商、協(xié)同和合作有很大難度，但是構(gòu)建跨行政區(qū)域的權(quán)威強(qiáng)制力，通過(guò)地方政府間的合力確保和引導(dǎo)多元主體共同參與治理，將對(duì)我國(guó)江河湖海的流域環(huán)境治理、生態(tài)脆弱地帶的生態(tài)保育發(fā)揮重要作用。

(三)通過(guò)激發(fā)社會(huì)活力催生社會(huì)創(chuàng)新

政府體制改革增強(qiáng)行政能力，社會(huì)體制改革激發(fā)社會(huì)活力。近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)體制改革的步伐越來(lái)越密集，逐漸呈現(xiàn)出社會(huì)組織、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)治理三大領(lǐng)域齊頭并進(jìn)的宏觀框架。*王名，藍(lán)煜昕：《社會(huì)新政：從管理到治理》，《前線(xiàn)》2014年第6期。一方面，雙重管理體制瓦解，《中華人民共和國(guó)慈善法》即將施行，將環(huán)境保護(hù)納入構(gòu)建大慈善的范疇，同時(shí)政府已經(jīng)出臺(tái)一系列鼓勵(lì)性政策和意見(jiàn)，支持環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展，推動(dòng)公眾參與；另一方面，隨著政府職能轉(zhuǎn)變的推進(jìn)，簡(jiǎn)政放權(quán)意味著社會(huì)組織可以承擔(dān)更多公共服務(wù)項(xiàng)目。與此同時(shí)，不同社會(huì)階層對(duì)于環(huán)境議題日趨關(guān)注，社會(huì)資源進(jìn)一步釋放，為新體制下環(huán)保類(lèi)社會(huì)組織發(fā)展帶來(lái)更大的社會(huì)空間。

環(huán)保類(lèi)社會(huì)組織的發(fā)展，首先需要提升組織能力，從大眾參與到專(zhuān)業(yè)知識(shí)分子的介入，逐步走向組織化、專(zhuān)業(yè)化和制度化，促進(jìn)各方參與到環(huán)境政策決策和環(huán)境治理行動(dòng)中來(lái)。對(duì)美德日等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的研究表明，公眾、媒體、非政府組織等社會(huì)力量的參與，對(duì)其工業(yè)化后生態(tài)環(huán)境修復(fù)和環(huán)境保護(hù)都產(chǎn)生了重要作用。*盧洪友等：《外國(guó)環(huán)境公共治理：理論、制度與模式》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2014年，第352～353頁(yè)如日本在20多年的公害污染治理過(guò)程中，通過(guò)各地民眾的積極參與、地方政府的積極推動(dòng)、中央政府的措施實(shí)行、企業(yè)的積極應(yīng)對(duì)以及政治立法發(fā)揮作用等方面的努力，逐漸形成了一個(gè)良性的政策博弈過(guò)程。*孟健軍：《城鎮(zhèn)化過(guò)程中的環(huán)境政策實(shí)踐：日本的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)》，北京：商務(wù)印書(shū)館，2014年，第30頁(yè)。在我國(guó)新《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施之后，環(huán)境公益訴訟并沒(méi)有如井噴之勢(shì)出現(xiàn)，原因之一是很多環(huán)保組織沒(méi)有這方面的人才和精力參與，因此還需要進(jìn)一步提升專(zhuān)業(yè)能力，并就后續(xù)賠償金如何使用等問(wèn)題完善相關(guān)的制度。

其次，社會(huì)組織的發(fā)展本身就是社會(huì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，需要運(yùn)用新的理念和科技手段，探索創(chuàng)新性的方式，創(chuàng)造性地解決一些環(huán)境問(wèn)題。如作為信息披露平臺(tái)的公眾環(huán)境研究中心(IPE)，充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，動(dòng)員公眾和環(huán)保組織參與，在政府、企業(yè)與消費(fèi)者等不同部門(mén)之間發(fā)揮重要的協(xié)調(diào)功能，創(chuàng)造一種引導(dǎo)市場(chǎng)力量支持環(huán)境保護(hù)的機(jī)制，*Mary Alice Haddad,Increasing EnvironmentalPerformance in a Contextof Low GovernmentalEnforcement:EvidenceFrom China，Journal of Environment &Development，2015，Vol.24(1)3～25.這極大地改變了傳統(tǒng)的公眾參與方式。

歸結(jié)起來(lái)，我國(guó)環(huán)境治理體制變革的路徑，是從頂層設(shè)計(jì)到地方試驗(yàn)，從政府創(chuàng)新到社會(huì)創(chuàng)新，自上而下和自下而上結(jié)合，形成相互嵌入和互相影響的多元路徑。當(dāng)然，在政府與社會(huì)雙重轉(zhuǎn)型和變革的基礎(chǔ)之上，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)多元主體共同治理，健全政府、企業(yè)、公眾共同參與的環(huán)境治理體制。

三、環(huán)境保護(hù)多元共治的機(jī)制

在環(huán)境保護(hù)的多元共治中，政府因其擁有的強(qiáng)制力，對(duì)于污染行為的規(guī)制仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，但是也需要公眾和社會(huì)組織等社會(huì)力量的參與和監(jiān)督，才能形成各級(jí)政府之間、政府各部門(mén)之間、政府與企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等不同主體之間的合作共治。在多元共治的理念下，從治理主體上強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織的多元化，其權(quán)力向度是多元、相互的；從治理機(jī)制上強(qiáng)調(diào)治理主體間的合作網(wǎng)絡(luò)、協(xié)商和協(xié)同；*俞可平主編：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第6頁(yè)。從治理能力上強(qiáng)調(diào)開(kāi)放包容的政治體制、更高效的行政能力，將社會(huì)組織納入政策制定和執(zhí)行過(guò)程中來(lái)。*王名：《社會(huì)組織論綱》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第397頁(yè)。正如蓋伊·彼得斯指出的，要使政府的功能得到最好的發(fā)揮，最好的辦法就是鼓勵(lì)那些一向被排除在決策范圍外的成員，使他們有更大的個(gè)人和集體參與空間。*[美]蓋伊·彼得斯：《政府未來(lái)的治理模式》，吳愛(ài)明，夏宏圖譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年，第60～73頁(yè)。因此，不僅要求社會(huì)組織具有自治的理念和能力，還要具備與政府進(jìn)行合作、參與公共事務(wù)管理的能力。*王浦劬：《國(guó)家治理、政府治理與社會(huì)治理的基本含義及其相互關(guān)系辨析》，《社會(huì)學(xué)評(píng)論》2014年第3期。具體而言，多元共治可形成如下幾類(lèi)機(jī)制。

(一)污染治理的市場(chǎng)機(jī)制

在污染治理方面，可以運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制有效地進(jìn)行資源配置，尤其是動(dòng)員專(zhuān)業(yè)化資源。在實(shí)踐層面，各級(jí)政府正在探索推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理機(jī)制，如排污者通過(guò)繳納治污費(fèi)或按合同約定支付費(fèi)用，委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的模式；發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入的體制機(jī)制；探索通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等機(jī)制，向企業(yè)和環(huán)保社會(huì)組織轉(zhuǎn)移政府職能，提供更多的公共空間和資源，進(jìn)一步培育和發(fā)展環(huán)保類(lèi)社會(huì)組織，尤其是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的研究型、服務(wù)型、倡導(dǎo)型組織。此外，從組織形式上可以探索環(huán)保類(lèi)社會(huì)企業(yè)等組織形態(tài)，滿(mǎn)足多樣化、專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)需求，彌補(bǔ)政府能力有限和監(jiān)管不足的缺陷。

(二)環(huán)境影響的協(xié)商機(jī)制

隨著公眾環(huán)境意識(shí)的提升，在日常生活乃至一些工程項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)對(duì)于環(huán)境影響的爭(zhēng)議，從而引發(fā)矛盾和沖突。協(xié)商對(duì)話(huà)的機(jī)制重在溝通之中形成公共場(chǎng)域，進(jìn)而尋求不同利益主體之間的共識(shí)，最大限度地減少?zèng)_突。因此，需要完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)和信息公開(kāi)制度，尤其在推進(jìn)化工、核電等重大工程項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中，推動(dòng)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等利益相關(guān)群體參與對(duì)話(huà)和協(xié)商。如環(huán)保組織“淮河衛(wèi)士”從抗?fàn)幉┺牡胶献鞴糙A的“蓮花模式”，在環(huán)保社會(huì)組織與企業(yè)、當(dāng)?shù)卣g，通過(guò)深度合作實(shí)現(xiàn)了發(fā)展與環(huán)保的共贏，該組織也從中體會(huì)到合作共治的真正價(jià)值在于保護(hù)環(huán)境的同時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；*王名，胡英姿：《探索政府與環(huán)保社會(huì)組織的合作共治》，《環(huán)境保護(hù)》2011年第12期?！熬G色浙江”則在處理和政府、企業(yè)之間關(guān)系中體現(xiàn)出巧妙性和平衡性，在環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目中經(jīng)常運(yùn)用公眾參與機(jī)制、圓桌協(xié)商機(jī)制、輿論倒逼機(jī)制等。*劉國(guó)翰，郅玉玲：《生態(tài)文明建設(shè)中的社會(huì)共治：結(jié)構(gòu)、機(jī)制與實(shí)現(xiàn)路徑——以“綠色浙江”為例》，《中國(guó)環(huán)境管理》2014年第4期。它們?cè)谝欢ǔ潭壬隙紝⒁庖?jiàn)表達(dá)和利益訴求納入制度化渠道，有助于化解因環(huán)境問(wèn)題帶來(lái)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

(三)環(huán)保組織的倡導(dǎo)機(jī)制

倡導(dǎo)是環(huán)保社會(huì)組織的重要功能維度之一，它包含兩個(gè)層面：一是針對(duì)政府決策部門(mén)的政策倡導(dǎo)；二是針對(duì)企業(yè)和公眾的社會(huì)倡導(dǎo)。首先，針對(duì)環(huán)境法規(guī)的制定和政府決策，環(huán)保組織可以與立法部門(mén)、各級(jí)政府之間共同構(gòu)建制度化的溝通渠道，促使法規(guī)和政策體現(xiàn)不同利益相關(guān)群體的共同利益和價(jià)值。在此次《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的修訂過(guò)程中，多家環(huán)保組織動(dòng)員各方力量，積極表達(dá)各自的意見(jiàn)和建議，在推動(dòng)環(huán)保組織獲得公益訴訟主體資格等方面共同行動(dòng)和努力。其次，大力倡導(dǎo)居民從垃圾分類(lèi)、節(jié)水節(jié)電等日常行為做起，轉(zhuǎn)變生活方式，提升居民環(huán)保意識(shí)，建立全民共同參與的社會(huì)行動(dòng)機(jī)制。最后，在政策執(zhí)行過(guò)程中，還要通過(guò)建立行業(yè)協(xié)會(huì)、環(huán)保組織、媒體和公眾參與的自律和他律機(jī)制，倡導(dǎo)對(duì)政府、企業(yè)和公民環(huán)境行為的有效監(jiān)督。

(四)新媒介的賦權(quán)機(jī)制

當(dāng)前，公眾參與環(huán)境治理的制度化渠道相對(duì)短缺，而在作為重要中介機(jī)制的社會(huì)組織發(fā)展規(guī)模較小的情況下，互聯(lián)網(wǎng)與新媒體技術(shù)的普及和應(yīng)用，對(duì)于社會(huì)組織參與環(huán)境議題的構(gòu)建、環(huán)境污染治理和公眾參與的機(jī)會(huì)空間，以及資源動(dòng)員和行動(dòng)策略產(chǎn)生了重要影響，起到了為公眾參與賦權(quán)的作用。有學(xué)者提出互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代環(huán)境治理模式，是政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾個(gè)人等各類(lèi)社會(huì)主體多渠道多方式高度參與環(huán)境治理的模式。*郭紅燕，黃德生等：《我國(guó)基于互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行環(huán)境治理的現(xiàn)狀問(wèn)題及建議》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2014年第6期。如微博等社會(huì)化媒體平臺(tái)有助于促進(jìn)環(huán)保組織之間建立聯(lián)系，共享信息與環(huán)保話(huà)語(yǔ)，培育組織間認(rèn)同，甚至有促進(jìn)綠色公共領(lǐng)域的形成的潛力。*黃榮貴，桂勇等：《微博空間組織間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及其形成機(jī)制：以環(huán)保NGO為例》，《社會(huì)》2014年第3期。新媒體甚至在一定程度上改變了抗?fàn)幍慕M織動(dòng)員形態(tài)，成為改變中國(guó)社會(huì)抗?fàn)幦踅M織化的重要技術(shù)力量。*曾繁旭，王玉琦：《新媒體時(shí)代的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境事件和參與式溝通》，《世界環(huán)境》2014年第1期。在中國(guó)的制度環(huán)境下，互聯(lián)網(wǎng)和新媒體的發(fā)展極大地拓展了社會(huì)空間，使得組織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)化，創(chuàng)新了環(huán)保行動(dòng)者和草根組織開(kāi)展各類(lèi)環(huán)保行動(dòng)的方式。

總之，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的多元共治，并不存在統(tǒng)一而固定的機(jī)制或模式，還需要在治理體制改革的基礎(chǔ)上，將多元共治理念轉(zhuǎn)化和應(yīng)用于地方實(shí)踐，在具體環(huán)境問(wèn)題中探索制度化的解決機(jī)制，才能逐步應(yīng)對(duì)不同領(lǐng)域的環(huán)境議題，而其效度和限度也需要在實(shí)踐中進(jìn)一步研究和檢驗(yàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)提出了污染防治的治理目標(biāo)和重點(diǎn)治理措施，尤其是出臺(tái)針對(duì)大氣、水和土壤污染的防治行動(dòng)計(jì)劃及相關(guān)的法規(guī)，不僅通過(guò)加強(qiáng)立法和嚴(yán)格執(zhí)法來(lái)依法治理，履行政府職能實(shí)現(xiàn)政府治理，也逐步動(dòng)員公眾、企業(yè)和社會(huì)組織共同參與環(huán)境治理，探索市場(chǎng)、協(xié)商、倡導(dǎo)和賦權(quán)等不同機(jī)制，協(xié)調(diào)不同治理主體間的利益格局和關(guān)系，共同應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的危機(jī)和挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的多元共治。

多元共治的歸依是生態(tài)文明的共享價(jià)值。在全球化時(shí)代，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題不僅是一個(gè)民族或國(guó)家的危機(jī)，而是全球性危機(jī)；它也不是市場(chǎng)、技術(shù)、政府或“消費(fèi)者”等單一領(lǐng)域的缺陷造成的，而是超越了政治和社會(huì)制度的“工業(yè)文明”的總體性缺陷造成的總體性危機(jī)。*張玉林主編：《環(huán)境與社會(huì)》，北京：清華大學(xué)出版社，2013年，第5頁(yè)。早在1972年，聯(lián)合國(guó)在瑞典斯德哥爾摩召開(kāi)人類(lèi)環(huán)境會(huì)議，會(huì)前完成了非正式報(bào)告——《只有一個(gè)地球》，會(huì)議最后通過(guò)了“人類(lèi)環(huán)境宣言”和《人類(lèi)環(huán)境行動(dòng)方案》。1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)(WECD)在題為《我們共同的未來(lái)》中正式提出“可持續(xù)發(fā)展”的概念。圍繞這些生態(tài)環(huán)境保護(hù)的核心理念，世界各國(guó)正是在一系列行動(dòng)中尋求共識(shí)。

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制轉(zhuǎn)型帶來(lái)發(fā)展的奇跡，但是發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問(wèn)題依然突出，資源環(huán)境約束加劇，生態(tài)環(huán)境代價(jià)過(guò)大。與此同時(shí)，自從20世紀(jì)80年代開(kāi)始探索可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以來(lái)，從堅(jiān)持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，到推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)，我國(guó)正在構(gòu)建基于本土特質(zhì)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理體制，其價(jià)值在于通過(guò)建立與環(huán)境相協(xié)調(diào)、可持續(xù)的生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式，引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)走上持續(xù)和諧的發(fā)展道路，強(qiáng)調(diào)人與環(huán)境之間的相互依存與相互促進(jìn)。我們認(rèn)為，多元共治的環(huán)境治理新體制，不僅有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理現(xiàn)代化，也有助于共享生態(tài)文明發(fā)展的成果和價(jià)值。

(責(zé)任編輯廖國(guó)強(qiáng))

基金項(xiàng)目：①教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“多元共治視角下社會(huì)組織參與環(huán)境治理的機(jī)制研究”(15YJC840039)

作者簡(jiǎn)介：王名，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，公益慈善研究院院長(zhǎng)；邢宇宙，清華大學(xué)公共管理學(xué)院、公益慈善研究院博士后流動(dòng)站駐站研究人員(北京 100084)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D035—3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001—778X(2016)04—0158—05

An Analysis of the Reconstruction of China’s Environmental Governance System from the Perspective of Pluralistic Co-governance

WANG Ming，XING Yuzhou

Abstract：As the problem of China’s ecological environment is becoming increasingly serious at present，the issue of environmental governance has gradually drawn attention of the whole society.Due to the malfunction of the government，market and society to varying degrees，the traditional environmental monitoring system has become ineffective.In the new historical stage of deepening the reforms in an all-round way，China’s environmental governance system is being reconstructed through the institutionalization construction，local government reform，and social innovation.It means that from the perspective of pluralistic participation in co-governance，the government will cooperate with the society to explore the mechanisms of the market，negotiation，advocacy and empowerment，and share the achievements and values of ecological civilization construction.

Key words：environmental protection，co-governance，approach，mechanism