毛鵬舉

（四川警察學(xué)院 四川瀘州 646000）

治安違法行為的新規(guī)制路徑構(gòu)想

毛鵬舉

（四川警察學(xué)院 四川瀘州 646000）

一直以來，對治安違法行為的規(guī)制主要依托治安處罰，目前這種側(cè)重事后處罰的傳統(tǒng)規(guī)制正在遭遇治理效果日益衰減的困境，其根本結(jié)癥在于被處罰人存在逃避處罰的權(quán)利性機會。新規(guī)制路徑將治安違法行為信息及逃避處罰行為信息納入國家征信系統(tǒng)，這種側(cè)重事前預(yù)防的規(guī)制可對全體公民的違法行為及其逃避處罰行為產(chǎn)生廣泛而持久的約束效力，進而從根本上提升治安違法行為規(guī)制的社會治理效果。

傳統(tǒng)規(guī)制；治安處罰；治安征信；約束；新規(guī)制

我國規(guī)制治安違法行為，主要依托的是治安處罰?！吨腥A人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）設(shè)定的處罰種類有：警告、罰款、行政拘留、吊銷公安機關(guān)發(fā)放的證照，以及限期出境和驅(qū)逐出境。筆者通過分析“治安處罰”的相關(guān)研究文獻，發(fā)現(xiàn)我國自上世紀(jì)九十年代以來，專門論及治安處罰的各類文獻有一百多篇，研究內(nèi)容主要集中在治安處罰的體系、證據(jù)、時效、裁量、執(zhí)行和救濟等方面的程序和操作問題。相關(guān)研究文獻反映出，極少有人論及或者說質(zhì)疑過治安處罰的效果，而介于當(dāng)前不甚良好的社會治安形勢，這恰恰說明我們對治安處罰的效果存在“盲目信任”，下文擬就此進行分析，并探尋新的規(guī)制路徑。

一、傳統(tǒng)規(guī)制的困境：治安處罰的社會效果分析

（一）警告處罰的社會效果。

警告是公安機關(guān)依法對違反治安管理行為人提出告誡，指出危害，促其警覺，使其不再重犯的治安管理處罰措施，屬于申誡罰[1]。在我國目前的治安管理處罰體系中，警告是最輕的治安處罰，適用于違反治安管理行為情節(jié)輕微，危害小的情況。理論上講，警告不會對治安違法行為者的實體權(quán)利造成直接損害，但會形成一些間接的負面影響（比如會對“政審”類事務(wù)權(quán)益產(chǎn)生不利影響）。實際上，在我國目前的社會背景下，警告處罰并不會對大多數(shù)違法者的生存、發(fā)展產(chǎn)生任何影響，甚至公安機關(guān)對警告處罰也沒當(dāng)回事。由此，警告處罰的社會效果也可見一斑。

（二）罰款處罰的社會效果。

罰款是公安機關(guān)對違反治安管理行為人，依法強制其在一定期限內(nèi)向國家繳納一定數(shù)額金錢的治安管理處罰，屬于財產(chǎn)罰[2]。罰款的作用在于讓違法行為者付出經(jīng)濟利益上的代價，從而約束自己的行為，并對他人形成警示。治安罰款對大多數(shù)違反治安管理行為類種都可適用，使用頻率非常高。

理論上講，罰款處罰的社會效果應(yīng)該很好，但實際效果卻嚴重受制于其罰繳分離的實施方式。除了可以當(dāng)場收繳罰款的情形外，《治安管理處罰法》給了被處罰人十五日的自行繳款時間。這種非強制性方式給被處罰人逃避處罰提供了充分機會，而《治安管理處罰法》對此卻缺乏有效的約束。雖然根據(jù)《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定可以采取三種措施：措施一，在原有罰款額的基礎(chǔ)上加處罰款；措施二，將違法行為人的可執(zhí)行財物用以抵繳罰款；措施三，由人民法院強制執(zhí)行。但從實際操作來看，對于措施一，罰款自身都難繳，執(zhí)行罰就更難了。對于措施二，其作用也很小，如果扣押物的價值大于罰款，被處罰人會逃避嗎，更何況很多扣押物無所用途，而且拍賣本身也需要成本。對于措施三，一是程序復(fù)雜，效率低；二是法院也難以執(zhí)行數(shù)量眾多的治安罰款。總之，這條規(guī)定實效很低，不具備普遍性的法律威懾力。

（三）行政拘留處罰的社會效果。

行政拘留是公安機關(guān)依法限制違反治安管理行為人在一定時間內(nèi)的人身自由的一種行政處罰，是最嚴厲的治安管理處罰，屬于自由罰[3]。雖然絕大多數(shù)的違反治安管理行為都可以給予行政拘留處罰，而且行政拘留處罰由公安機關(guān)直接送達執(zhí)行，但實際執(zhí)行情況也不樂觀。當(dāng)前各地公安機關(guān)所裁決的行政拘留處罰中，不同程度地存在無法執(zhí)行的情況，有的比例還不低。因為治安案件的調(diào)查處理有一個過程，在此期間法律上又缺失對違法行為人的約束，這就給被處罰人留下了逃避處罰的空間[4]。

綜上所述，可以看出，警告幾乎是一個無效設(shè)置，而作為主要罰種的罰款和行政拘留，又均在實施環(huán)節(jié)存在被處罰人逃避處罰的權(quán)利性機會。正是這些根本性結(jié)癥的存在，致使治安處罰的社會效果正在日益衰減。

二、傳統(tǒng)規(guī)制的掙扎：相關(guān)研究成果的評析

（一）關(guān)于“增加警告處罰的不利影響”的評析。

針對警告處罰在治安處罰體系中被邊緣化的情況，有研究者認為，可以嘗試創(chuàng)新警告處罰的執(zhí)行方式，創(chuàng)新的核心在于要能直接觸動違法行為者的切身利益，或者能對其相關(guān)權(quán)益形成間接影響，使警告處罰產(chǎn)生有力的約束[5]。此觀點，實際上透射出了警告處罰效用低的根本原因，也暗示了突破的關(guān)鍵，即要力圖使警告對被處罰人產(chǎn)生實際影響，但該研究者沒有提出明確的措施。

（二）關(guān)于“建立罰款易科拘留制度和擴展處罰”的評析。

針對罰款處罰執(zhí)行難的情況，有研究者認為，可以嘗試建立罰款易科拘留制度。所謂罰款易科拘留制度，是指在被處罰人無法執(zhí)行罰款處罰的情況下，行政機關(guān)可以將罰款按一定的比例轉(zhuǎn)換為拘留來執(zhí)行，是一種處罰種類替換的制度[6]，《社會秩序維護法》（臺灣，1991）中就有此規(guī)定。對此，筆者以為，“警告—罰款—拘留”在治安處罰體系中居于逐級遞升的層級，如果可以對換，豈不破壞了其層級設(shè)計，而且這對其他行政罰款處罰來說也是不平衡的。另外，“罰款換拘留”在我國當(dāng)前社會背景下，也極易引起民眾對法律公正性的質(zhì)疑，甚至導(dǎo)致政府信任危機。

另外，對于拘留并處罰款難以執(zhí)行的情況。有研究者認為，可以考慮在《治安管理處罰法》中恢復(fù)原《治安管理處罰條例》中關(guān)于“對拒不繳納罰款者可處以拘留”的規(guī)定。并可進一步修改為：一是，未經(jīng)公安機關(guān)許可，三個月內(nèi)拒絕交納罰款的，可以處以15日以下拘留，罰款仍應(yīng)執(zhí)行；二是，從法律上明確賦予公安機關(guān)相關(guān)權(quán)利，如三個月內(nèi)拒絕交納罰款的，可以吊銷處罰人員的駕駛證、車輛行駛證、各種許可證和營業(yè)執(zhí)照，從存貸款及國家地方政策范圍內(nèi)享受的各種福利待遇劃撥罰款，禁止購買火車票、飛機票、車票，暫緩發(fā)放各種證件，五年內(nèi)禁止辦理銀行信用卡、取消享受任何低保以及購買保障房等優(yōu)惠[7]。對上述兩項改良措施，筆者以為，一方面，公安機關(guān)要獲得如此寬泛、直接的權(quán)力存在法律障礙；另一方面，公安機關(guān)要實施上述措施還缺乏強大的硬件技術(shù)支撐。

（三）關(guān)于“開通行政拘留異地調(diào)查和執(zhí)行”的評析。

對于利用治安案件調(diào)查取證與最終裁決的時空機會逃避行政拘留的情況，有研究者認為，可以考慮以下措施：一是，建立全國性的行政處罰追逃網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；二是，從法律上明確賦予公安機關(guān)針對外逃人員異地調(diào)查和執(zhí)行行政拘留的相關(guān)權(quán)利[8]。筆者以為，此項措施具有實施的可能性，但前提條件是要建立全國聯(lián)網(wǎng)的信息網(wǎng)絡(luò)和建立異地處罰的激勵機制。

（四）關(guān)于“社會服務(wù)罰和社區(qū)矯正”的評析。

前述一系列改良措施，都只是在原有處罰種類上的調(diào)整，其效果在當(dāng)前社會背景下還是難以實現(xiàn)有效提升。對此，有研究者認為，《治安管理處罰法》規(guī)定的各類處罰類型實質(zhì)上都是權(quán)利的剝奪，都是消極的制約方法，其核心理念在于“剝奪”。我們可以嘗試轉(zhuǎn)變理念，變“剝奪”為“補償”+“改造”，將“社會服務(wù)罰”和“社區(qū)矯正”增補到治安管理處罰種類中。所謂社會服務(wù)罰，即要求違法行為人針對被侵害的社會治安秩序而進行的恢復(fù)甚至增進的工作，或者根據(jù)個人的專長為社會提供特定服務(wù)的一種補償性處罰[9]。所謂社區(qū)矯正，即在社區(qū)中依托社區(qū)矯正組織，依照相關(guān)法規(guī)對法院和矯正機關(guān)裁決的被處罰者予以處罰與矯正活動的總稱[10]。這些措施在先進國家已得到了廣泛的推行，社會效果良好。

對于社會服務(wù)罰。我國近年來也出現(xiàn)了一些類似舉措，如：讓違反交通規(guī)制的行人或非機動車駕駛?cè)俗鞫虝r間的義務(wù)交通協(xié)管員，也確實起到了一定的導(dǎo)向作用。理論上講，如果將社會服務(wù)罰增補到治安管理處罰類型中，可以增強治安管理處罰體系的層次性和適應(yīng)性[11]。但筆者以為，這套在西方已經(jīng)卓有成效的制度，在我國目前的社會背景下實施仍然需要強制來保障，如果缺乏強制，其結(jié)果極有可能如同罰繳分離的罰款處罰一樣；如果付之以強制，其實施成本將遠高于現(xiàn)有的任何一種處罰，至少現(xiàn)在還缺乏制度化推廣的基礎(chǔ)。

對于社區(qū)矯正。有研究者認為，可作為違反治安管理行為的處罰種類之一[12]。對此，筆者以為，此表述本身就不妥，更何況研究者本人并沒有加以論證，只是出于感性的認識。在國外，社區(qū)矯正的方式主要包括緩刑、假釋、社區(qū)服務(wù)、暫時釋放、工作釋放、學(xué)習(xí)釋放、電子監(jiān)控等，它是一種非監(jiān)禁刑的刑罰方式。實施社區(qū)矯正的核心目的是通過社區(qū)矯正組織進行的社會化的教育，使罪犯適應(yīng)并順利回歸社會。而在治安處罰中，治安拘留最長也不過20日，不存在回歸的憂慮。因此，在治安處罰體系中引入社區(qū)矯正沒有必要。

上述一系列改良措施，可以歸結(jié)為四種思路：一是增加執(zhí)行方式，如凍結(jié)財產(chǎn)、法院強制、異地查處和易科制。二是加重處罰，如增加罰款金額和加處拘留。三是擴展處罰，如剝奪逃避處罰人一系列的社會事務(wù)權(quán)益和社會福利，對拒罰人形成直接和間接的利益影響。四是增加處罰種類，如社會服務(wù)罰和社區(qū)矯正。很明顯，這四種思路都無法根本性地解決逃避處罰的問題。但“擴展處罰”透射出了“跳出公安范疇，讓拒罰人的更多利益受損”的治理理念，值得借鑒，這個辦法的亮點是在公安范疇之外產(chǎn)生約束力，缺點是公安機關(guān)對范疇外的權(quán)益缺乏直接約束力，所以關(guān)鍵是要找到一個中間載體來發(fā)揮這個作用。筆者以為，這個載體就是“信息”，當(dāng)下正是信息時代、信用時代，信息形成的信用評價會對違法主體的相關(guān)利益會形成強大影響。因此，只要公安機關(guān)能夠?qū)ν庑纬尚畔鬟f機制就可以形成直接約束力，而且不僅可以約束逃避處罰的人，還可以約束意圖違法的人，進而形成針對全體公民的事前預(yù)防性地新規(guī)制。這一規(guī)制思想在先進國家的社會征信系統(tǒng)中表現(xiàn)很充分，下文進一步考察。

三、新規(guī)制路徑考察：征信系統(tǒng)的約束功能

（一）征信在金融領(lǐng)域的約束功能考察。

征信在金融領(lǐng)域的實踐早已卓有成效，它的約束功能，是因其經(jīng)濟利益的制約性產(chǎn)生的，而且經(jīng)濟利益的制約性也可以擴展到其它利益，延伸到其它領(lǐng)域。征信源于信用交易的產(chǎn)生和發(fā)展，從1830年英國倫敦成立的世界第一家征信公司算起，至今國外征信服務(wù)業(yè)發(fā)展己有180多年的歷史，征信為世界經(jīng)濟發(fā)展做出了卓越貢獻?，F(xiàn)代征信是指專業(yè)化的、獨立的第三方機構(gòu)為個人或企業(yè)建立信用檔案，依法采集、客觀記錄其信用信息，并依法對外提供信用信息服務(wù)的一種活動。

當(dāng)前我國提供征信信息服務(wù)的主要平臺是中國人民銀行建立的個人征信系統(tǒng)和企業(yè)征信系統(tǒng)。截止2015年9月，征信系統(tǒng)共收錄法人2102萬戶，其中有貸款卡的企業(yè)和其他組織1041萬戶；收錄自然人數(shù)8.7億人，其中有信貸記錄的自然人數(shù)3.7億人[13]。征信系統(tǒng)的主要功能：第一，為銀行核實客戶身份提供幫助，保證信貸交易的合法性；第二，通過對個人和企業(yè)的信用進行評估，從而影響信貸的金額、利率、難易，發(fā)揮獎懲作用；第三，通過遍布全國的征信網(wǎng)絡(luò)對個人和企業(yè)的信貸等經(jīng)濟活動產(chǎn)生的影響，提高政府部門的執(zhí)法效力；第四，通過征信系統(tǒng)的獎懲效能，促進公民和社會組織培養(yǎng)和提升遵規(guī)守法、恪守信用的素質(zhì)，提高社會誠信水平，建設(shè)和諧美好的社會。此四者，前兩者可謂征信的原生功能，或者說經(jīng)濟功能；后兩者則為征信的派生功能，或者說社會不良行為的約束功能。之所以會產(chǎn)生約束功能，是因為“社會人”的“經(jīng)濟人”特性，征信的獎懲效應(yīng)會驅(qū)使“社會人”約束自我不良行為。

（二）征信的約束功能正在向其它領(lǐng)域擴展。

征信的價值在于評估信用，其社會功能是對人的社會行為產(chǎn)生“約束”，它的效應(yīng)不只是在金融領(lǐng)域存在，隨著人類社會事務(wù)不斷發(fā)展，征信的約束功能必將擴展到更多社會領(lǐng)域。如，2014年7月1日開始實施的南京市《南京市軌道交通管理條例》第五十六條規(guī)定，乘客有冒用他人證件、使用偽造證件乘車和其他逃票行為三次以上的，逃票信息可以納入個人信用信息系統(tǒng)。不僅如此，征信的約束功能還被提升到了誠信層面。黨的十七屆六中全會就提出了“把誠信建設(shè)擺在突出位置，大力推進政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)，抓緊建立健全覆蓋全社會的征信系統(tǒng)，加大對失信行為懲戒力度，在全社會廣泛形成守信光榮、失信可恥的氛圍”。繼而，黨的十八大再次強調(diào)“深入開展道德領(lǐng)域突出問題專項教育和規(guī)制，加強政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)”。國家推行誠信建設(shè)的意圖很強烈，就是要把大量的違法行為和違反道德行為與個人的各種利益掛鉤，增強對失范行為的約束。

筆者以為，介于現(xiàn)行社會治安違法行為的規(guī)制主要依托治安處罰，側(cè)重事后處罰，疏于事前預(yù)防，其社會效果正日益衰減，在當(dāng)下信息技術(shù)日益發(fā)達的條件下，不防考慮在社會治安領(lǐng)域引入強于約束的征信系統(tǒng)，實現(xiàn)事前預(yù)防性規(guī)制。

四、新規(guī)制路徑構(gòu)想：建立治安征信與個人經(jīng)濟利益的關(guān)聯(lián)

（一）治安征信的利益關(guān)聯(lián)。

實行治安征信，就是要征集治安違法行為信息，并由此影響治安違法主體的相關(guān)利益，進而約束其不良社會行為。在與治安違法行為主體相關(guān)聯(lián)的諸多利益當(dāng)中，經(jīng)濟利益是主要的、最具普適性的利益，應(yīng)當(dāng)首先關(guān)聯(lián)，并隨之逐步實現(xiàn)綜合利益的關(guān)聯(lián)，其制約效應(yīng)也將更加顯著。

當(dāng)前，中國人民銀行征信中心不僅已經(jīng)建立起了規(guī)模巨大的個人征信系統(tǒng)，而且已經(jīng)在向非銀行領(lǐng)域擴展，其個人信用信息由三部分組成：第一部分是個人基本信息，如身份證號碼、居住地等；第二部分是信貸信息，如個人貸款信息、信用卡信息、準(zhǔn)貸記卡信息等；第三部分是非銀行信息，如個人保險信息、住房公積金信息、繳稅信息及其他有可能影響個人信用狀況的各類處罰、處分或民事賠償信息等[14]。因此，公安部門要抓住中國人民銀行征信系統(tǒng)正在走向綜合征信的大好時機，實現(xiàn)治安征信與違法主體的經(jīng)濟利益相關(guān)聯(lián)。

（二）關(guān)聯(lián)模式。

要實現(xiàn)治安征信與違法主體的經(jīng)濟利益相關(guān)聯(lián)，就必須使治安違法行為信息進入中國人民銀行個人征信系統(tǒng)。但目前治安違法行為信息要直接植入中國人民銀行個人征信系統(tǒng)還存在較大問題：一是公安部門內(nèi)部信息化建設(shè)程度不一，分散在各地各部門的數(shù)據(jù)信息尚未充分整合與共享；二是公安部門數(shù)據(jù)信息的格式標(biāo)準(zhǔn)與個人征信系統(tǒng)采用的格式不相匹配，無法直接植入。這種情況下，如果公安部門坐等中國人民銀行征信中心上門采集，肯定不現(xiàn)實，更何況目前中國人民銀行征信中心的非銀行信息跨部門采集工作尚未在政策層面、業(yè)務(wù)流程、技術(shù)上進行統(tǒng)一的部署[15]。

基于以上情況，筆者建議采取先自建再植入的關(guān)聯(lián)模式，即：第一，公安部門先自建征信系統(tǒng)，將大量的散存于內(nèi)部各部門各信息子系統(tǒng)中的治安違法行為信息整合起來，并形成評估結(jié)果。第二，由公安部門的頂層機構(gòu)與中國人民銀行征信中心溝通協(xié)調(diào)，按照中國人民銀行征信系統(tǒng)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求規(guī)范治安征信信息，形成符合對接標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)，然后再適時植入到中國人民銀行金融征信系統(tǒng)。唯有如此，才能對全體公民產(chǎn)生長久約束，才能提高和維持公民的守法自覺性，才能實現(xiàn)持續(xù)良好的社會治安效果。

[1][2][3]柯良棟.治安管理處罰法釋義與實務(wù)指南[M].中國人民公安大學(xué)出版社,2014:172,173,174.

[4][7][8]王義宏.關(guān)于修改治安管理處罰法的思考[J].甘肅警察職業(yè)學(xué)院學(xué)報,2013,(6):21-31.

[5][6][9][11][12]王殿璽.試論治安管理處罰種類的重構(gòu)[J].四川警察學(xué)院學(xué)報,2011,(1):72-75.

[10]吳宏毅.治安管理處罰方式的新發(fā)展[J].貴州工業(yè)大學(xué)學(xué)報,2008,(5):81-82.

[13]陳斌輝.我國征信系統(tǒng)建設(shè)與發(fā)展研究[J].中國金融電腦,2013,(6):40-44.

[14][15]宋永存.個人征信系統(tǒng)跨部門數(shù)據(jù)采集應(yīng)用實踐[J].征信,2013,(10):39-40.

The Conception on a New Regulation for Public Security Violation

Mao Peng-ju

For a long time,the regulation on public security violation mainly depends on penalties,which emphasize on punishment after the occurrence of incidents.At present,this traditional regulation encounters dilemma that its effectiveness is compromising because the punished party owns some right which would grant them the opportunity to escape from penalties.The new regulation proposes to put information of public security violation and information of penalty escaping into the national credit reference system,and thus puts more emphasis on prevention before the occurrence of incidents.Therefore,this new regulation would generate a broad and lasting restraining effect on the public security violation and penalty escaping,and then fundamentally promote social administrative effect in regulating public security violation.

traditional regulation;public security penalty;public security credit reference; restrain;new regulation

D035.34

：A

：1674-5612（2016）06-0060-05

（責(zé)任編輯：賴方中）

2016-03-11

毛鵬舉，（1974-），男，四川仁壽人，四川警察學(xué)院治安學(xué)副教授，研究方向：治安學(xué)。