何 芳 孫 花
“生態(tài)旅游”法典化之必要性研究
何 芳 孫 花*
國內(nèi)學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為,“我國缺乏一部專門的生態(tài)旅游法,這不利于我國生態(tài)旅游的發(fā)展”。事實上,我國已有《旅游法》《環(huán)境保護(hù)法》等生態(tài)旅游領(lǐng)域的法律規(guī)范,是否仍須對生態(tài)旅游專門立法值得思考。與國外生態(tài)旅游及與我國傳統(tǒng)旅游業(yè)相比,我國生態(tài)旅游的基本價值理念應(yīng)在于保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源、促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展、保護(hù)旅游地生態(tài)環(huán)境。從法律體系上看,我國現(xiàn)有法律法規(guī)已經(jīng)以分散式的立法方式體現(xiàn)了保護(hù)生態(tài)旅游的理念;從國際立法來看,生態(tài)旅游專門立法并不是國際上的通例;從生態(tài)旅游的內(nèi)涵上看,其復(fù)合、多元的內(nèi)涵也決定了不適宜制定一部專門的生態(tài)旅游法。因而,我國制定專門的生態(tài)旅游法沒有必要。通過對現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行解釋和完善,能夠克服現(xiàn)有生態(tài)旅游立法的不足,對生態(tài)旅游實踐作出調(diào)整。
生態(tài)旅游生態(tài)旅游法律體系生態(tài)旅游法
2015年國務(wù)院授權(quán)的三部委聯(lián)合發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》,自此“一帶一路”成為新時期我國對外開放的基本戰(zhàn)略。文中對旅游業(yè)的發(fā)展提出了要求,“加強(qiáng)旅游合作,擴(kuò)大旅游規(guī)模,互辦旅游推廣周、宣傳月等活動,聯(lián)合打造具有絲綢之路特色的國際精品旅游線路和旅游產(chǎn)品,提高沿線各國游客簽證便利化水平。”①參見發(fā)改委、外交部、商務(wù)部:《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》,2015年3月??梢?,旅游業(yè)的發(fā)展成為國家“一帶一路”戰(zhàn)略的重要一環(huán)。在其他國家,很早就有了“生態(tài)旅游”的概念,②1973年,加拿大森林管理處在高速公路旁推廣“ecotour(生態(tài)旅行)”這一概念(加拿大森林管理處,1973;范內(nèi)爾Fennell,1988)。國際自然與自然資源保護(hù)聯(lián)盟生態(tài)旅游顧問豪·謝貝洛斯·拉斯喀瑞(H.Cebllos Lascurain,1983)首次在文章中使用了“ecoturismo”一詞。生態(tài)旅游的實踐也很早展開,有學(xué)者斷言,生態(tài)旅游作為可持續(xù)旅游發(fā)展的一種實踐形式,將成為21世紀(jì)國際旅游的主流。③孫紅梅:《生態(tài)旅游法律制度研究》,重慶大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文集,第67-69頁。因此,我國旅游業(yè)的對外開放要實現(xiàn)“一帶一路”規(guī)劃的要求同國際接軌,就需要大力發(fā)展生態(tài)旅游事業(yè)。
事實上,在20世紀(jì)八十年代我國部分地區(qū)已經(jīng)有了生態(tài)旅游實踐,九十年代學(xué)界也開始生態(tài)旅游的相關(guān)理論研究,1995年1月在西雙版納召開了全國第一屆生態(tài)旅游學(xué)術(shù)研討會。但我國生態(tài)旅游的理論研究存在一些問題,難以匹配生態(tài)旅游實踐的發(fā)展。從研究范式來看,我國對生態(tài)旅游的理論研究主要集中在自然科學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)范式內(nèi),從法學(xué)范式對其進(jìn)行研究的比較鮮見。”④劉怡珩:《生態(tài)旅游資源保護(hù)的法律與政策實踐——以漢中市為例》,西安建筑科技大學(xué)2013年碩士學(xué)位論文集,第28頁。當(dāng)下倡導(dǎo)的法治社會建設(shè)中,生態(tài)旅游的實踐離不開法治保障,因此從法學(xué)理論與實踐的角度研究生態(tài)旅游具有重要意義,這也是我國生態(tài)旅游領(lǐng)域研究所欠缺的。
法律對某一種對象的調(diào)整方式具有多樣性,從方式上來看,有集中調(diào)整和分散調(diào)整兩種方式,集中調(diào)整是制定專門的法律法規(guī)對該對象進(jìn)行調(diào)整,分散調(diào)整則是散見在各個相關(guān)法律法規(guī)之中。因此,從法學(xué)的范式對生態(tài)旅游進(jìn)行研究,生態(tài)旅游法學(xué)研究首先要面對的問題是,生態(tài)旅游需要怎樣的法律體系進(jìn)行調(diào)整,也即,中國是否需要一部專門的“生態(tài)旅游法”?
提出這個問題另一方面的原因是在查閱生態(tài)旅游法律保護(hù)的相關(guān)文獻(xiàn)時發(fā)現(xiàn),幾乎所有的文章都指出我國生態(tài)旅游法律體系混亂,建議我國盡快制定一部專門的生態(tài)旅游法。例如有學(xué)者提出,“我國缺乏一部專門的生態(tài)旅游法律法規(guī),生態(tài)旅游實踐主要借助于其他零散的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整,以致生態(tài)旅游發(fā)展的許多領(lǐng)域無法可依,存在法律真空,建議對此進(jìn)行完善,構(gòu)建我國生態(tài)法律體系,這一體系中首要的是制定生態(tài)旅游領(lǐng)域的主體法——生態(tài)旅游法?!雹萃跎荷骸⒘狠磔恚骸稖\論我國生態(tài)旅游中的環(huán)保法律問題》,載《企業(yè)技術(shù)開發(fā)》2008年第12期。再如,有學(xué)者認(rèn)為我國要構(gòu)建生態(tài)旅游法律體系首要的是制定生態(tài)旅游的基本法。⑥梁虞、吳小平:《淺談我國生態(tài)旅游法律制度》,載《法制與經(jīng)濟(jì)》2012年第2期。還有學(xué)者提出,“從長遠(yuǎn)眼光看,制定專門的生態(tài)旅游法已成為必然?!雹邉㈩N模骸吨袊鷳B(tài)旅游的法律保障》,載《社會科學(xué)家》2003年第3期。
然而有疑問的是,我國已有《環(huán)境保護(hù)法》《旅游法》《森林法》和《風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》等等一系列生態(tài)旅游相關(guān)法律規(guī)范,這些法律法規(guī)在生態(tài)旅游發(fā)展的過程中發(fā)揮著什么作用?另一方面,相對法律適用來說,立法成本較高,我國也早在2011年就宣布社會主義法律體系初步形成,中國進(jìn)入法律適用的時代,此時呼吁立法是否與我國的實際不符?凡有問題動輒求諸于立法的思路是否應(yīng)該反思?從法律解釋學(xué)的方法和視角能否對生態(tài)旅游進(jìn)行妥善調(diào)整?值得一提的是,提出上述疑問并非貿(mào)然否定制定一部統(tǒng)一的《生態(tài)旅游法》的觀點,而是認(rèn)為應(yīng)該先進(jìn)行深入分析再得出結(jié)論,以上問題的原點在于生態(tài)旅游的相關(guān)基本理論。
就法律而言,調(diào)整對象的特性決定了法律調(diào)整的方式方法,因此要回答我國是否需要一部專門的生態(tài)旅游法的問題,首先要回到生態(tài)旅游本身。關(guān)于此點,國內(nèi)外的理論界已有許多研究成果,也大致形成通說,從比較法的視野有助于總結(jié)提煉出生態(tài)旅游理論的基本點。
(一)生態(tài)旅游內(nèi)涵的國內(nèi)外比較
生態(tài)旅游的概念源自國外,1983年,時任國際自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)特別顧問的謝貝洛斯·拉斯喀瑞(Ceballos·Lascurain)首次提出生態(tài)旅游的概念,1988年該概念走向成熟,他將生態(tài)旅游定義為,“生態(tài)旅游作為常規(guī)旅游的一種特殊形式,旅游者在欣賞和游覽古今文化遺產(chǎn)的同時,置身于相對古樸原始的自然區(qū)域,盡情研究野生動植物和享受旖旎的風(fēng)光?!雹俅W:《對我國生態(tài)旅游法律規(guī)制之研究》,西北民族大學(xué)2008年碩士學(xué)位論文集,第5頁。這里的“古樸、原始的自然區(qū)域”強(qiáng)調(diào)了生態(tài)旅游應(yīng)注重保護(hù)自然景觀的特點。世界生態(tài)旅游學(xué)會也給出了生態(tài)旅游的定義,“有目的地前往自然地區(qū)去了解環(huán)境的文化和自然歷史,它不會破壞自然,而且它會使當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)從保護(hù)自然資源中得到經(jīng)濟(jì)收益。”②參見前引⑧,代軼文,第5頁。這個定義強(qiáng)調(diào)了對旅游地環(huán)境的保護(hù),而且強(qiáng)調(diào)旅游地從中獲得經(jīng)濟(jì)收益。1993年的國際生態(tài)旅游協(xié)會把生態(tài)旅游定義為“具有保護(hù)自然環(huán)境和維護(hù)當(dāng)?shù)厝嗣裆铍p重責(zé)任的旅游活動?!雹跜eballos·Lascurain H,The Future of Ecotourism.Mexico Journal,1987(2),p13-16.這一定義印證了世界生態(tài)旅游學(xué)會的觀點。從國外研究的共性來看,國外理論界認(rèn)為“保護(hù)環(huán)境、維護(hù)旅游地利益”是生態(tài)旅游的基本理念。④程真:《生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)法律問題研究》,中南林業(yè)科技大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文集,第8頁。
國內(nèi)學(xué)者引入了生態(tài)旅游的概念并賦予了其中國特色。有觀點認(rèn)為,生態(tài)旅游下,旅游者一方面能很好的享受大自然,另一方面也能將旅游本身給旅游地環(huán)境帶來的不良影響降低,并通過宣揚(yáng)生態(tài)旅游的理念提高當(dāng)?shù)厝藗兊沫h(huán)保意識,促進(jìn)環(huán)境保護(hù)。⑤張景群、馬聃:《陜西生態(tài)旅游分區(qū)格局研究》,載《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2005年第6期。另一種觀點認(rèn)為,生態(tài)旅游是一種綠色旅游,應(yīng)堅持生態(tài)至上的原則,發(fā)展旅游業(yè)的同時注重自然環(huán)境的保護(hù),獲得環(huán)境利益和社會利益。⑥唐建軍:《大眾生態(tài)旅游:生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的有效途徑》,載《學(xué)術(shù)交流》2006年第8期。此外,另有學(xué)者提出,生態(tài)旅游的基礎(chǔ)在自然環(huán)境,生態(tài)旅游應(yīng)堅持生態(tài)、文化、經(jīng)濟(jì)三者的可持續(xù)發(fā)展,生態(tài)旅游可以實現(xiàn)使游客受到生態(tài)教育、使旅游地受益的目的。⑦鄭本法:《生態(tài)旅游與環(huán)境保護(hù)》,載《甘肅社會科學(xué)》2004年第8期。
分析以上三種定義,第一種定義強(qiáng)調(diào)了“享受大自然”“降低對旅游目的地的生態(tài)文化和環(huán)境影響”“保護(hù)生態(tài)”和“提高公眾的環(huán)保意識”;第二個定義強(qiáng)調(diào)了“生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護(hù)”“社會利益”和“綠色旅游業(yè)”;第三個定義強(qiáng)調(diào)“自然及相關(guān)文化特征”“生態(tài)、文化、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展”“使旅游者受教育”和“旅游目的地收益”。對其進(jìn)行總結(jié),我國學(xué)者關(guān)于生態(tài)旅游的觀點強(qiáng)調(diào)了如下幾個基本點:第一,生態(tài)旅游要尊重生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展;第二,生態(tài)旅游要保護(hù)旅游區(qū)的環(huán)境;第三,生態(tài)旅游區(qū)要選擇原生態(tài)的自然景觀和文化;第四,生態(tài)旅游要注重保護(hù)自然資源;第五,生態(tài)旅游要符合周邊社區(qū)的利益,鼓勵周邊社區(qū)的參與;第六,生態(tài)旅游要能提高社會公眾的環(huán)保意識。
(二)生態(tài)旅游與傳統(tǒng)旅游的比較
毫無疑問,生態(tài)旅游是傳統(tǒng)旅游業(yè)的一種特殊方式,因此從旅游業(yè)的角度對生態(tài)旅游與傳統(tǒng)旅游進(jìn)行比較能夠更好的理解生態(tài)旅游的內(nèi)涵。一種觀點認(rèn)為,與傳統(tǒng)旅游業(yè)相比,生態(tài)旅游不同之處有四:一是強(qiáng)調(diào)自然性,即旅游產(chǎn)品的對象應(yīng)是天然的、原生態(tài)或是保持歷史原貌的,除非必要,不建造或少建造人工景區(qū);二是強(qiáng)調(diào)可持續(xù)性,即全面實現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)、旅游生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展;三是強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù),即旅游產(chǎn)品開發(fā)應(yīng)與旅游地生態(tài)保護(hù)共同推進(jìn),不可因旅游產(chǎn)品開發(fā)而危及生態(tài)利益;四是責(zé)任性,即旅游者也同時應(yīng)該是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者,是生態(tài)環(huán)保事業(yè)的參與者,旅游者應(yīng)樹立環(huán)保意識,自發(fā)保護(hù)環(huán)境。⑧參見前引④,第9頁。另有觀點提出,傳統(tǒng)旅游與生態(tài)旅游存在兩方面本質(zhì)區(qū)別,一是追求的目標(biāo)不同;二是受益主體不同。從追求的目標(biāo)來看,生態(tài)旅游追求的目標(biāo)是“保護(hù)旅游地自然、歷史和文化資源、環(huán)境,通過提供高質(zhì)量的旅游經(jīng)歷、增強(qiáng)旅游者生態(tài)環(huán)境意識,帶動旅游地經(jīng)濟(jì)發(fā)展;傳統(tǒng)旅游則追求開發(fā)商利潤最大化、旅游者享樂、文化與景觀資源的展覽;從受益者來看,生態(tài)旅游中,開發(fā)商、旅游者、當(dāng)?shù)鼐用窦奥糜蔚丨h(huán)境共同受益;而傳統(tǒng)旅游業(yè)中受益者僅限于開發(fā)商及旅游者?!雹偈鎼廴A:《我國生態(tài)旅游行政執(zhí)法的法律問題及對策研究》,湘潭大學(xué)2009年碩士學(xué)位論文集,第7頁。
(三)對我國生態(tài)旅游理論研究的評析
我國對生態(tài)旅游的理論研究比較深入,在引進(jìn)國外生態(tài)旅游概念的同時對其進(jìn)行了深化和豐富,國外的生態(tài)旅游強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)和維護(hù)旅游地利益三個方面,而我國學(xué)者認(rèn)為除此之外還應(yīng)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、保護(hù)自然資源、開發(fā)原生態(tài)的文化與旅游產(chǎn)品、提高公眾的環(huán)保生態(tài)意識等,這一學(xué)說也逐漸成了學(xué)界的通說。例如有學(xué)者提到,“真正意義上的生態(tài)旅游并非單一的進(jìn)行旅游資源的開發(fā),而是具有綜合多元價值的產(chǎn)業(yè),其中不單包含對自然環(huán)境的享受觀光,與此同時應(yīng)能激發(fā)旅游者想要保護(hù)自然風(fēng)光的欲望,從而形成生態(tài)環(huán)保意識?!雹谶厺骸段覈鷳B(tài)旅游資源保護(hù)法律對策研究》,山西財經(jīng)大學(xué)2014年碩士學(xué)位論文集,第9頁。我國學(xué)者的這一觀點同樣值得反思,對生態(tài)旅游的目標(biāo)和功能進(jìn)行過多面向的解讀和定位未必有益,一則目標(biāo)過多則難以實現(xiàn),使得生態(tài)旅游的美好理念只能是一張藍(lán)圖,二則強(qiáng)調(diào)的目標(biāo)過多則很難全面兼顧,勢必會產(chǎn)生不同目標(biāo)之間的取舍,比如生態(tài)旅游既要考慮生態(tài)景觀的自然性又要考慮提高旅游地經(jīng)濟(jì)發(fā)展,同時還要保護(hù)自然資源,增強(qiáng)人們的環(huán)保意識,這么多功能在實踐中必然面臨著取舍,如何做出選擇顯然是一個新的問題。
實際上,諸如生態(tài)旅游中的保護(hù)自然資源目標(biāo),有專門的自然資源保護(hù)理念和制度調(diào)整,增強(qiáng)人們的環(huán)保意識更多的是環(huán)境保護(hù)法的任務(wù),因此,有必要從生態(tài)旅游的本旨上對其應(yīng)包括的基本內(nèi)涵進(jìn)行確定,并對其所要實現(xiàn)的價值功能進(jìn)行順位排序,這樣才有助于指導(dǎo)我國生態(tài)旅游實踐。生態(tài)旅游的基本內(nèi)涵方面,第一,生態(tài)旅游首先是一種旅游產(chǎn)業(yè),因此,生態(tài)旅游必然包含促進(jìn)旅游地旅游事業(yè)發(fā)展,維護(hù)其利益的內(nèi)容;第二,生態(tài)旅游是一種生態(tài)方式的旅游業(yè)發(fā)展,因此,生態(tài)旅游也必然包含保護(hù)生態(tài)環(huán)境的內(nèi)容。這兩點應(yīng)該是生態(tài)旅游的最基本的內(nèi)容和價值目標(biāo),也與國外的生態(tài)旅游的內(nèi)涵相一致。至于保護(hù)自然資源、開發(fā)原生態(tài)的自然和文化旅游產(chǎn)品,提高人們的環(huán)保意識等,在生態(tài)旅游開發(fā)的過程中也應(yīng)盡量兼顧,但并非生態(tài)旅游的必然要求。在生態(tài)旅游目標(biāo)價值的順位方面,應(yīng)從更高的層面上來理解二者的關(guān)系,旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的范疇,生態(tài)保護(hù)屬于環(huán)境保護(hù)的范疇,因此二者關(guān)系的實質(zhì)就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系問題,這一問題經(jīng)過我國三十余年的實踐總結(jié),得出的結(jié)論應(yīng)該是走可持續(xù)發(fā)展的路線,可持續(xù)發(fā)展中,發(fā)展是核心,環(huán)境保護(hù)是重要方面,要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,也要進(jìn)行資源環(huán)境的保護(hù),兩者不可偏廢??梢?,經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系體現(xiàn)為,發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價,兩者應(yīng)該并重,如果發(fā)展會危害到生態(tài)環(huán)境,則應(yīng)改變或停止經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由此得出,生態(tài)旅游中生態(tài)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩個價值目標(biāo)的關(guān)系應(yīng)該是,生態(tài)旅游資源和產(chǎn)品的開發(fā)應(yīng)該兼顧生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益,走可持續(xù)的生態(tài)旅游發(fā)展路線;如果發(fā)展旅游會危及生態(tài)環(huán)境則應(yīng)停止旅游發(fā)展。
分析至此,生態(tài)旅游的價值目標(biāo)已經(jīng)明確,那么接下來的問題是我國現(xiàn)有的法律法規(guī)對生態(tài)旅游的保護(hù)是否足夠?是否需要靠一部專門的生態(tài)旅游法來實現(xiàn)這一目標(biāo)?
我國生態(tài)旅游的價值目標(biāo)主要是發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè),促進(jìn)旅游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時又能夠保護(hù)生態(tài)環(huán)境,采取可持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略,這一目標(biāo)的實現(xiàn)離不開相關(guān)法律法規(guī)的保障。本部分從法律法規(guī)規(guī)范分析的角度對我國生態(tài)旅游法律法規(guī)進(jìn)行梳理,以求得出我國生態(tài)旅游法律保障的基本規(guī)律。
(一)我國生態(tài)旅游保護(hù)相關(guān)法律梳理
我國的生態(tài)旅游立法散見于環(huán)境保護(hù)、旅游法律法規(guī)及規(guī)章之中,沒有形成一個完整的法律體系,涉及到生態(tài)旅游的法律法規(guī)呈現(xiàn)出多層級、零散化、數(shù)量多的特點。具體情況如下表所示。
(注:本表僅選取部分有代表性的法律法規(guī)關(guān)于生態(tài)旅游的規(guī)定。其它如《文物保護(hù)法》《野生動物保護(hù)法》《漁業(yè)法》《水法》《水土保持法》《礦產(chǎn)資源法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法》《陸生野生動物保護(hù)條例》《野生植物保護(hù)條例》《古生物化石保護(hù)條例》《國家級自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查辦法》和《國家級森林公園管理辦法》等法律、法規(guī)、規(guī)章從不同角度對旅游資源保護(hù)作出了規(guī)定。)
(二)主要法律法規(guī)規(guī)章的分析
1.我國生態(tài)旅游法律法規(guī)的調(diào)整對象
法律調(diào)整的對象必須具有確定性,我國生態(tài)旅游法律法規(guī)的調(diào)整對象是生態(tài)旅游實踐。那么生態(tài)旅游實踐的邊界是什么?從法律規(guī)范的內(nèi)容來看,我國生態(tài)旅游法律規(guī)范的調(diào)整對象應(yīng)該包括如下方面:(1)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)首要的是做好規(guī)劃,包括年度發(fā)展規(guī)劃、地域規(guī)劃等;(2)旅游產(chǎn)品的開發(fā),如風(fēng)景名勝區(qū)的設(shè)立、名勝區(qū)內(nèi)建筑物的建造,旅游景點的開發(fā)等;(3)旅游資源的保護(hù),如歷史文物的保護(hù),自然資源的保護(hù),生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等;(4)旅游活動的開展,如旅游活動的經(jīng)營、管理,旅游活動的組織開展,旅游者、旅游資源所有者利益的保護(hù)等;(5)旅游地生態(tài)環(huán)境的保護(hù);(6)旅游活動的監(jiān)管等。
由此可見,生態(tài)旅游活動包含了旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的多重要求,涵蓋了從旅游產(chǎn)品開發(fā)到旅游活動組織的縱向方面,正由于此,生態(tài)旅游法律體系的調(diào)整對象具有廣泛性、綜合性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性的特點。
2.我國生態(tài)旅游法律法規(guī)的分類
我國目前還沒有生態(tài)旅游方面的基本法律,在生態(tài)旅游資源保護(hù)方面,我國也沒有制定專門的法律法規(guī),與生態(tài)旅游資源保護(hù)有關(guān)的法律法規(guī)散見于旅游單項保護(hù)法律及行政法規(guī)、部門規(guī)章中。①趙廣磊:《環(huán)境政策工具在生態(tài)旅游管理中的應(yīng)用研究》,中南林業(yè)科技大學(xué)2013年碩士學(xué)位論文集,第7頁。從層級上,我國生態(tài)旅游法律呈現(xiàn)多層級的特點,有憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。從內(nèi)容上看,主要分為四大類:一是從整體原則上進(jìn)行規(guī)范,如《憲法》;二是從旅游業(yè)發(fā)展的角度進(jìn)行規(guī)范,如《旅游法》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》和《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》等;三是從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的角度進(jìn)行規(guī)范,如《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》等;四是從自然資源的保護(hù)的角度進(jìn)行規(guī)范,如《森林法》《草原法》和《自然保護(hù)區(qū)條例》等。
基于對我國生態(tài)旅游的內(nèi)涵、價值目標(biāo)以及通過對我國現(xiàn)有生態(tài)旅游相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行梳理分析后得出,我國不需要制定一部專門的生態(tài)旅游法,下文從四個方面作進(jìn)一步的論述。
(一)從國外的立法看,專門的生態(tài)旅游法并不是通例
國外的生態(tài)旅游實踐與法律制度能夠為我們提供借鑒,經(jīng)過考察,國外制定專門的生態(tài)旅游法律的國家也不多見,專門的生態(tài)旅游法并不是國際通例。以美國為例,美國生態(tài)旅游采取的是國家公園的模式,與之相關(guān)的是《黃石公園保護(hù)法》。美國規(guī)范生態(tài)旅游的其他法律還有《煤煙法》《國家環(huán)境政策法》和《動物保護(hù)法》。美國生態(tài)旅游資源保護(hù)的法律為《國家公園事業(yè)法》《國家旅游政策法》《科羅拉多河蓄水工程法》《自然保護(hù)區(qū)法》《國家野生動物庇護(hù)區(qū)系統(tǒng)管理條例》《全國旅游政策法》和《旅游基本法》等。①楊晨:《陜西生態(tài)旅游的法律保障研究》,西安建筑科技大學(xué)2014年碩士學(xué)位論文集,第6頁??梢?,美國并無專門的生態(tài)旅游基本法,而是將生態(tài)旅游的思想體現(xiàn)在自然資源保護(hù)、旅游業(yè)展、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)法律法規(guī)之中,而從美國的生態(tài)旅游實踐來看同樣取得了不錯的效果,起到了良好的調(diào)整作用。再以加拿大為例,加拿大注重協(xié)調(diào)旅游地居民、自然保護(hù)區(qū)管理者和旅游資源開發(fā)者的利益,在實現(xiàn)旅游開發(fā)的同時加強(qiáng)資源保護(hù),維護(hù)二者之間的平衡,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。②李悅:《哈爾濱松江濕地生態(tài)旅游開發(fā)研究》,哈爾濱師范大學(xué)2012年碩士論文集,第9頁。為此先后頒布的生態(tài)旅游方面的法律法規(guī)有《候鳥保護(hù)法》《國家公園法案》《加拿大野生動植物法案》《漁業(yè)法案》《聯(lián)邦濕地保護(hù)政策》《國家海洋公園政策》和《聯(lián)邦土地利用政策》等。與美國類似,加拿大同樣沒有制定統(tǒng)一的生態(tài)旅游專門法。再以日本為例,日本雖然生態(tài)旅游起步較晚,但經(jīng)過20年的探索與發(fā)展已經(jīng)成為一個生態(tài)旅游比較發(fā)達(dá)的國家,其有益經(jīng)驗值得我們借鑒。日本提出“觀光立國”的理念,先后制定了《旅游基本法》《觀光基本法》《觀光立國推進(jìn)基本法》《國家公園法》《城市公園法》《森林法》《河流法》《海岸法》和《農(nóng)村休暇法》等系列生態(tài)旅游方面的法律法規(guī)。③參見前引①,楊晨文。日本也沒有制定專門的生態(tài)旅游基本法,同樣是通過旅游業(yè)和生態(tài)保護(hù)的法律來體現(xiàn)生態(tài)旅游的理念。美國和日本分別為英美法系和大陸法系的代表,兩國在生態(tài)旅游的立法模式選擇上卻不約而同。
綜上所述,在生態(tài)旅游比較發(fā)達(dá)的國外,生態(tài)旅游基本法也并非法律保護(hù)的常態(tài),而是通過環(huán)境保護(hù)、旅游業(yè)發(fā)展、自然資源保護(hù)等方式來體現(xiàn)生態(tài)旅游的思想。
(二)生態(tài)旅游行為的復(fù)合性決定了不適合制定一部專門的生態(tài)旅游法
從生態(tài)旅游法調(diào)整的對象來看,生態(tài)旅游內(nèi)涵的特性決定了其不能由單一的法律法規(guī)調(diào)整。生態(tài)旅游本質(zhì)上旅游產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化發(fā)展,生態(tài)旅游法調(diào)整的對象包括旅游產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃、旅游產(chǎn)品的開發(fā)、旅游資源的保護(hù)、旅游活動的開展、旅游地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、旅游活動的監(jiān)管等方面,調(diào)整的內(nèi)容具有廣泛性、綜合性、系統(tǒng)性、多元性的特點。而且從生態(tài)旅游的內(nèi)涵來看,生態(tài)旅游必須兼顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)和旅游業(yè)的發(fā)展這兩種價值理念,平衡旅游者、旅游經(jīng)營者及旅游地居民等多個主體的利益關(guān)系,而旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展就包括旅游規(guī)劃、旅游產(chǎn)品開發(fā)、旅游資源的保護(hù)、旅游活動的開展等方面,不僅內(nèi)容龐雜而且目的不一,規(guī)定在一部法律中就顯得不合適,現(xiàn)在又加入生態(tài)的理念,使得價值取向更為多元,涉及的利益主體眾多,如果將其規(guī)定在一部法律之中則難以平衡各方利益關(guān)系,難以達(dá)到良好的法律調(diào)整的效果,反而通過分散的立法形式,將生態(tài)旅游的理念滲透到旅游業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)中,反而更有利于生態(tài)旅游理念的實現(xiàn)。
從法律調(diào)整的技術(shù)來看,法律調(diào)整手段的確定性決定了生態(tài)旅游不能由單一的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。每一部法律都有其特定的調(diào)整對象和價值目標(biāo),如《物權(quán)法》調(diào)整的是主體對于物的歸屬和利用的關(guān)系;《合同法》調(diào)整的是動態(tài)的財產(chǎn)流轉(zhuǎn)關(guān)系;《環(huán)境保護(hù)法》則以保護(hù)和改善環(huán)境,防治污染和其他公害為目標(biāo),促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)旅游具有多重內(nèi)涵和多元價值追求,單一的一部法律難以對其進(jìn)行調(diào)整,只有將生態(tài)旅游的理念體現(xiàn)在旅游法、環(huán)保法、自然資源保護(hù)法等一系列法律規(guī)范之中才能得到實現(xiàn)。
(三)我國現(xiàn)有的法律法規(guī)和規(guī)章已經(jīng)體現(xiàn)了生態(tài)旅游的內(nèi)涵和理念
生態(tài)旅游的基本價值目標(biāo)包含促進(jìn)旅游事業(yè)的發(fā)展,維護(hù)旅游地利益和保護(hù)旅游生態(tài)環(huán)境兩個方面,國內(nèi)通說觀點認(rèn)為生態(tài)旅游的內(nèi)涵還應(yīng)包括保旅游資源、開發(fā)原生態(tài)的自然和文化景觀的旅游產(chǎn)品、提升人們的生態(tài)環(huán)保意識等方面。我國現(xiàn)有的生態(tài)旅游法律法規(guī)能否實現(xiàn)上述價值,并對生態(tài)旅游的內(nèi)容作出調(diào)整?
第一,促進(jìn)旅游事業(yè)的發(fā)展,維護(hù)旅游地利益方面?!堵糜畏ā返谝粭l明確指出本法的立法目的是“保護(hù)和合理利用旅游資源,促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展”,《旅游法》是旅游行業(yè)的基本法,首要的目的就是規(guī)范旅游行業(yè)的行為,促進(jìn)旅游事業(yè)的發(fā)展,這一思想貫穿在整個《旅游法》的條文之中;發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)不能犧牲旅游地的利益,且要有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展,這一思想也在《旅游法》中得到了體現(xiàn),如《旅游法》第十四條規(guī)定了旅游者在旅游活動中不能損害當(dāng)?shù)鼐用竦暮戏?quán)益;《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第九條規(guī)定了設(shè)立自然保護(hù)區(qū)之前應(yīng)當(dāng)與牽涉的土地、森林、草原等自然資源及房屋產(chǎn)權(quán)人使用權(quán)人進(jìn)行協(xié)商,否則無法設(shè)立。其他如《森林法》《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》等均有類似規(guī)定體現(xiàn)發(fā)展旅游事業(yè)的同時應(yīng)注重維護(hù)旅游地利益的觀念。
第二,保護(hù)旅游地生態(tài)環(huán)境和資源方面?!稇椃ā返诰艞l規(guī)定要保護(hù)珍貴動植物的基本原則,第二十二條規(guī)定了保護(hù)名勝區(qū)的古跡等文化遺產(chǎn),對保護(hù)旅游資源提出了根本要求;《環(huán)境保護(hù)法》明確指出了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等旅游景區(qū)屬于“環(huán)境”的范疇,受環(huán)境法調(diào)整。環(huán)保法中包含了發(fā)展旅游業(yè)中保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)自然資源等一系列內(nèi)容。《旅游法》第四條也明確提到發(fā)展旅游事業(yè)必須注重生態(tài)效益,保護(hù)自然資源,這與環(huán)保法形相互呼應(yīng)。其他如《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》也都規(guī)定了風(fēng)景名勝區(qū)等旅游地的環(huán)境保護(hù)要求。
第三,保護(hù)自然資源方面。《憲法》第九條和第二十二條規(guī)定了對自然資源和人文古跡等旅游產(chǎn)品和資源要進(jìn)行保護(hù);《旅游法》第四條規(guī)定了開發(fā)旅游資源的前提是對旅游資源進(jìn)行保護(hù),這符合旅游產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)旅游的理念;《環(huán)境保護(hù)法》第三十條更是對開發(fā)自然資源提出了要求,要保護(hù)生物多樣性,保障生態(tài)安全;《草原法》第五十二條規(guī)定提到進(jìn)行旅游活動必須符合草原保護(hù)的規(guī)劃;《森林法》也有關(guān)于旅游開發(fā)要保護(hù)林木的要求。
第四,開發(fā)原始的自然景觀方面?!堵糜畏ā返诙粭l規(guī)定了開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)應(yīng)保護(hù)資源、生態(tài)和文物,維護(hù)資源的區(qū)域整體性、文化代表性和地域特殊性;《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第八條規(guī)定,開發(fā)的自然景觀應(yīng)基本處于或保持原貌,不能過分進(jìn)行人工改造加工。這些規(guī)定均充分體現(xiàn)了生態(tài)旅游享受原始自然景觀的要求。
第五,提升人們的環(huán)保意識方面。整個《環(huán)境保護(hù)法》實質(zhì)就是通過法律激勵的手段幫助人們樹立環(huán)保意識和理念,這里當(dāng)然包括保護(hù)生態(tài)旅游景區(qū)的環(huán)境。這種激勵分為兩種,一是正激勵,即倡導(dǎo)性、鼓勵性的規(guī)定,如《環(huán)境保護(hù)法》第九條規(guī)定了各級人民政府加強(qiáng)環(huán)保宣傳和普及的工作內(nèi)容,鼓勵基層群眾性自治組織、社會組織、環(huán)境保護(hù)志愿者等各級組織進(jìn)行環(huán)保宣傳,傳播環(huán)保意識和理念,營造保護(hù)環(huán)境的良好風(fēng)氣;一是負(fù)激勵,體現(xiàn)在對違反環(huán)境保護(hù)法的行為追究責(zé)任?!堵糜畏ā返谒氖l規(guī)定景區(qū)開發(fā)必須有環(huán)境保護(hù)設(shè)施和生態(tài)保護(hù)措施。
(四)對現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行解釋與應(yīng)用可以對生態(tài)旅游實踐作出調(diào)整
當(dāng)然,論述我國不需要制定一部專門的生態(tài)旅游法并不意味著我國的生態(tài)旅游法律就完美無缺,實際上,雖然眾多的法律法規(guī)和規(guī)章都體現(xiàn)了生態(tài)旅游的理念和要求,但是從法律適用的角度仍有困難,主要體現(xiàn)在:
第一,原則性規(guī)定多,法律法規(guī)的適用性不強(qiáng)。以生態(tài)旅游規(guī)劃為例,我國相關(guān)法律法規(guī)僅規(guī)定了生態(tài)旅游規(guī)劃應(yīng)與其他規(guī)劃相一致,做好銜接,但如何具體落實這一思想,如何進(jìn)行全面布局和統(tǒng)籌均屬空白。①《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》規(guī)定:“生態(tài)旅游規(guī)劃與我國的城市規(guī)劃要相協(xié)調(diào),由各級旅游局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)有關(guān)部門將旅游規(guī)劃納入國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃中?!眳⒁婟埑骸稖\析生態(tài)旅游法律制度的缺失與完善》,載《大眾商務(wù)》2009年第1期。
第二,生態(tài)旅游制度缺乏。生態(tài)旅游認(rèn)證制度作為一種科學(xué)的生態(tài)旅游認(rèn)定和評價制度,在生態(tài)旅游實踐中具有重要作用,能夠辨別某種旅游產(chǎn)業(yè)和規(guī)劃是否屬于真正意義上的生態(tài)旅游,然而這一重要制度在我國的法律法規(guī)中并未體現(xiàn)。②王珊珊、梁蓓蓓:《淺論我國生態(tài)旅游中的環(huán)保法律問題》,載《企業(yè)技術(shù)開發(fā)》2008年第12期。此外,生態(tài)旅游公眾參與制度、行業(yè)準(zhǔn)入制度、評價評估制度、客流量管理制度等一系列關(guān)鍵制度長期缺失,這制約了我國生態(tài)旅游實踐的發(fā)展。
第三,立法中原則性、理念性的規(guī)定較多,而涉及生態(tài)旅游各方主體的實質(zhì)權(quán)利義務(wù)的規(guī)定較少;倡導(dǎo)性規(guī)定多,責(zé)任和后果的懲罰、約束性規(guī)定少。
以上三方面我國在生態(tài)旅游法律建設(shè)中應(yīng)加以完善,但絕不意味著需要通過一部專門的生態(tài)旅游法來解決,只需要在現(xiàn)有的法律法規(guī)中對生態(tài)旅游的規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化和解釋,適應(yīng)生態(tài)旅游發(fā)展的實際需要。至于如何進(jìn)行完善,限于本文的篇幅,留待它文另行展開論述。
(責(zé)任編輯:夏金萊)
*何芳,西安工程大學(xué)副教授;孫花,西安工程大學(xué)馬克思主義法學(xué)研究生。本文為陜西省教育廳人文社科專項課題《秦嶺北麓生態(tài)旅游法律問題研究》(2013JK0087)的階段性成果。