萬紹文

民事檢察建議的效力及其實(shí)現(xiàn)

萬紹文*

通過民事檢察建議，指出被監(jiān)督對象行使權(quán)力過程中存在的錯(cuò)誤或違法情形并要求其自行糾正，是檢察機(jī)關(guān)的法定權(quán)力，是法律監(jiān)督方式之一。民事檢察建議應(yīng)當(dāng)定位為程序啟動權(quán)，但非實(shí)體處分；具有強(qiáng)制性，但非命令；既能有效矯正監(jiān)督，又避免越俎代庖。這一效力定位與檢察權(quán)的程序性特點(diǎn)一致，符合法治國家權(quán)力相互制約的要求，符合控制權(quán)力和保障權(quán)力的行憲規(guī)律。應(yīng)當(dāng)完善民事檢察建議啟動調(diào)查核實(shí)、訴訟、黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任追究、刑事責(zé)任追究、人大監(jiān)督、社會監(jiān)督、跟進(jìn)監(jiān)督等七項(xiàng)程序的配套法律規(guī)定，構(gòu)建完整的效力實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

民事檢察建議效力制約程序啟動權(quán)監(jiān)督效果

經(jīng)過十余年的實(shí)踐推動和反復(fù)論證，2012年修訂的《民事訴訟法》將檢察建議列為民事檢察監(jiān)督的方式之一。立法為民事檢察建議解決了最為重要的合法性問題，但是從立法文本規(guī)定到司法實(shí)踐效果之間，還有一段很長距離，需要效力實(shí)現(xiàn)機(jī)制作為連接橋梁。當(dāng)前，民事檢察建議存在兩難境地。一方面，部分觀點(diǎn)對檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議糾正違法行為持質(zhì)疑或反對意見，希望弱化甚至取消此類檢察建議的強(qiáng)制力。例如，把“檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議糾正審判程序或執(zhí)行程序中的違法行為”稱之為“矯正式監(jiān)督”，認(rèn)為其“風(fēng)險(xiǎn)在于，因?yàn)楸O(jiān)督權(quán)力的直接介入，使得檢察機(jī)關(guān)可能成為替代審判和執(zhí)行的機(jī)關(guān)，成為‘復(fù)審機(jī)構(gòu)’和‘復(fù)執(zhí)機(jī)構(gòu)’。這是由矯正式監(jiān)督本身所具有的命令性和強(qiáng)制性所決定的。如果說對審判行為的矯正式檢察建議沒有命令性和強(qiáng)制性，就喪失了作為一種法律監(jiān)督的意義，無疑等同于沒有約束性的其他建議……。這也是矯正式監(jiān)督所帶來的內(nèi)在難題和緊張關(guān)系所致”。①張衛(wèi)平：《民事訴訟檢察監(jiān)督實(shí)施策略研究》，載《政法論壇》2015年第1期。另一方面，部分觀點(diǎn)尤其是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部希望強(qiáng)化民事檢察建議的效力，甚至賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力。民事檢察建議作為一種監(jiān)督方式，仍缺乏剛性和強(qiáng)制力，受到被監(jiān)督對象不同程度的抵制。檢察建議本身仍存在“目標(biāo)不明確、監(jiān)督效果不理想、制作不規(guī)范、執(zhí)行不到位等現(xiàn)實(shí)問題”。②趙銳、李毅磊：《檢察建議實(shí)證分析研究》，載《中國檢察官》（司法實(shí)務(wù)）2015年第9期（上）。各地在運(yùn)用民事檢察建議時(shí)遇到的困難、疑惑、阻力乃至爭論，皆是這種兩難境地

的真實(shí)反映。③典型案例如2015年10月某省人民檢察院與某省高級人民法院因一宗案件的檢察建議及其回復(fù)引發(fā)的高度關(guān)注和大范圍討論。因此，研究民事檢察建議的效力定位及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制，合理配置檢察權(quán)，尤為必要。

一、民事檢察建議的權(quán)力屬性

“檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán),是中國檢察權(quán)中特有的一個(gè)功能性權(quán)力，也是法律監(jiān)督不可或缺的一項(xiàng)權(quán)能……檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議的方式，向有關(guān)機(jī)關(guān)或者人員提出改進(jìn)或者糾正的意見，要求其消除妨礙法律正確實(shí)施的情況，以免違法行為再次發(fā)生，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的一個(gè)重要手段?！雹軓堉禽x：《論檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán)》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第2期。民事檢察建議是檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用建議權(quán)對民事訴訟活動實(shí)施法律監(jiān)督的具體表現(xiàn)形式，是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督方式之一。

（一）民事檢察建議權(quán)是一項(xiàng)法定權(quán)力

從各地自發(fā)的改革創(chuàng)新到2009年最高人民檢察院制定《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，再到民事訴訟法對檢察建議作出明確規(guī)定，是檢察建議立法化的漸進(jìn)過程，提出檢察建議成為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定權(quán)力。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，現(xiàn)有民事檢察建議可以分為三類。第一類是再審檢察建議?！睹袷略V訟法》第二百零八條第二款規(guī)定，對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有該法第二百條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的、檢察機(jī)關(guān)可以向同級法院提出檢察建議，并報(bào)上級檢察院備案?！度嗣駲z察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（下稱《監(jiān)督規(guī)則》）第六章就此作出進(jìn)一步規(guī)定。第二類是糾正個(gè)案違法行為檢察建議。《民事訴訟法》第二百零八條第三款規(guī)定，對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中的審判人員的違法行為，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)向同級法院提出檢察建議。第二百三十五條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對民事執(zhí)行活動實(shí)行法律監(jiān)督。根據(jù)上述規(guī)定，《監(jiān)督規(guī)則》第七、八章分別就對審判程序中審判人員違法行為的監(jiān)督、對執(zhí)行活動中違法情形的監(jiān)督提出檢察建議的條件、程序等作出具體規(guī)定。此外，《監(jiān)督規(guī)則》第七十三條還規(guī)定，對拒絕或者妨礙人民檢察院調(diào)查核實(shí)的，可以向有關(guān)單位或者其上級主管部門提出檢察建議。第三類是類案檢察建議?！侗O(jiān)督規(guī)則》第十章第一百一十二條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對普遍性、制度性的問題，可以提出改進(jìn)工作的檢察建議，包括同類問題、同類錯(cuò)誤、多起案件，以及工作制度、管理方法、工作程序違法或者不當(dāng)。⑤工作制度、管理方法、工作程序上的違法或者不當(dāng)，可能引發(fā)同類問題、同類錯(cuò)誤、多起案件，因此針對它們發(fā)出檢察建議也可歸為類案檢察建議。

（二）民事檢察建議是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督方式之一

憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)是維護(hù)國家法律的統(tǒng)一、正確實(shí)施。根據(jù)民事訴訟法和監(jiān)督規(guī)則的上述規(guī)定，三類民事檢察建議雖然監(jiān)督范圍和適用情形各有側(cè)重，但功能設(shè)計(jì)一致，即履行法律監(jiān)督職責(zé)，維護(hù)國家法律的統(tǒng)一、正確實(shí)施。第一類再審檢察建議的監(jiān)督范圍是“個(gè)案結(jié)果”，適用情形包括《民事訴訟法》第二百條列舉的多種“錯(cuò)誤”和“違法”；第二類糾正個(gè)案違法行為檢察建議的監(jiān)督范圍是“個(gè)案行為”，適用情形限于“違法”。第三類類案檢察建議的監(jiān)督范圍是“類案”，適用情形包括“錯(cuò)誤”和“違法”。以上三類民事檢察建議的監(jiān)督范圍涵蓋了個(gè)案和類案、結(jié)果和行為，適用情形涵蓋了錯(cuò)誤和違法，均是為了指出、糾正被監(jiān)督對象履行職務(wù)過程中可能存在的錯(cuò)誤或者違法情形，從而維護(hù)國家法律的統(tǒng)一、正確實(shí)施。⑥有觀點(diǎn)將檢察建議的內(nèi)容分為糾錯(cuò)、整改、處置等，也有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察建議作用包括糾正違法、預(yù)防、社會治安綜合治理等。2009年《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第五條規(guī)定了檢察建議預(yù)防違法犯罪等方面管理不完善、制度不健全、不落實(shí)，存在犯罪隱患等六大方面。筆者認(rèn)為，這些對檢察建議的分類雖然在名稱、監(jiān)督范圍、適用情形、要求內(nèi)容等方面各有不同，但本質(zhì)上都是指出存在的違法、錯(cuò)誤、不當(dāng)、疏漏等問題并要求處理，從而維護(hù)國家法制。這些分類均可歸納為立法規(guī)定的檢察建議的三種類型之中。（如下表）可見，民事檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的方式之一。

序號類型監(jiān)督范圍適用情形功能第一類再審檢察建議個(gè)案結(jié)果錯(cuò)誤和違法維護(hù)國家法律的統(tǒng)一、正確實(shí)施第二類糾正個(gè)案違法行為檢察建議個(gè)案行為違法第三類類案檢察建議類案錯(cuò)誤和違法

（三）民事檢察建議權(quán)具有權(quán)力的一般特征

基于立法授權(quán)和法律的強(qiáng)制力，民事檢察建議不同于日常生活等其他領(lǐng)域的建議；民事檢察建議權(quán)和抗訴權(quán)、調(diào)查權(quán)等一樣，是檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督工作的一項(xiàng)權(quán)能，具有權(quán)力的屬性。和其他權(quán)力一樣，民事檢察建議權(quán)具有強(qiáng)制性、擴(kuò)張性和功能的雙重性等特征。首先，民事檢察建議權(quán)必須具有一定的強(qiáng)制性，否則就形同虛設(shè)，不能稱之為法定權(quán)力。民事檢察建議必然要為被監(jiān)督對象設(shè)定一定的法律義務(wù)；當(dāng)該法律義務(wù)沒有得到履行且無合理原因時(shí)，被監(jiān)督對象應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。其次，和其他權(quán)力一樣，民事檢察建議權(quán)具有擴(kuò)張性。無論是基于行使職權(quán)的客觀需要，還是基于掌權(quán)者人性中的權(quán)力欲望，民事檢察權(quán)均存在擴(kuò)張的沖動?！坝袡?quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”，⑦[法]孟德斯鳩：《論法的精神》（上），商務(wù)印書館1961年版，第154頁。因此需要為民事檢察建議權(quán)的效力劃定界限。再次，民事檢察建議權(quán)同樣是一把雙刃劍，具有正負(fù)兩方面的功能。因此，一方面要運(yùn)用民事檢察建議開展法律監(jiān)督，另一方面要構(gòu)建民事檢察建議權(quán)的限制和救濟(jì)制度。

二、民事檢察建議的效力定位

法律應(yīng)當(dāng)賦予民事檢察建議怎樣的效力？民事檢察建議應(yīng)當(dāng)具備怎樣的強(qiáng)制力？是否具有命令性？在明確民事檢察建議的權(quán)力屬性之后，這些問題依然存在不小爭議。就檢察建議是否具有強(qiáng)制力問題，有文章將各種觀點(diǎn)歸納為四類，即“無強(qiáng)制力說、有強(qiáng)制力說、弱強(qiáng)制力說、區(qū)分說”。⑧劉天堯：《試述檢察建議的性質(zhì)、范圍和效力》，載正義網(wǎng)http://www.jcrb.com/procuratorate/procuratorforum/201409/t20140912_1431840. htm l，2014年9月12日訪問。也有文章認(rèn)為，根據(jù)法律的授權(quán)內(nèi)容和行使的性質(zhì)，可把檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán)分為“強(qiáng)勢的建議權(quán)”和“弱勢的建議權(quán)”。⑨參見前引④，張智輝文。

（一）民事檢察建議應(yīng)當(dāng)定位為程序啟動權(quán)

民事檢察建議應(yīng)當(dāng)定位為程序啟動權(quán)，其效力是強(qiáng)制性地啟動相應(yīng)法定程序。這一效力定位包含以下內(nèi)容：

第一，民事檢察建議的效力體現(xiàn)為程序啟動，但非實(shí)體處分。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)決定采用民事檢察建議這一法律監(jiān)督方式時(shí)，意味著相應(yīng)程序?qū)⒁婪▎樱阂皇菣z察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指出被監(jiān)督對象存在的違法、錯(cuò)誤或者疏漏等問題，要求其自行處理；二是被監(jiān)督對象應(yīng)當(dāng)對指出的問題自行審查，自行處理，并就是否采納民事檢察建議作出決定；三是被監(jiān)督對象應(yīng)當(dāng)將處理意見按時(shí)書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。但是，民事檢察建議的效力只限于啟動處理程序，檢察機(jī)關(guān)無權(quán)代替被監(jiān)督對象直接進(jìn)行實(shí)體處分。是否采納民事檢察建議，以及如何處理指出的問題，仍由被監(jiān)督對象自行決定。將民事檢察建議的效力限定為程序啟動權(quán)，可以回應(yīng)那些認(rèn)為“檢察機(jī)關(guān)可能成為替代審判和執(zhí)行的機(jī)關(guān)”的擔(dān)心。

第二，民事檢察建議的效力具有強(qiáng)制性，但非命令性。民事檢察建議的強(qiáng)制性在于：民事檢察建議一旦發(fā)出，被監(jiān)督對象就必須啟動自查自糾程序，并按時(shí)書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)，否則就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律后果。這種強(qiáng)制性是民事檢察建議基于其權(quán)力屬性而產(chǎn)生，以法律的強(qiáng)制力為保障，但這種強(qiáng)制并不是命令。命令是自上而下的，發(fā)布命令者處于領(lǐng)導(dǎo)者這樣的較高位階，而檢察機(jī)關(guān)和被監(jiān)督對象不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，且在國家權(quán)力架構(gòu)中通常處于同一位階。民事檢察建議效力來源于法律的強(qiáng)制力，而非來源于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的命令。將民事檢察建議的強(qiáng)制性與命令的強(qiáng)制性相提并論，認(rèn)為檢察建議具有“命令性和強(qiáng)制性”的觀點(diǎn)，是對民事檢察建議效力定位的理解存在偏差。同樣，認(rèn)為檢察建議只是“協(xié)商性、弱權(quán)性”的觀點(diǎn)，只是著眼于實(shí)體處分權(quán)的歸屬，沒有充分關(guān)注民事檢察建議在必然啟動自查自糾程序方面的強(qiáng)制力和剛性。

（二）民事檢察建議的效力定位與檢察權(quán)的特點(diǎn)保持一致

“檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)具有突出的程序性特點(diǎn)，一方面檢察權(quán)的行使必須嚴(yán)格依照法定的程序進(jìn)行，另一方面多數(shù)權(quán)能本身不具有實(shí)體性、終局性”。⑩韓大元、王曉濱：《檢察機(jī)關(guān)的憲法地位不容置疑》，載《檢察日報(bào)》2006年11月20日第3版?！皺z察機(jī)關(guān)實(shí)行法律監(jiān)督……效力也主要是啟動相應(yīng)的司法程序”。①最高人民檢察院研究室：《檢察改革暨<人民檢察院組織法>修改專家論證會紀(jì)實(shí)》，載孫謙主編：《檢察論叢》（第10卷），法律出版社2005年版，第4頁。具體來說，檢察機(jī)關(guān)的民事抗訴是針對民事審判中可能存在的錯(cuò)誤裁判啟動再審程序，刑事抗訴是針對刑事審判中可能存在的錯(cuò)誤裁判啟動二審或再審程序，職務(wù)犯罪偵查是針對涉嫌職務(wù)犯罪行為啟動刑事調(diào)查程序，但均由法院作出實(shí)體裁判。立案監(jiān)督啟動偵查程序，但偵查工作仍由偵查機(jī)關(guān)自行完成。刑罰執(zhí)行監(jiān)督針對違法的情況通知執(zhí)行機(jī)關(guān)，由其自行糾正。將民事檢察建議定位為程序啟動權(quán)，與檢察權(quán)的程序性特點(diǎn)，以及法律監(jiān)督權(quán)的其他多數(shù)權(quán)能保持一致。

（三）定位為程序啟動權(quán)符合法治國家權(quán)力相互制約的要求

“法治的要害在于如何合理地運(yùn)用和有效地制約公共權(quán)力的問題”。②樊崇義、王戩：《權(quán)力結(jié)構(gòu)模式原理與中國特色檢察制度》，載《檢察日報(bào)》2008年5月19日第3版。人類歷史上的監(jiān)督與制約機(jī)制可以歸納為三種：以權(quán)力制約權(quán)力，以道德制約權(quán)力，以權(quán)利制約權(quán)力。以權(quán)力制約權(quán)力機(jī)制的核心是分權(quán)，并使不同權(quán)力機(jī)構(gòu)之間形成一種監(jiān)督與被監(jiān)督或者相互監(jiān)督的關(guān)系。⑤李龍、汪習(xí)根：《憲政規(guī)律論》，載《中國法學(xué)》1999年第4期。波里比阿認(rèn)為，“任何越權(quán)的行為都必然會被制止，而且每個(gè)部門自始就得擔(dān)心受到其他部門的干涉”。⑥古典的憲政理論經(jīng)過漫長的歷史演變，“國家權(quán)力狀態(tài)是憲法運(yùn)行關(guān)注的焦點(diǎn)，從單純控制國家權(quán)力發(fā)展到既控制權(quán)力、又保障權(quán)力，體現(xiàn)出一條普遍的行憲規(guī)律”。⑤李龍、汪習(xí)根：《憲政規(guī)律論》，載《中國法學(xué)》1999年第4期。

我國的法治建設(shè)同樣遵循這一普遍規(guī)律。在我國的國家權(quán)力架構(gòu)中，最上端的是權(quán)力機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)行使立法權(quán)；處于下位的行政、審判和檢察機(jī)關(guān)，由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生并受其監(jiān)督?！靶姓?quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)是相互平等和制衡的關(guān)系，處于同一平面內(nèi)。這就構(gòu)成了一個(gè)穩(wěn)固的三角錐形的權(quán)力架構(gòu)模式。簡言之，就是人民代表大會制度下的‘一府兩院’……法律監(jiān)督的目的是為了保證國家行政權(quán)和審判權(quán)的正確行使。它直接體現(xiàn)了我國憲政體制的特點(diǎn)，即權(quán)力機(jī)關(guān)之下的檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)的相互制衡”。⑥金波：《何謂法律監(jiān)督》，載張智輝主編：《中國檢察》（第9卷），北京大學(xué)出版社2005年版。我國檢察權(quán)和審判權(quán)的設(shè)計(jì)，較為典型地反映了如何通過權(quán)力間相互制約，達(dá)到同時(shí)合理運(yùn)用、有效制約權(quán)力。兩權(quán)法律地位和位階相同，從基礎(chǔ)上保證其平等性。審判機(jī)關(guān)掌握了實(shí)體處分和終局裁判的巨大權(quán)力，因此法律將審判權(quán)運(yùn)行方式限定為消極被動，同時(shí)設(shè)置檢察權(quán)對其進(jìn)行監(jiān)督制約。從權(quán)力內(nèi)容來看，檢察機(jī)關(guān)顯然沒有那么“實(shí)在的”權(quán)力，但其執(zhí)掌監(jiān)督權(quán)，積極主動行使職能，發(fā)現(xiàn)可能存在的不正確行使權(quán)力的行為，啟動監(jiān)督糾正程序，從而達(dá)到制約審判權(quán)的目的。為防止檢察機(jī)關(guān)的過度干預(yù)，法律又將檢察權(quán)的效力限定為僅僅是啟動程序，仍由審判機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)之外的其他機(jī)關(guān)作出最終裁決。如此，構(gòu)建了兩權(quán)間的均勢，達(dá)到各權(quán)力能合理順暢運(yùn)行，權(quán)力間又相互有效制約的狀態(tài)。（如下表）

法律地位運(yùn)行方式權(quán)力內(nèi)容效力定位檢察權(quán)平等性主動型監(jiān)督糾正程序啟動審判權(quán)消極型實(shí)體裁判終局

將民事檢察建議的效力定位為程序啟動權(quán)，完全符合上述權(quán)力制約的要求。民事檢察建議作為一種矯正式監(jiān)督，具有強(qiáng)制性，但不是命令，與被監(jiān)督對象具有平等性；必然啟動自查自糾等程序，但不能直接作出實(shí)體處理；既能達(dá)到矯正的監(jiān)督效果，又能有效避免“越俎代庖”；“控制權(quán)力”與“保障權(quán)力”并行不悖，做到了“使每一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)擁有一個(gè)范圍的基本權(quán)力，同時(shí)又使每一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)在另外的權(quán)力部門中起到作用”。⑦[美]約翰·H·奧爾德里奇、卡里·G·米勒等：《美國政府》，波士頓霍夫頓·米夫林出版社1986年版，第37頁，轉(zhuǎn)引自唐曉、王為等：《當(dāng)代西方國家政治制度》，世界知識出版社1996年版，第43頁。因此，民事檢察建議既具備規(guī)范法上的合法性，也具備自然法上的正當(dāng)性。這才是將民事檢察建議，乃至整個(gè)法律監(jiān)督權(quán)的效力定位為程序啟動權(quán)的根本原因。

三、民事檢察建議的效力實(shí)現(xiàn)

目前，民事檢察建議被弱化和空置的現(xiàn)象較為突出的主要原因，是缺少與之相配套的、對無正當(dāng)理由拒不接受民事檢察建議行為的責(zé)任追究制度；或者有相關(guān)制度，但缺少具體詳細(xì)、操作性強(qiáng)的規(guī)定。要保障民事檢察建議的程序啟動權(quán)落到實(shí)處，關(guān)鍵還是要完善民事檢察建議啟動的監(jiān)督糾正程序，并修改檢察院組織法、監(jiān)督規(guī)則等規(guī)定，⑧有文章對檢察院組織法的修改提出了立法建議。參見王守安：《法律監(jiān)督方式與檢察院組織法的修改》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。構(gòu)建完整的民事檢察建議的效力實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

（一）啟動調(diào)查核實(shí)程序

《民事訴訟法》第二百一十條規(guī)定：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況。”《監(jiān)督規(guī)則》第五章第三節(jié)對調(diào)查核實(shí)的適用情形、措施、程序等作了專門規(guī)定。調(diào)查核實(shí)是查清事實(shí)、收集證據(jù)，提高民事檢察建議質(zhì)量和說服力的重要手段，能夠?yàn)樘岢鰴z察建議，以及檢察建議未被采納時(shí)的后續(xù)程序提供監(jiān)督依據(jù)。因此，在辦案過程中要敢于、善于運(yùn)用調(diào)查核實(shí)手段，制定調(diào)查方案，必要時(shí)成立調(diào)查核實(shí)辦案組。要加強(qiáng)民事檢察人員調(diào)查核實(shí)工作能力的培養(yǎng)，通過聯(lián)合辦案、輪崗鍛煉等方式，積極學(xué)習(xí)借鑒職務(wù)犯罪偵查部門的初查經(jīng)驗(yàn)，提高民事檢察調(diào)查核實(shí)工作的效率和準(zhǔn)確性。

（二）啟動訴訟程序

目前有兩種情況。一是法院采納再審檢察建議后，由法院院長依職權(quán)啟動再審程序。有觀點(diǎn)主張進(jìn)一步增強(qiáng)再審檢察建議的效力，認(rèn)為“不同于當(dāng)事人申請?jiān)賹?，民事再審檢察建議是檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，向人民法院發(fā)出的法律監(jiān)督文書，雖不具有直接啟動再審程序的效力，但在啟動人民法院立案復(fù)查程序方面應(yīng)有直接效力。對于檢察機(jī)關(guān)提出的民事再審檢察建議，不存在不予受理的問題，應(yīng)當(dāng)由人民法院立案庭受理并直接立案復(fù)查?！雹嵯睦桕枺骸睹袷略賹彊z察建議的運(yùn)行機(jī)制》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期。二是被監(jiān)督對象不采納檢察建議，由檢察機(jī)關(guān)直接提起公益訴訟。根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》（2015年）規(guī)定：“提起公益訴訟前，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)，或者督促、支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟?！睋?jù)此，檢察建議（包括行政檢察建議和民事檢察建議兩種）應(yīng)當(dāng)作為前置程序，督促行政機(jī)關(guān)履職或法定機(jī)關(guān)、組織提起公益訴訟。當(dāng)檢察建議不被采納時(shí)，檢察機(jī)關(guān)直接提起行政或者民事公益訴訟，交由法院裁判。

（三）啟動黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任追究程序

對于在民事訴訟過程中存在違法違紀(jì)行為的，或者是拒絕、妨礙檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的，檢察機(jī)關(guān)可向行為人所在單位發(fā)出民事檢察建議，責(zé)令糾正，要求該單位追究行為人黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任。對無正當(dāng)理由拒不接受檢察建議的，可以將檢察建議及被監(jiān)督對象違法違紀(jì)情況移送紀(jì)檢監(jiān)察部門或上級主管部門，由其追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任。

（四）啟動刑事責(zé)任追究程序

《監(jiān)督規(guī)則》第七十三條規(guī)定，對于拒絕或者妨礙檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)，涉嫌犯罪的，移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理。第一百一十三條第一款規(guī)定，民事檢察部門在履行職責(zé)過程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將犯罪線索及相關(guān)材料移送本院相關(guān)職能部門。民事檢察建議作為民事檢察部門的辦案結(jié)論，可以作為確認(rèn)行為人涉嫌犯罪的初步依據(jù)，并以此移送偵查部門查處。此外，被監(jiān)督對象拒不采納民事檢察建議，導(dǎo)致?lián)p失進(jìn)一步擴(kuò)大，達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的，民事檢察部門應(yīng)當(dāng)移送偵查部門，啟動刑事責(zé)任追究程序。

（五）啟動人大監(jiān)督程序

對無正當(dāng)理由拒不采納民事檢察建議的，檢察機(jī)關(guān)可以將民事檢察建議及相關(guān)材料報(bào)送同級人大及其常委會。當(dāng)被監(jiān)督對象拒不接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督時(shí)，引入人大監(jiān)督，將問題由人大及其常委會作出客觀中立的評判，并決定是否應(yīng)當(dāng)運(yùn)用質(zhì)詢、罷免等方式，促使被監(jiān)督對象予以改正。

（六）啟動社會監(jiān)督程序

首先，將民事檢察建議向社會公布是推行檢務(wù)公開的要求。民事檢察建議和其他檢察法律文書、法院裁判一樣，應(yīng)當(dāng)向社會公布，尊重公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次，當(dāng)被監(jiān)督對象無正當(dāng)理由拒不采納民事檢察建議時(shí)，立法應(yīng)該允許檢察機(jī)關(guān)選擇向社會公眾和新聞媒體披露該民事檢察建議的內(nèi)容和基本情況，接受社會的評判和監(jiān)督。這既是給被監(jiān)督對象施加壓力，也是檢察機(jī)關(guān)自我加壓。

（七）啟動跟進(jìn)監(jiān)督程序

《監(jiān)督規(guī)則》第一百一十六條、第一百一十七條規(guī)定了對被監(jiān)督對象處理結(jié)果的審查制度、跟進(jìn)監(jiān)督或提請上級檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度。交由上級檢察機(jī)關(guān)審查并提出處理意見，提高了監(jiān)督層級，加大了監(jiān)督力度，增強(qiáng)了民事檢察建議的權(quán)威。

（責(zé)任編輯：劉長興）

*廣東省人民檢察院民事行政檢察處檢察官。