畢競悅

環(huán)境國的法律原則構(gòu)建

畢競悅*

環(huán)境國關(guān)注生態(tài)危機(jī)。從法治國到社會(huì)國到行政國再到環(huán)境國，反映了國家職能的演變。值得注意的是，在現(xiàn)代國家，無論社會(huì)國、行政國，還是環(huán)境國，都沒有脫離法治國的框架。環(huán)境國的核心要素是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。然而由于預(yù)防對象的不確定性和預(yù)防理由的不充分性，預(yù)防措施可能會(huì)構(gòu)成對自由的威脅。因而，在法治國的框架之下，環(huán)境國至少應(yīng)遵循三個(gè)基本原則：即比例原則，照顧最少受益者原則，公眾參與和信息公開原則。其中，比例原則是首要原則。

環(huán)境國法治國風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防比例原則

當(dāng)前，生態(tài)文明已經(jīng)成為我國一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略部署。生態(tài)文明不僅僅指維護(hù)工業(yè)社會(huì)中的生態(tài)環(huán)境，它已經(jīng)發(fā)展成為一種將取代工業(yè)文明的獨(dú)立文明形態(tài)。在世界范圍內(nèi)，生態(tài)環(huán)境問題也引起了極大的關(guān)注，成為各國政策的一個(gè)主要焦點(diǎn)。在這種背景下，環(huán)境國的概念應(yīng)運(yùn)而生。然而，關(guān)于環(huán)境國的具體內(nèi)涵、法律原則等問題尚待厘清。

一、環(huán)境國的興起：法治國—社會(huì)國—行政國—環(huán)境國

現(xiàn)代國家主要體現(xiàn)為法治國家的形態(tài)。最初的法治國是19世紀(jì)市民階層在對抗專制國家的過程中提出的口號(hào)。在專制體制下，君主可以根據(jù)一己好惡隨意制定或變更法律，人民的自由權(quán)利無從保障。啟蒙運(yùn)動(dòng)以來，市民階層發(fā)起了一系列反對人治而要求法治的運(yùn)動(dòng)，法治國的雛形由之產(chǎn)生。法治國的基本原則是：國家在限制人民的權(quán)利自由時(shí)，必須要有法律依據(jù)，而這個(gè)依據(jù)應(yīng)是由人民選舉的國會(huì)制定的法律。德國學(xué)者最初對于法治國的認(rèn)識(shí)，主要包括“立法至上”和“依法行政”兩項(xiàng)內(nèi)容。①[德]奧托·邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書館2002年版，第2頁。奧托·邁耶認(rèn)為：“法治國就是經(jīng)過理性規(guī)范的行政法國家?！雹趨⒁娗耙伲瑠W托·邁耶書，第60頁。法治國簡單說就是限制政府權(quán)力，保護(hù)人民權(quán)利，其基本原則是合法性原則，包括法律保留原則、法律優(yōu)先原則和職權(quán)法定原則。

法治國保護(hù)個(gè)人自由的權(quán)利，但是個(gè)人自由并不包括破壞或減損他人自由的權(quán)利。從中就衍生出對自由的限制，不過，這種限制并不是為了某種超個(gè)人的集體價(jià)值，而是為了個(gè)人能夠和平地共同生活。為了實(shí)現(xiàn)這種可能，國家權(quán)力乃是必需的，它有資格對自由做出限制。為此，法治國的原則要求，公職人員不能恣意運(yùn)用國家權(quán)力，而要遵守確定的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)事先已通過法律規(guī)定下來，這些法律在制定時(shí)要考慮到自由的目標(biāo)。由此，個(gè)人享有的盡管是受到國家限制的自由，但是，仍有可能實(shí)現(xiàn)自治。

在法治國階段，行政行為主要限于國際外交、財(cái)政、稅收和維護(hù)社會(huì)治安，管得最少的政府就是最好的政府。這一時(shí)期，行政行為體現(xiàn)為單一的干涉行政。因而，在以邁耶的《德國行政法》為代表的傳統(tǒng)行政法著作中，主要著眼于對行政的法律拘束和規(guī)制。

隨著資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，引發(fā)了系列社會(huì)問題，社會(huì)兩極分化，勞工權(quán)利沒有保障。這些社會(huì)問題要求作為“守夜人”的國家改變以往的消極做法，積極地對經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行干預(yù)，承擔(dān)更多的職能與責(zé)任。國家需要對社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，需要保障個(gè)人的社會(huì)安全，滿足個(gè)人的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利。于是，社會(huì)國理念于二戰(zhàn)后在德國《基本法》第20條與第28條中得到體現(xiàn)。聯(lián)邦德國的《基本法》是最先明確規(guī)定社會(huì)國原則的憲法。社會(huì)國的基本原則是，國家應(yīng)幫扶弱勢者，使其能公平地分享全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)成果，目的在于確保每一個(gè)人有尊嚴(yán)地生存。③[德]喬治·恩德勒等主編：《經(jīng)濟(jì)倫理學(xué)大辭典》，“社會(huì)國家”辭條，王淼洋等編譯，上海人民出版社2001年版，第458頁。

社會(huì)國意味著國家致力于保障個(gè)人的生存權(quán)，并依據(jù)一定的正義原則，分配資源，以使個(gè)人權(quán)利不僅在形式上、而且在實(shí)質(zhì)上能夠?qū)崿F(xiàn)。這一時(shí)期，行政行為更多地體現(xiàn)為給付行政。給付行政的概念最早由德國著名行政法學(xué)者福斯特霍夫在1938年發(fā)表的《作為給付主體的行政》一文中提出，之后在他1971年出版的《工業(yè)社會(huì)時(shí)代的國家》一書中又有詳細(xì)論述。福斯特霍夫的給付行政理論開拓了現(xiàn)代行政法學(xué)的新視野。給付行政意味著，國家需要承擔(dān)起提供社會(huì)福祉及關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極責(zé)任。

社會(huì)國的基本理念是，國家不僅要關(guān)注公民法律上的平等和個(gè)人自由、政治權(quán)利等是否遭到了來自國家權(quán)力的剝奪或侵害，還要著眼于人民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位，使人民免于匱乏。社會(huì)國原則突破了傳統(tǒng)的法治國關(guān)于有限國家的定位，強(qiáng)調(diào)國家應(yīng)積極主動(dòng)地干預(yù)社會(huì)。國家的任務(wù)包括保障社會(huì)公平與正義，為經(jīng)濟(jì)上的弱者提供必要的保障或救助，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的目標(biāo)。

應(yīng)該注意的是，法治國的全稱應(yīng)為“自由法治國”，強(qiáng)調(diào)的是政府的自由放任。社會(huì)國的全稱是“社會(huì)法治國”，要求國家積極提供給付，改變社會(huì)的既有的不平等，實(shí)現(xiàn)從形式平等向?qū)嵸|(zhì)平等的變遷。④陳英鈐：《“自由法治國”與“社會(huì)法治國”的制度選擇——評“釋字”472與473號(hào)“大法官會(huì)議解釋”》，《臺(tái)灣本土法學(xué)雜志》1999年第4期。二者都是在法治的框架之下的制度建構(gòu)。社會(huì)國只是帶來了行政職責(zé)、行政行為的變化，行政要受法律約束的觀念則一直未變。

在社會(huì)國之下，行政職能急劇擴(kuò)張，行政國儼然形成。實(shí)際上，社會(huì)國與行政國是一體兩面。社會(huì)國強(qiáng)調(diào)國家關(guān)注社會(huì)領(lǐng)域，而行政國則強(qiáng)調(diào)政府的能動(dòng)性。行政國指這樣一個(gè)國家：行政權(quán)力建立在立法的授權(quán)和司法的監(jiān)督之下，但是處于中心和決定的地位，其職責(zé)在于糾正社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的弊病，引導(dǎo)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)心社會(huì)福利等。

伴隨著行政國的出現(xiàn)，行政自由裁量權(quán)空前擴(kuò)大。有學(xué)者將涉入社會(huì)領(lǐng)域的行政職能概括為五類：一是行政權(quán)直接控制和干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以彌補(bǔ)市場自然壟斷、過度競爭等缺陷；二是對自由市場所帶來的不良影響進(jìn)行抑制和監(jiān)控；三是將原屬于家庭領(lǐng)域的事務(wù)納入政府的統(tǒng)一計(jì)劃之中，比如養(yǎng)育子女、贍養(yǎng)父母等；四是對傳統(tǒng)的公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行改革，擴(kuò)大公共服務(wù)的范圍，增加新的服務(wù)項(xiàng)目；五是行政機(jī)關(guān)干預(yù)原本屬于社會(huì)團(tuán)體和自治組織的領(lǐng)域，如設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)保護(hù)消費(fèi)者、提供職業(yè)安全和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。⑤董炯：《國家、公民與行政法》，北京大學(xué)出版社2001年版，第115-117頁。行政權(quán)的積極行使在國家運(yùn)轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民的個(gè)人生活中發(fā)揮越來越核心的作用。

然而，行政權(quán)依然要滿足法治國家的原則，通過法律來規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行。法治之下的現(xiàn)代行政國家，以糾正社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的弊病為職責(zé)?？瓷先ィc人民是對立的。但是在行政國之下，政府不再是人民天然的敵人，而是人民權(quán)利的保護(hù)者。

隨著全球化、工業(yè)和科技的發(fā)展，人類進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。在這樣的社會(huì)里，各種全球性風(fēng)險(xiǎn)對人類的生存和發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。主要有三個(gè)層面的危機(jī)，即生態(tài)危機(jī)、全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)和跨國恐怖主義。其中，生態(tài)危機(jī)尤其成為擺在全球人民面前的急迫問題。

貝克認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)階段。在這個(gè)階段，工業(yè)化所產(chǎn)生的威脅開始占主導(dǎo)地位。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)具有四個(gè)特點(diǎn)：第一，風(fēng)險(xiǎn)造成的災(zāi)難不再局限在發(fā)生地，而經(jīng)常產(chǎn)生無法彌補(bǔ)的全球性破壞；第二，風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度超出了預(yù)警檢測和事后處理的能力；第三，風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算難以操作；第四，災(zāi)難性事件產(chǎn)生的結(jié)果復(fù)雜，使得風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算使用的計(jì)算程序、常規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等無法把握?？傊?，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)具有極大的復(fù)雜性。不發(fā)生則已，一旦發(fā)生有可能是毀滅性的。因此，貝克認(rèn)為，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，我們必須把傷害的緩解與分配作為核心問題。⑥[德]貝克：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯，譯林出版社2004年版。

在這樣的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，積極的行政國家也不能滿足人們對于公共權(quán)力的期許，有些全球性的風(fēng)險(xiǎn)在舊有的體制框架內(nèi)是不可解決的。于是環(huán)境國呼之欲出。環(huán)保主義是對現(xiàn)代化的反思，環(huán)境國則是對現(xiàn)代國家的主流形態(tài)——法治國的修正，它是一個(gè)加強(qiáng)版的行政國。其加強(qiáng)體現(xiàn)在：社會(huì)國或行政國中防范社會(huì)問題的社會(huì)安全網(wǎng)應(yīng)對的是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的副作用，首先影響到個(gè)體而后累積成為集體性問題。而環(huán)境國以保護(hù)自然的生存基礎(chǔ)為目的的預(yù)防雖然也產(chǎn)生于對現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的副作用的反思，但其作用范圍更廣，針對的是集體性利益。受到風(fēng)險(xiǎn)影響的不是私人的生活規(guī)劃，而是生態(tài)的集體利益。由此，環(huán)境國的規(guī)制變得無處不在。⑦萊納·沃爾夫：《風(fēng)險(xiǎn)法的風(fēng)險(xiǎn)》，陳霄譯，載劉剛編譯：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制：德國的理論與實(shí)踐》，法律出版社2012年版。由于危險(xiǎn)源的數(shù)量總是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過實(shí)際發(fā)生的危害，國家對公民和公民行為的控制勢必要擴(kuò)張。預(yù)防措施若要生效，勢必要侵入到人們的思想態(tài)度、生活經(jīng)營和社會(huì)交往的領(lǐng)域中。

二、環(huán)境國與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防

環(huán)境國的核心要素是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則（Precautionary principle）即要求決策者對不確定的風(fēng)險(xiǎn)保持關(guān)注的一項(xiàng)原則。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是指在沒有科學(xué)證據(jù)證明人類的行為確實(shí)會(huì)發(fā)生環(huán)境損害的情況下，依然要求國家和社會(huì)采取預(yù)防措施，防止可能的損害的發(fā)生。現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和工業(yè)帶來的環(huán)境損害有時(shí)非常巨大且具有不可逆性，相比損害以后再進(jìn)行事后恢復(fù)的救濟(jì)方案，國際社會(huì)傾向于認(rèn)為“防患于未然”的事前預(yù)防是更有益的方法。然而，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防給現(xiàn)代國家治理帶來了挑戰(zhàn)。

“預(yù)防”，作為一個(gè)具有政治-社會(huì)學(xué)含義的概念，以組合詞“生存預(yù)防”的面貌首次出現(xiàn)在卡爾·雅斯貝斯（Karl Jaspers）1931年的著作《時(shí)代的精神狀況》一書中。⑧[德]卡爾·雅斯貝斯：《時(shí)代的精神狀況》，王德峰譯，上海譯文出版社2008年版。在生存預(yù)防概念的最初含義中，主要是指生存照顧，也就是說，公共機(jī)關(guān)要為大多數(shù)公民的物質(zhì)生活條件負(fù)起責(zé)任?！疤峁┏掷m(xù)的產(chǎn)品和分配能力意義上的供應(yīng)安全需要的是對復(fù)雜的社會(huì)-技術(shù)條件進(jìn)行積極和有計(jì)劃地塑造，在此過程中，技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和法律因素互相交織。在西方民主的政治制度條件下，供應(yīng)安全以持續(xù)增長的經(jīng)濟(jì)為前提，因此，生存預(yù)防的概念在上世紀(jì)七十年代末又容納了增長預(yù)防作為補(bǔ)充?！雹釣鯛柪锵！.普羅伊斯：《風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為國家任務(wù)——安全的認(rèn)知前提》，劉剛譯，載劉剛編譯：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制：德國的理論與實(shí)踐》，法律出版社2012年版，第152頁。這些都需要國家積極地作為，而不僅僅是消極的守夜人。著名的科學(xué)家巴里·康芒納就提出，以“預(yù)防”理念為核心，對政府的規(guī)制措施進(jìn)行根本性的重塑。⑩See Barry Commoner,Making Peacewith the Planet,Pantheon Books 1990.

預(yù)防作為一項(xiàng)法律原則，首先出現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)法中。瑞士于1969年制定的《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。①See Owen Mclntyre,Thomas Mosedale,The Precautionary Principle as a Norm of Customary International Law,Journal of Environmental Law,Vol 9.1997,p.221.此后，20世紀(jì)70年代初期，德國在治理空氣污染方面也提出了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的概念(Versouge prinzip)。這一概念要求盡量避免可能對環(huán)境造成損害的長期規(guī)劃，應(yīng)通過廣泛研究，及早發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目對健康和環(huán)境的危險(xiǎn)，并在得到結(jié)論性的科學(xué)證據(jù)之前采取行動(dòng)。②See Scott LaFranchi,Surveying the Precautionary Principle’s Ongoing Global Development:The Evolution of an Emergent EnvironmentalManagement Tool,Boston College Environmental Affairs Law Review,Vol32 2005,p.679.1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會(huì)議簽署的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》“序言”第15原則規(guī)定：“為了保護(hù)環(huán)境，各國應(yīng)按照本國的能力，廣泛使用預(yù)防原則。遇有嚴(yán)重或不可逆的損害威脅時(shí)，不得以缺乏科學(xué)充分確實(shí)證據(jù)為理由，延遲采取符合成本-效益的措施防止環(huán)境惡化?！雹邸独锛s環(huán)境與發(fā)展宣言》，http://www.china.com.cn/chinese/huanjing/320117.htm，2016年7月26日訪問。

國家的出現(xiàn)是為了保障公民權(quán)利，維護(hù)社會(huì)秩序。但是國家權(quán)力的濫用會(huì)危害個(gè)人權(quán)利。因而，國家權(quán)力的行使應(yīng)有邊界，以必要且適當(dāng)為準(zhǔn)則。在法治國中，只有針對具體情形中公民面臨的威脅，公權(quán)力才可施加制裁，以杜絕違法之侵害。個(gè)人對自己的行為負(fù)責(zé)，而國家對公共安全負(fù)責(zé)。當(dāng)然，即使在自由法治國，也不能完全杜絕預(yù)防。比如允許警察事前預(yù)防，而不止是在警局坐等違法行為的出現(xiàn)。然而，環(huán)境國中的預(yù)防措施極可能過度。

首先，預(yù)防針對的對象具有不確定性?！邦A(yù)防所針對的主要不再是法律所規(guī)定的非法行為，而是為了避免不愿看到的各種情勢。如果運(yùn)用得當(dāng)，對個(gè)體來說，預(yù)防措施能使其免受侵害，而通過事后制裁最多能夠提供補(bǔ)償，卻無論如何無法恢復(fù)如初；對整體來說，及時(shí)采取預(yù)防措施，可以減輕負(fù)擔(dān)或避免更大沖突。”④迪特·格林：《憲法視野下的預(yù)防問題》，劉剛譯，載劉剛編譯：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制：德國的理論與實(shí)踐》，法律出版社2012年版，第112頁。傳統(tǒng)環(huán)境法中“誰污染誰治理”的原則不再適用。

其次，國家對自由的干涉必須要有理由，這是法治國家的規(guī)范基礎(chǔ)，然而預(yù)防的理由不一定充分。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防使國家干預(yù)在時(shí)間上大大提前了，然而預(yù)防針對的行為和損害之間的因果關(guān)系卻是脆弱的。生態(tài)環(huán)境的惡化往往是一個(gè)漸進(jìn)的過程，很難說哪一個(gè)因素是決定性的。“替代——可查明的、故在法律上毫無困難就可使其承擔(dān)義務(wù)的——肇事者的，是集體性的多種多樣的風(fēng)險(xiǎn)制造者?！雹輩⒁娗耙撸R納·沃爾夫文。

傳統(tǒng)法治國建立在一種線性因果關(guān)系的社會(huì)秩序模式上。而環(huán)境國則需要關(guān)注蝴蝶效應(yīng)式的因果關(guān)系。預(yù)防性國家行為乃是為了避免人所不愿的發(fā)展趨勢和事件，其效果是前瞻的和統(tǒng)括的。這樣一來，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防不再是去消除非?？赡艹霈F(xiàn)的損害事件，或者事后彌補(bǔ)已經(jīng)造成的損害，而是專注于危害的可能根源，其目標(biāo)在于，通過公共機(jī)構(gòu)的管制活動(dòng)來干預(yù)危險(xiǎn)源，進(jìn)而影響人們的行為，最終使損害得以避免。類似的預(yù)防規(guī)定充斥于環(huán)境保護(hù)立法中。預(yù)防所針對的風(fēng)險(xiǎn)只是具有危險(xiǎn)嫌疑，也就是具有目前尚不確知的危險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。處于環(huán)境國中心的，不再是個(gè)體權(quán)利，而是生態(tài)環(huán)境方面的集體利益。超越了因果歸責(zé)原則的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，向法治國提出了挑戰(zhàn)。

在這種情況下，必須依賴法治國的基本要素來保障預(yù)防的正當(dāng)，嚴(yán)格構(gòu)建國家權(quán)力，不隨意干擾自由，防止恣意的公權(quán)的侵害。環(huán)境國也沒有超越法治國的框架，只是對法治國的補(bǔ)充和完善。國家制裁的運(yùn)用，可以在規(guī)范層面對其進(jìn)行精確界定，國家行政要受此規(guī)范的約束。預(yù)防所針對的危險(xiǎn)和損害，要有最低限度的現(xiàn)實(shí)可能性，或者至少必須是可想象的，也就是說，要有事實(shí)上的依據(jù)，而且這個(gè)危險(xiǎn)不能低于一定的危險(xiǎn)嫌疑的門檻，這樣的要求就符合法治國的理性。如果損害可能完全就是子虛烏有，不可想象，那么，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防事實(shí)上就失去了所要針對的對象，從而是不必要的。

在法治國的框架之下，環(huán)境國至少應(yīng)遵循以下三個(gè)基本原則：比例原則，照顧最少受益者原則，公眾參與和信息公開原則。環(huán)境國主要針對生態(tài)危機(jī)的問題，但相關(guān)原則同樣適用于應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)和跨國恐怖主義。

實(shí)際上，法律很大程度上就是一種預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的制度，法治國對公民的保護(hù)義務(wù)本身就包含了預(yù)防。合同法是為了防止締約風(fēng)險(xiǎn)，交通法是為了防止交通事故，刑法是為了預(yù)防刑事犯罪……人們不應(yīng)再問，國家是否有權(quán)運(yùn)用預(yù)防手段，應(yīng)該追問的是，為什么目的，在什么限度內(nèi)，以及在什么條件下，國家可以運(yùn)用預(yù)防手段。環(huán)境國的特別之處在于針對不確定性風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防措施的大大提前和大范圍應(yīng)用。比如，紅綠燈可以避免交通事故的發(fā)生，這已成為常識(shí)，為了安全起見，人們會(huì)遵守交通規(guī)則。但是在現(xiàn)代交通工具普及之前，人們往往意識(shí)不到紅綠燈制度的重要性，會(huì)把其視為對個(gè)人自由行走的重要限制。因而環(huán)境國標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，與時(shí)代發(fā)展背景相關(guān)。在當(dāng)今的時(shí)代背景下，如果根據(jù)大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，限制具有危險(xiǎn)傾向的人出行，就構(gòu)成了提前預(yù)防，應(yīng)該根據(jù)法治國的一般原則和環(huán)境國的基本原則評判這種規(guī)制的合理性。

三、比例原則與成本-收益分析

法學(xué)界圍繞風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的內(nèi)容所展開的爭論，實(shí)際上反映了個(gè)人自由和公共利益之間始終存在的張力。預(yù)防要求對尚不清楚且無關(guān)緊要的危險(xiǎn)嫌疑，發(fā)出公開警告，甚或暫時(shí)停產(chǎn)，這種舉措對于受到影響的生產(chǎn)者，有時(shí)甚至是對一個(gè)地區(qū)，都會(huì)產(chǎn)生不可預(yù)計(jì)的負(fù)面經(jīng)濟(jì)影響。在這種情況下，需要政府進(jìn)行權(quán)衡，因而比例原則成為環(huán)境國的首要原則。比例原則是實(shí)踐中對限制自由的國家行為的最重要限制。

比例原則是由德國聯(lián)邦憲法法院通過判決提出來的。德國行政法學(xué)鼻祖奧托·邁耶在其著名的《德國行政法》一書中將該原則稱之為行政法的“皇冠原則”。⑥參見前引①，奧托·邁耶書。比例原則包括三層含義：第一，行政機(jī)關(guān)采取行動(dòng)的方法必須適合于實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定的目的，即行為方式具有適當(dāng)性；第二，行政機(jī)關(guān)在若干適合實(shí)現(xiàn)法律目的的方式中，必須選擇使用對行政相對人和公共利益造成損失最小的方式，即行為方式具有必要性；第三，必要的行為方式對個(gè)人所造成的損害與社會(huì)整體獲得的利益之間應(yīng)當(dāng)成比例，即狹義的比例性。在環(huán)境國中，預(yù)防措施的正當(dāng)性需要在比例原則審查框架中通過在受保護(hù)的和受限制的權(quán)利之間進(jìn)行權(quán)衡得以解決。預(yù)防措施要符合比例原則，也就是要符合技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的投入與安全之間的比例。

權(quán)衡的方法涉及成本-收益分析。不惜一切代價(jià)以將風(fēng)險(xiǎn)降至最低程度，不僅從環(huán)境保護(hù)的角度看是無效率的，因?yàn)樗鼤?huì)使資源錯(cuò)誤配置，而且也是對行政相對人的過分要求。經(jīng)濟(jì)上的成本和生態(tài)上的收益應(yīng)該符合一定的比例。美國的行政命令第12291號(hào)（1981）就要求對具有重大經(jīng)濟(jì)影響的新的法規(guī)進(jìn)行成本-收益評估。

在此，需要為成本-收益分析正名。成本-收益分析并非僅僅從利益出發(fā)，其背后也蘊(yùn)藏著價(jià)值判斷。在現(xiàn)代社會(huì)，應(yīng)尊重個(gè)人選擇和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，政府對個(gè)人的干涉只能出于公共利益的考慮。評斷政府干涉是否恰當(dāng)，就需要進(jìn)行成本-收益衡量，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。對具體事項(xiàng)進(jìn)行量化本身就包含了價(jià)值判斷。

裘布依（Dupuit）早在19世紀(jì)就建立了考慮人類偏好和支付意愿的成本-收益分析。⑦See Dupuit,A.J.(1844),“On the Measurement of the Utility of Public Works”,(Trans.by R.Barback),InternationalEconomic Papers,Vol.2,1952.帕累托在20世紀(jì)初提出了“帕累托最優(yōu)”（Pareto Optimality）的概念，指的是資源分配的一種理想狀態(tài)，假定固有的一群人和可分配的資源，從一種分配狀態(tài)到另一種狀態(tài)的變化中，在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個(gè)人變得更好。帕累托最優(yōu)被視為公平與效率的“理想王國”。今天，成本-收益分析的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)則是在1930年代和1940年代奠定的，代表人物是?？怂梗℉icks）(1939,1943)⑧See Hicks,J.R.(1943),“The Four Consumer’s Surpluses”,Review of Economic Studies,Vol.1,pp.31-41.Hicks,J.R.(1939),“Foundations ofWelfare Economics”,Economic Journal,Vol.49,pp.696-712.和卡爾多（Kaldor）（1939）。⑨See Kaldor,N.(1939),“Welfare Propositions of Economics and Interpersonal Comparisons of Utility”,Economic Journal,Vol. 49,pp.549-552.著名的卡爾多-?？怂垢倪M(jìn)主張，如果一個(gè)人的境況由于變革而變好，并且他的收益能夠補(bǔ)償另一個(gè)人的損失而且還有剩余，那么整體的效益就改進(jìn)了。實(shí)行“帕累托改進(jìn)”是要在公平的前提下提高效率，而實(shí)行“卡爾多-?？怂垢倪M(jìn)”則是在堅(jiān)持“帕累托改進(jìn)”基本原則的基礎(chǔ)上，尋求各種現(xiàn)實(shí)的可能性。從上述福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，規(guī)制措施的成本-收益分析應(yīng)體現(xiàn)不同群體的收益和損失，以社會(huì)福利最大化為目標(biāo)。

成本-收益分析還加強(qiáng)了科學(xué)因素在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的作用，體現(xiàn)了理性。預(yù)防措施應(yīng)基于科學(xué)和技術(shù)的判斷，對由此可能帶來的環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)影響予以考慮。這就需要加強(qiáng)專家決策的作用。

根據(jù)成本-收益分析，可以建立起環(huán)境國的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的基本模型。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生幾率和風(fēng)險(xiǎn)損害程度，可以將風(fēng)險(xiǎn)分為四個(gè)基本類型進(jìn)行管理。一是發(fā)生幾率大、危害嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)，此類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)是政府重點(diǎn)關(guān)注的對象，應(yīng)加大規(guī)制投入。二是發(fā)生幾率大、危害較小的風(fēng)險(xiǎn)，對于此類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)以日常的手段、最低的成本保證其基本不會(huì)發(fā)生。三是發(fā)生幾率小、危害較小的風(fēng)險(xiǎn)，此類風(fēng)險(xiǎn)不是政府規(guī)制的重點(diǎn)，提示企業(yè)或公眾注意即可。四是發(fā)生幾率小、危害嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)，對于此類風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)設(shè)置預(yù)警機(jī)制，一旦出現(xiàn)了肥尾效應(yīng)，就意味著發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性增加，此時(shí)可以拉響警報(bào)，實(shí)施特殊預(yù)防。在平時(shí)，不應(yīng)為預(yù)防此類風(fēng)險(xiǎn)而讓公眾背負(fù)過大的負(fù)擔(dān)。

風(fēng)險(xiǎn)管理類型

四、照顧最少受益者的環(huán)境正義

在社會(huì)國階段，必要的給付的履行以財(cái)政資金為前提?！八?，社會(huì)國意義上的安全的保障功能，聚焦于另一種調(diào)控媒介：金錢。”⑩參見前引⑦，萊納·沃爾夫文。因而，社會(huì)國的重點(diǎn)任務(wù)之一就是再分配。環(huán)境規(guī)制同樣具有再分配效果。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意味著會(huì)產(chǎn)生社會(huì)成本，國家通過預(yù)防來應(yīng)對工業(yè)和科技發(fā)展帶來的風(fēng)險(xiǎn)，從而履行其保障安全的任務(wù)時(shí)，很大程度上要通過限制自由和給經(jīng)濟(jì)生活增加負(fù)擔(dān)等手段，其中引發(fā)的附加成本，可想而知。尤其是由于誰污染誰治理原則作為確定個(gè)體責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)落空，集體可能會(huì)為個(gè)體擔(dān)責(zé)，個(gè)體也可能會(huì)為集體而增加負(fù)擔(dān)。因而環(huán)境正義需要得到重視。環(huán)境正義既包括代際之間的正義，也包括同代內(nèi)部的貧富之間、地區(qū)之間、個(gè)體與集體之間的正義。

亞里士多德在《尼各馬可倫理學(xué)》第五卷專門討論了社會(huì)正義的問題，尤其是提出了著名的“分配正義”與“矯正正義”的概念。他認(rèn)為，正義就是“公正、平等與服從法律”之事。①[古希臘]亞里士多德：《尼各馬可倫理學(xué)》，廖申白譯，商務(wù)印書館2003年版，第126頁。亞里士多德所說的分配正義又稱幾何正義，其核心在于成比例，不成比例就違反了分配正義。成比例就是比率上的平等，就像“在幾何比例中，整體同整體之比與部分同相應(yīng)部分之比相等”一樣。②參見前引①，亞里士多德書，第136頁。這種成比例應(yīng)用到人類社會(huì)，就是指彼此平等的人之間要受到相同的對待，彼此不平等的人之間要按照他們不平等的程度來對待。

在現(xiàn)代，羅爾斯構(gòu)設(shè)了正義的兩個(gè)原則：“第一個(gè)原則：每個(gè)人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利。第二個(gè)原則：社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們被合理地期望適合于每一個(gè)人的利益，并且依系于地位和職務(wù)向所有人開放?！钡谝粋€(gè)原則優(yōu)先于第二個(gè)原則，即“對第一個(gè)原則所以求的平等自由制度的違反不可能因較大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益而得到辯護(hù)或補(bǔ)償。財(cái)富和收入的分配及權(quán)力的等級(jí)制，必須同時(shí)符合平等公民的自由和機(jī)會(huì)的自由”。③[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，第56-57頁。其中，第一個(gè)原則確立了政治的和公民的平等自由。第二個(gè)原則把財(cái)富利益的分配正義從形式公平向?qū)嵸|(zhì)公平推進(jìn)了一大步。更進(jìn)一步，羅爾斯指出，只有當(dāng)“為了最有利于那些在社會(huì)中最少受惠的社會(huì)成員的利益分配”之時(shí)，社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等安排（即差異分配）才是正義的。④參見前引③，約翰·羅爾斯書，第102頁。這就是最少受益者原則。這個(gè)原則的提出，很大程度上是針對社會(huì)國，同樣適用于環(huán)境國。環(huán)境正義應(yīng)是在機(jī)會(huì)均等原則下盡量照顧“最少受益者”的分配正義。在進(jìn)行成本-收益分析時(shí)，不能簡單地用多數(shù)的利益否決少數(shù)的利益，應(yīng)首先考慮最少受益者的利益。

然而，環(huán)境正義有時(shí)會(huì)與成本-收益分析存在著沖突。成本-收益分析傾向于把資源分配給可以最有效地產(chǎn)出效益的人，這些人往往是擁有更好的技術(shù)和知識(shí)的富人。這就可能不利于最少受益者。在代際問題上，成本-收益分析也傾向于當(dāng)代的利益。這時(shí)就需要根據(jù)最少受益者原則，同代內(nèi)部的環(huán)境正義應(yīng)著重考慮不發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困人群的生存權(quán)利。貧困與美好的生態(tài)環(huán)境之間存在著辯證關(guān)系。一方面，貧困的地區(qū)往往工業(yè)化不發(fā)達(dá)，對自然原生態(tài)的破壞較小，但是由于貧困，很可能會(huì)缺乏必要的生態(tài)環(huán)境知識(shí)，從而造成對生態(tài)環(huán)境的隨意破壞。因而，脫貧才是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的途徑。但另一方面，貧困的地區(qū)需要“多干快上”地進(jìn)行工業(yè)化，以盡快脫貧，這就會(huì)對生態(tài)環(huán)境造成過重的負(fù)擔(dān)。因此，在政策措施的運(yùn)用上，應(yīng)科學(xué)、合理地利用貧困地區(qū)的自然資源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)同發(fā)展。在代際公平上，對當(dāng)代的科學(xué)技術(shù)尚無法解決的問題，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境優(yōu)先，不可涸澤而漁式的利用自然資源。

五、公眾參與和信息公開

在環(huán)境國中，行政部門的權(quán)力大大強(qiáng)化。由于法院是被動(dòng)反應(yīng)的，而非主動(dòng)預(yù)防的，法院在環(huán)境國中的作用會(huì)弱化。在這種情況下，如何制衡行政權(quán)力是一個(gè)問題。貝克認(rèn)為，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，要“再造政治”以應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)。在他看來，再造政治包括五方面內(nèi)容：第一，要破除專業(yè)知識(shí)的壟斷，破除下述錯(cuò)誤觀念，即行政機(jī)構(gòu)和專家能夠準(zhǔn)確地了解對每個(gè)人來說什么是正確的和有益的。第二，群體參與的范圍不能由專家決定，必須根據(jù)社會(huì)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)開放。第三，要實(shí)現(xiàn)決策結(jié)構(gòu)的開放。第四，專家和決策者之間的閉門協(xié)商必須轉(zhuǎn)化為公開對話。第五，整個(gè)決策過程的規(guī)范應(yīng)實(shí)現(xiàn)自我立法和自我約束。⑤參見前引⑥，貝克書，第38頁。貝克的主張可以歸結(jié)為加強(qiáng)公眾參與和信息公開。

公眾參與是憲法中公民政治參與權(quán)利的具體體現(xiàn)，是環(huán)境保護(hù)法的一項(xiàng)基本原則。在環(huán)保事業(yè)中，公眾參與主要是指在政府做出重大環(huán)境決策時(shí)，邀請公民、法人或其他團(tuán)體發(fā)表其對擬議環(huán)境決策的認(rèn)識(shí)、看法和觀點(diǎn)，幫助決策機(jī)關(guān)做出相對客觀和公正的行政行為。公眾參與的要旨是凡是可能受到擬議決策影響的人都有權(quán)參與到?jīng)Q策程序中來，這是政府實(shí)現(xiàn)民主治理的重要途徑和判斷標(biāo)準(zhǔn)。⑥汪勁：《環(huán)境法治的中國路徑：反思與探索》，中國環(huán)境科學(xué)出版社2011年版，第244頁。

信息公開是公眾參與政府決策的前提條件，公眾知情權(quán)是參與權(quán)的前提。實(shí)現(xiàn)公眾的知情權(quán)需要相關(guān)機(jī)構(gòu)履行信息公開的義務(wù)。信息公開有利于公眾及時(shí)、有效地獲取決策的信息資料，方便公眾在政策制定過程中提出自己的看法。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防不是去對抗緊迫的危險(xiǎn)，而是早在危險(xiǎn)的萌芽狀態(tài)就力求能發(fā)現(xiàn)，并進(jìn)而配備人員，以提前予以消除。這種預(yù)防對信息的需求非常強(qiáng)烈。所收集和整合的個(gè)人信息越多，就越能準(zhǔn)確地定位危機(jī)的源頭。而與公眾所掌握的信息相比，政府嚴(yán)重缺乏信息。

環(huán)境法具有較高的科技含量，德國學(xué)者沃爾夫認(rèn)為：“環(huán)境法一直以來都是信息傳遞法?！雹邊⒁娗耙撸R納·沃爾夫文。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，國家就生產(chǎn)知識(shí)而言不具有壟斷地位。在社會(huì)國和行政國中，國家可以通過征稅等手段吸收社會(huì)剩余資本，補(bǔ)充國家財(cái)政，再反過來服務(wù)于公共。但是在環(huán)境國中，國家不能像對待金錢一樣以高權(quán)行為將知識(shí)從社會(huì)剩余中吸走。因?yàn)閾碛邢嚓P(guān)知識(shí)的人不一定有意愿去表達(dá)，而國家并不清楚地知道誰擁有相關(guān)的知識(shí)。因此，環(huán)境國依賴于合作，環(huán)境法往往都會(huì)規(guī)定國家的信息義務(wù)和社會(huì)參與者的信息權(quán)利。國家的責(zé)任在于，持續(xù)地改善評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知條件。當(dāng)科技的認(rèn)知成果不足以提供可靠的信息時(shí)，環(huán)境國的法律可以發(fā)揮潛力以中和認(rèn)知的缺陷?！坝纱?，風(fēng)險(xiǎn)法將會(huì)被理解為一個(gè)以保護(hù)生態(tài)的集體利益為目的的——以科學(xué)為信息來源，規(guī)范性建構(gòu)起來的——阻止或權(quán)衡規(guī)則的系統(tǒng)，該系統(tǒng)同時(shí)提供了其產(chǎn)生、執(zhí)行和更改的復(fù)雜程序?！雹鄥⒁娗耙?，萊納·沃爾夫文。

當(dāng)前，許多重要的環(huán)境法律文件中，都規(guī)定了公眾參與和信息公開條款。1994年2月11日，克林頓政府頒布的旨在促進(jìn)環(huán)境正義的12898號(hào)政令，要求任何聯(lián)邦機(jī)構(gòu)必須保證其行為不會(huì)排斥公眾參與。這是世界上第一個(gè)促進(jìn)環(huán)境正義的政令。1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》序言第10原則規(guī)定：“環(huán)境問題最好是在全體有關(guān)市民的參與下，在有關(guān)級(jí)別上加以處理。在國家一級(jí)，每一個(gè)人都應(yīng)能適當(dāng)?shù)孬@得公共當(dāng)局所持有的關(guān)于環(huán)境的資料，包括關(guān)于在其社區(qū)內(nèi)的危險(xiǎn)物質(zhì)和活動(dòng)的資料，并應(yīng)有機(jī)會(huì)參與各項(xiàng)決策進(jìn)程。各國應(yīng)通過廣泛提供資料來便利及鼓勵(lì)公眾的認(rèn)識(shí)和參與。應(yīng)讓人人都能有效地使用司法和行政程序，包括補(bǔ)償和補(bǔ)救程序。”⑨參見前引③?！?1世紀(jì)議程》中的“可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃”也規(guī)定：“個(gè)人、團(tuán)體與組織應(yīng)獲得政府所有的與環(huán)境和發(fā)展有關(guān)的信息，包括已經(jīng)或者可能對環(huán)境造成重大影響的產(chǎn)品與活動(dòng)的信息，以及保護(hù)措施的信息?！?/p>

隨著環(huán)境問題的日益突出，社會(huì)公眾的環(huán)保意識(shí)增強(qiáng)，對于環(huán)境問題越來越關(guān)注。政府通過何種途徑解決環(huán)境問題，成了公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。廣義的公眾參與包括制度內(nèi)的參與和制度外的參與。前者指陳情、請?jiān)?、聽證、提供意見等。后者指靜坐、抗議、堵廠及其他暴力行動(dòng)。本文所指的公眾參與主要是前者，旨在通過制度設(shè)計(jì)將制度外的參與轉(zhuǎn)化為制度內(nèi)的參與。賦予公眾參與政府環(huán)境決策的權(quán)利，讓公眾與政府分享環(huán)境決策權(quán)，才能避免激烈的群體性沖突。

公眾參與和信息公開的重要性不言而喻。廣泛的參與和知情可以加強(qiáng)公眾對政府環(huán)保決策的認(rèn)知程度，能夠欣然接受最后的決策，避免環(huán)境糾紛的產(chǎn)生，一旦發(fā)生糾紛，有利于妥善地解決糾紛。公眾對于當(dāng)?shù)丨h(huán)境狀況更為了解，很多參與者本身就是專家，往往比政府決策者和項(xiàng)目開發(fā)者對于開發(fā)項(xiàng)目更有發(fā)言權(quán)。通過公眾參與，政府可以及早發(fā)現(xiàn)問題、理清問題，掌握擬議行為波及地區(qū)的關(guān)注點(diǎn)，從而早日尋求解決問題的途徑，避免在事后被動(dòng)應(yīng)付出現(xiàn)的各種問題。從這個(gè)角度看，公眾參與不僅不會(huì)像一些人認(rèn)為的那樣會(huì)降低決策效率，而且可以使擬議行為的效率得到提高。公眾參與還有利于對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督，有利于企業(yè)對環(huán)境保護(hù)法律的遵守執(zhí)行。

在具體運(yùn)用中，應(yīng)注意公眾參與的質(zhì)量，而不是讓公眾參與走過場。

美國學(xué)者亞克發(fā)諾（Daniel S.Iacofano）認(rèn)為，衡量公眾參與程序有效性的標(biāo)準(zhǔn)主要有四個(gè)：公眾利益團(tuán)體的代表性；公眾與政府之間的信息交流；公眾利益的協(xié)調(diào)和可采納性；政府的責(zé)任。其中，公眾利益團(tuán)體的代表性是指，利益團(tuán)體應(yīng)當(dāng)保證擬議行為影響的社區(qū)的公眾有權(quán)知悉擬議行為的情況并且表達(dá)他們對于環(huán)境的關(guān)切；信息交流是指政府與公眾之間的對話，為政府提供公眾對相關(guān)觀點(diǎn)和意見的理解；公眾利益的協(xié)調(diào)和可采納性則依賴于一個(gè)妥協(xié)或協(xié)商程序以保證規(guī)劃能原則上反映不同團(tuán)體的利益；政府的責(zé)任是指政府應(yīng)當(dāng)將公眾的觀點(diǎn)納入最后的規(guī)劃或決議之中。⑩See Daniel S.Iacofano,Public Involvement as an Organizational Development Process:a Proactive Theory for Environmental Planning Program Management,Taylor&Francis Inc.,1990,p.13.

意大利學(xué)者菲里亞（Luca Del Furia）和瓊斯（JaneWallace Jones）認(rèn)為，以下四個(gè)因素有助于提高公眾參與的效率：參與公眾的范圍；公眾在環(huán)境影響評價(jià)或者相關(guān)決策程序中被賦予的權(quán)力；公眾參與環(huán)境影響評價(jià)程序的時(shí)間；處理糾紛的能力。①See Luca Del Furia&Jane Wallace Jones，“The Effectiveness of Provisions and Quality of Practices Concerning Public Participation in EIA in Italy”，Environmental Impact Assessment Review 20(2000),pp.459-463.

加拿大學(xué)者辛克萊（A.John Sinclair）和迪達(dá)克（Alan P.Diduck）認(rèn)為，公眾參與環(huán)境影響評價(jià)程序有效性的評估標(biāo)準(zhǔn)主要有以下幾個(gè)方面：信息的準(zhǔn)確性與完整性；公眾參與程序是否受擬議者操縱；替代方案的開放性；公眾的意見是否得到反饋；參與機(jī)會(huì)的平等性；爭議解決的方式是否以系統(tǒng)的程序進(jìn)行并為公眾所接受。②See A.John Sinclair,Alan P.Diduck，“Public Involvement in EA in Canada:a Transformative Learning Perspective”，Environmental Impact Assessment Review 21(2001),pp.115-116.

北京大學(xué)汪勁教授認(rèn)為，對于公眾參與環(huán)境影響評價(jià)程序的效果的考察，應(yīng)當(dāng)從公眾參與的程序范圍、公眾介入的時(shí)間、公眾參與的具體方式、公眾參與的效力以及保障公眾參與的輔助性措施等方面來加以衡量。③汪勁：《中外環(huán)境影響評價(jià)制度比較研究》，北京大學(xué)出版社2006年版，第155頁。

1996年美國國家環(huán)保署公布了一份《環(huán)境許可與當(dāng)前面臨任務(wù)的概念書》，提出了信息公開的三個(gè)基本原則：第一，公開的有效性。信息的公開方式應(yīng)當(dāng)確保信息為更多可能受到影響的公眾獲得，而不是局限于特定區(qū)域或針對特定人群。第二，公開信息的內(nèi)容易于為公眾所理解。第三，在程序的早期階段公開。公眾了解相關(guān)信息越早，參與階段就越早，參與的有效性就越大。

筆者認(rèn)為，就我國的情況而言，公眾的知情權(quán)、公眾參與的代表性和公眾意見的影響力三個(gè)方面至關(guān)重要。比如，聽證會(huì)人選的征集應(yīng)向社會(huì)公開，最終入選者應(yīng)具有代表性。公眾的意見能體現(xiàn)在最終的決策中，而不是走過場。政府應(yīng)為公眾參與提供論壇和平臺(tái)。結(jié)合網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，政府應(yīng)將任何有關(guān)環(huán)境的資料都放在網(wǎng)上，包括企業(yè)的違反環(huán)境保護(hù)法的資料。

結(jié)語

環(huán)境國原則的適用以法治國的基本原則為前提。在上述環(huán)境國的三個(gè)法律原則中，比例原則是基礎(chǔ)，在應(yīng)用比例原則時(shí)，應(yīng)考慮照顧最少受益者原則、公眾參與和信息公開原則。除非在法律明確規(guī)定的緊急狀態(tài)下，才可以放松對后二項(xiàng)原則的要求，但是亦應(yīng)有決策前必要的專家論證，決策后相關(guān)信息的公開，以及決策的適時(shí)糾正或調(diào)整。

既然工業(yè)和科技進(jìn)步不會(huì)停息，而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防恰是因此而起，所以，預(yù)防只會(huì)增加，而不會(huì)減少。對于法律來說，這意味著，既不能忽視預(yù)防，也不能扼制預(yù)防。法學(xué)必須對預(yù)防給予關(guān)注，從法治國的原理和預(yù)防本身的邏輯出發(fā)，發(fā)展出合適的法律原則和標(biāo)準(zhǔn)。由于預(yù)防措施內(nèi)在的擴(kuò)張性質(zhì)，必須對其進(jìn)行法律上的理性化規(guī)制，以避免它被當(dāng)作國家的一個(gè)借口，為任何限制自由的行為都披上合法外衣。

（責(zé)任編輯：劉長興）

*神華科學(xué)技術(shù)研究院戰(zhàn)略研究人員，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，法律科學(xué)與管理交叉學(xué)科博士。